CC BY
524
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ГОСУДАРСТВАХ - ЧЛЕНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
ОРЛОВ Павел Петрович
Аннотация: Рассмотрены виды собственностей на землю в странах Европы, произведен небольшой экскурс в кадастровую систему, обозначены основные земельные конфликты европейских стран, а также правовая ответственность за нарушение земельного законодательства.
Ключевые слова: земельные отношения; кадастр; Евросоюз; регистрация; титулы; конфликты.
Земля представляет собой природное богатство и наследие каждой страны. Вне всякого сомнения, каждая страна имеет не только право, но также и обязанность заботиться о защите данного природного ресурса. Земельные отношения - все отношения, возникающие между субъектами земельных отношений и их объекта, проявляющиеся в процессе использования земельного фонда. Использование эффективных правил регулирования земельных отношений в мире зависит от полномочий регулирующих органов власти, которые определяются правовой системой страны. Не существует единого закона в отношении земли, и некоторые аспекты земельных отношений понимаются весьма различно в зависимости от правовых традиций.
Отношения человечества с землей всегда были динамичными. Земля как недвижимое имущество являлась фундаментальной моделью, из которой выросли другие представления о собственности. Законодательное регулирование земельных отношений в большинстве европейских стран давно приобрело стабильность и находится на относительно высоком уровне. Правовые нормы относительно недвижимости по всей Европе находятся под влиянием либерализма, который предполагает существование частной собственности и главную свободу - использовать ее по своему желанию \ Земельное законодательство восточноевропейских стран также разделяет это основную ориентацию. Во всех европейских странах конституционный закон защищает частную собственность и предусматривает, что экспроприация может иметь место только в общественных интересах и с адекватной компенсацией землевладельцу.
В данной статье произведем экскурс в существующее правовое регулирование земель-
1 Schmid C. U., Hertel C. Real property law and procedure in the European Union // General report / European University Institute (EUI). Wurzburg, 2005. P. 12.
54
ных отношений в государствах - членах Европейского Союза (далее - ЕС).
Рассмотрим виды собственности на землю в странах ЕС. На протяжении истории были созданы многие формы землевладения. В Европе существуют две различные системы, относящиеся к земельному праву. В большинстве европейских правовых систем, которые все следуют традиции гражданского права, существует понятие собственности. Право собственности на землю является полным вещным правом 2. Поскольку это самое обширное право, может быть только одно право собственности на один объект. Другими словами, право собственности является унитарным. Собственность может быть совместной, но не может быть разделена на различные права собственности. Вторая группа правовых систем придерживается традиции общего права. Традициям общего права следуют в странах - членах ЕС, таких как Великобритания (Англия, Уэльс и Северная Ирландия) и Республика Ирландия. В традиции общего права технически не существует понятия права в значении понятия права в традиции гражданского права 3. В смысле гражданского права в Англии и Уэльсе только Корона является конечным владельцем всех земель. Все остальные лица имеют землю во владении от Короны, это означает, что их права являются чем-то меньшим, чем собственность в терминах гражданских законов. Земельное владение может быть определено как способ удержания или занимания земли 4. Подобные права на землю в целом называют имениями. Формы имений стандартизованы с единственным отличием в возможности ограничения срока владения 5. Наиболее распро-
2 Schmid C.U., Hertel C. Real property law and procedure in the European Union. P. 12.
3 Ibid. P. 13.
4 European Property Rights and Wrongs / edited by D. Wallis, S. Allanson. Conexio Public Relation, 2011. P. 35.
5 Schmid C.U., Hertel C. Real property law and procedure in the European Union. P. 13.
страненной формой является «фригольд» -безусловное право собственности, не ограниченное во времени и являющее собой экономический и правовой эквивалент собственности в гражданском праве. Лизгольд (право собственности на правах аренды) дает право на землю в течение ограниченного периода времени. Еще одно важным различием между традициями общего и гражданского права является существование и широкое использование трастов (доверительной собственности) в юрисдик-циях общего права 6. Трасты являются инструментами в общем праве, не имеющими прямого эквивалента в гражданском праве со многими функциями в сделках с землей и землевладения. Трасты подразумевают наличие трех сторон: доверитель передает имение доверенному лицу в пользу выгодоприобретателя. Доверенное лицо становится собственником по закону и выгодоприобретатель - по капиталу.
В настоящее время при регистрации земли ни одно государство не обходится без кадастрового учета или кадастровой системы. Право на землю передается между сторонами в соответствии с правилами передачи права собственности. В зависимости от правовой системы это будет договор купли-продажи и дополнительные надлежащие правовые требования, такие как регистрация. Функцией регистрации земли является обеспечение безопасности и определенного обоснования для приобретения, пользования и распоряжения правами на землю 7. Все европейские государства имеют компетентные национальные ведомства для регистрации прав собственности и плат за землю 8. В большинстве случаев два ведомства ответственны за земельную собственность. Техническое картографирование и межевание обычно выполняется кадастровой службой. Земельный регистр компетентен в регистрации права собственности на землю. Функции этих двух ведомств четко разграничиваются законом. Регистрация земли -это процесс документального фиксирования юридически признанных интересов (собственность или использование). Кадастр может быть описан как систематическое и официальное описание земельных участков, включая уникальный идентификатор для каждого участка.
Кадастр состоит из кадастровых карт и кадастрового реестра 9. Кадастровые карты явля-
6 European Property Rights and Wrongs / edited by D. Wallis, S. Allanson. P. 36.
7 Zavenberger J. A systems approach to Land Registration and Cadastre. // Nordic Journal of Surveying and Rea. Estate Research, 2004. V. 1. P. 11.
8 Ibid. P. 12.
9 Ibid.
ются важнейшим компонентом кадастра. Это юридический пространственный документ, показывающий положение границ кадастрового участка. Кадастровые карты обслуживаются уполномоченными кадастровыми инженерами (геодезисты). Кадастровая карта включает: 1) границы участка (имущества), 2) сервитуты, 3) уникальный идентификационный номер участка. Она также может включать в себя здания и границы, которые разграничивают административные территории, зоны землепользования (леса, сельское хозяйство) и инженерные сети (дороги, железнодорожные линии), а также текстовые описания, такие как названия улиц, номера зданий и т.д. Вторая составляющая, земельный реестр, включает непространственную информацию относительно кадастрового участка, а площадь территории, землепользование, официальная цена, налогоплательщик и права держателя.
В большинстве европейских стран кадастры существуют как отдельные ведомства (Австрия, Дания, Франция, Германия, Польша, Испания, Люксембург, Словения). В другой группе стран кадастр и земельный регистр являются двумя отдельными отраслями, которые вместе формируют части одного и того же агентства, именуемого «Земельное агентство» (Италия) или «Земельная информационная система» (Швеция, Финляндия). В системе общего права функции кадастровой съемки и регистрации титулов объединены в единый реестр.
Регистрация земли и кадастр составляют важную часть управления земельными ресурсами. Управление земельными ресурсами (~ кадастровая система) - это процессы определения, регистрации и распространения информации о владении имением, стоимости и использования земли при реализации политики управления земельными ресурсами 10.
В Европе существуют два основных типа земельных реестров: регистрируются либо реальные права на землю, либо документы 11. Страны - члены ЕС, чья правовая система основана на французской традиции (Франция, Италия, Бельгия), следуют системе регистрации контрактов. Система регистрации актов подразумевает, что регистрируется сам контракт, т.е. подготовленный гражданским нотариусом документ, описывающий индивидуальную сделку. Контракт является доказательством, что конкретная сделка состоялась, но
10 Zavenberger J. A systems approach to Land Registration and Cadastre. P. 12.
11 European Property Rights and Wrongs / edited by D. Wallis, S. Allanson. P. 36-37.
сам по себе не является доказательством законных прав сторон и свидетельством законности сделки. Титулы не гарантируются государством. В странах - членах ЕС, которые следуют германской правовой традиции, существует система регистрации титулов, реестр имущества представляет, «что является собственностью кого». Эта система подразумевает, что сам участок, а не контракт является объектом регистрации. Реестр титулов основан на участках, поэтому кадастровые карты используются для их идентификации. И зарегистрированные титулы, и границы имущества фиксируются государством. В Великобритании существует специальная версия реестра титулов, система регистрации Торренса, в которой зарегистрированные титулы фиксируются государством, но не границы.
В Европе имеется несколько базовых типов организации земельного реестра 12. Классический центрально-европейский земельный реестр - «земельная книга» - конструктивная система с регистрацией прав и защитой добросовестности, которая ведется местными судами (как часть неконфликтной юрисдикции). Следующая система - французский залоговый реестр. Это реестр документов, необходимых только для влияния на третью сторону и без защиты добросовестности. Реестр ведется общественным должностным лицом под руководством министра финансов. В Великобритании старая система регистрации контрактов в традиции общего права была заменена на систему Торренса, в которой регистрация создает или передает права на землю. Реестр ведется «земельным регистром», независимым правительственным органом. В большинстве стран доступ к информации в земельном реестре доступен для каждого, кто желает ее получить (общественный доступ). В других странах файлы залогового реестра французского типа, содержащие более актуальную информацию в системе регистрации документов, доступны только лицам с законным интересом.
В настоящее время использование электронных технологий для хранения и обработки регистрационных данных является нормой по всей Европе. Многие органы управления земельными ресурсами предоставляют свои услуги через онлайн-системы. Внедрение таких инструментов электронного правительства, как электронные кадастры, электронные реестры и электронные акты передачи собственности,
12 Zavenberger J. A systems approach to Land Registration and Cadastre. P. 12.
обеспечивают прозрачность и легкий доступ для широкой общественности к информации
о земле 13.
Базовым принципом ЕС является право на свободное перемещение людей, капитала и товара. И хотя договор ЕС исключает земельные вопросы из сферы влияния Европы, увеличивающееся число трансграничных сделок с недвижимостью, включая землю, требует наличия унифицированной системы регистрации. Некоторые шаги в данном направлении предприняты с введением Постоянной комиссии по кадастру в ЕС, которая координирует европейские кадастры и их использование, и Европейской единой земельной информационной службы, которая объединяет компьютеризированную информацию о земле нескольких Европейских стран 14 Однако правовой статус подобной информации не равноценен в разных странах.
Остановимся на земельных конфликтах и махинациях в европейских странах. По всей Европе системы регистрации обеспечивают разный уровень правовой уверенности. В целом регистрация, даже реестр титулов, который обеспечивает более высокий уровень безопасности, никогда не может полностью гарантировать фактический правовой статус многих земель. Земельный конфликт может быть определен как социальный факт, в котором участвуют, по меньшей мере, две стороны, корнями которого являются разные интересы права собственности на землю: право использовать земельный участок, распоряжаться землей, извлекать доход из земли, не допускать до земли других лиц, передать землю и получать за нее компенсацию 15. Наиболее обычные типы земельных конфликтов в Европе - это конфликты между отдельными сторонами (к примеру, пограничные конфликты между соседями), наследственные конфликты между братьями и сестрами и прочие споры по использованию данного участка земли. Эти конфликты сравнительно легко разрешаются в судебном порядке. Существующие недостатки в системе управления земельными ресурсами являются основной причиной земельных конфликтов, возникающих в Европе. В качестве примера - в северных странах (Швеция, Дания) около 10 пограничных споров и споров относительно прав собственности ежегодно разрешается в суде. Для сравнения - в Норвегии около 600 погра-
13 Ploeger H., Van Loenen B. Harmonization of land Registry in Europe // GIM International. 2005. November. P. 2-4.
14 Ibid. P. 2-4.
15 Wehrmann B. Land Conflicts: a practical guide to dealing with land disputes. Eschborn, 2008. P. 9.
ничных споров было заявлено в Суд консолидации земель только в одном 2008 г. Было установлено, что причиной такого случая явилось отсутствие должного контроля в составлении кадастровых карт в сельской местности 1б. Более сложными земельными конфликтами являются те, которые включают в себя коррумпированную систему управления зе-
17
мельными ресурсами и захват земель .
Сделки, затрагивающие права на землю, могут быть закручены различными способами, чтобы нарушить юридические и законные права землевладельцев, покупателей, продавцов, кредиторов, арендаторов, наследников и правительственных учреждений. Мошенничество с землей может быть определено как существенное искажение, введение в заблуждение и бездействие? на которые полагаются люди для проведения незаконной сделки с недвижимостью в свою пользу и в ущерб другим 18.
Махинации с регистрацией земельных участков происходят, когда мошенник пытается или ему удается внести изменения в земельный реестр с помощью мошеннических действий с целью получения некоторой финансовой выгоды за счет преступно приобретенного имущества или вещных прав. Достоверной статистики по земельным махинациям, совершаемым в Европе, нет. Моменты происходящих институциональных изменений опасны в смысле возникновения конфликтов, и в это время имеется тенденция к увеличению числа земельных конфликтов и мошеннических действий с землей. В качестве примера, в Великобритании повышается количество случаев мошенничества, что является результатом ряда изменений, произошедших в практике Земельного регистра 19. Внедрение интернет-услуг и доступности электронной информации о земельных ресурсах также можно рассматривать как фактор увеличения случаев земельных махинаций. Земельный регистр выдавал традиционные бумажные земельные сертификаты, которые имели водяные знаки и должны были производиться Земельным регистром для любой сделки. В настоящее время Земельный регистр просто предоставляет копии реестров по завершении регистрации, и официальные копии титулов могут быть затребованы кем угодно в любое время. В последнее время Зе-
16 Wehrmann B. Land Conflicts: a practical guide to dealing with land disputes. P. 23.
17 Ibid. P. 2.
18 Study of the challenges of fraud to land administration institutions. New York and Geneva, 2011. P. 2.
19 Elkins H, McGinley K. How to tackle property fraud // Law
Property Journal. 2015. April.
мельный регистр предусматривает, чтобы запросы на регистрацию сделок с зарегистрированной землей совершались в электронном виде, с приложением отсканированных копий соответствующего акта, и, хотя адвокат должен ручаться, что все они обладают удостоверенными подписями, предоставления подлинного контракта в Земельный регистр не требуется.
В европейских государствах существует ряд различных мер по выявлению и предотвращению актов мошенничества 20. Большинство органов власти используют процедуры проверки и контроля в целях профилактики этого явления. Например, в Швеции зарегистрированные землевладельцы должны быть проинформированы в случае внесения изменений в титул. Дополнительным проверкам подвергаются запросы, подаваемые частными лицами в тех юрисдикциях, где такие запросы разрешены. Действующая во многих странах нотариальная система используется для проведения проверок другого рода. В таких странах нотариус обязан проверить личности обеих сторон сделки и соответствие договора закону, при этом договор должен быть подписан обеими сторонами в его присутствии, после чего он оформляет регистрацию земельного участка. Страны, в которых нотариусы не привлекаются к подобной деятельности, обучают персонал методам выявления и предотвращения мошенничества. Технические меры обеспечения безопасности включают в себя защиту сетей, контроль доступа с установлением личности пользователей, использование электронных подписей для проверки подлинности документов и т.д.
Из небольшого анализа преступлений, связанных с земельными отношениями в Европе, описанными выше, видно, что как в России, так и в странах ЕС есть проблематика преступлений данной категории, но в странах Европы она гораздо меньше. Соответственно, проведя на этом фоне также небольшой анализ нормативно-правовой базы государств Европы, таких как Швейцария, Бельгия, Польша, Норвегия, Нидерланды, Франция, Швеция, Германия, Австрия, видим, что уголовные кодексы этих стран не содержат специальной статьи, которая предусматривала бы юридическую ответственность за регистрацию заведомо незаконных сделок с землей или искажение учетных данных земельного кадастра. Однако это не означает, что эти отношения выходят за
20 Study of the challenges of fraud to land administration institutions. P. 6.
рамки правового регулирования. Данные действия можно рассматривать как должностные преступления 21.
Рассмотрим вопросы уголовной ответственности за преступления в сфере земельных отношений в европейских странах более подробно. В соответствии с УК Польши, ст. 271, государственное должностное лицо или иное лицо, уполномоченное выдавать документы, которые удостоверяют факты, не соответствующие действительности, подлежит наказанию в виде лишения свободы на срок до пяти лет 22.
В соответствии с УК Австрии, ст. 311, чиновник, который официально удостоверяет неправильное свидетельство о правах, правовых отношениях или фактах в официальном документе, выпуск которого входит в сферу его обязанностей, действуя с намерением использовать документ для подтверждения передачи законных прав, должен быть наказан лишением свободы на срок до трех лет 23.
Уголовный кодекс Швеции содержит главы, которые частично затрагивают вопросы регистрации незаконных сделок. Так, например, в гл. 17 в разделе «Преступления против общественной деятельности» определено, что лицо, которое путем насилия или угрозы применения насилия, нападения на кого-либо при осуществлении властных полномочий, вынуждает его совершить, или препятствует совершению им официального действия, или мстит за подобное действие, должно быть приговорено за насилие или угрозу общественному деятелю к лишению свободы на максимальный срок до четырех лет или, если преступление незначительное, к штрафу или тюремному за-
24
ключению максимум на шесть месяцев .
В УК Франции в разделе «О посягательствах на общественное доверие» целая глава посвящена подлогам. Статья 441-1 определяет, что подлог представляет собой проводимое любыми способами мошенническое изменение истины в документе или ином носителе информации, предметом которого является обеспечение доказательства прав собственности
или ситуации с законными последствиями, с целью причинения ущерба. Подлог и использование фальшивок наказывается трехлетним лишением свободы и штрафом 45 тыс. евро 25.
Уголовное законодательство европейских государств, как правило, также включает такие преступления, как уничтожение, изменение, повреждение или фальсификация межевых знаков, незаконное завладение чужим земельным участком или правом на него, нарушение порядка землепользования. Для примера, УК Бельгии и УК Нидерландов содержат статьи, предусматривающие ответственность за уничтожение и изменение межевых знаков. Правонарушитель подлежит наказанию в виде штрафа или лишения свободы сроком до двух лет. Схожие правовые нормы могут быть обнаружены в УК других государств (Испания, Швейцария, Швеция) 26.
В заключение можно сказать, что большинство европейских стран развили хорошо функционирующие системы управления земельными ресурсами. В Европе имеются три основных типа систем регистрации земель, разработанные на основе тщательно продуманного законодательства, которые, в целом, обеспечивают высокий уровень правовой защищенности правообладателя земель, покупателя и процессов передачи прав на землю, способствуют сокращению земельных конфликтов. В настоящее время в ЕС проводятся кадастровые реформы с целью приведения кадастровой системы и систем регистрации земли к единым стандартам. Несмотря на то, что институциональные изменения в европейских странах могут являться фактором риска увеличения числа незаконных сделок с землей, эта проблема менее остра в сравнении с таковой в странах Восточной Европы и странах с переходным типом экономики (включая Россию). Уголовное законодательство большинства европейских стран не предусматривает специальных норм для установления уголовной ответственности за совершение преступлений, связанных с землей.
21 Хомутов Р.В. Ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей : дис. канд. юрид. наук: 12.00.08. Кисловодск, 2014. C. 43.
22 Там же.
23 Там же. С. 44.
24 Гостев А.А. Состав регистрации незаконных сделок
с землей в уголовных законодательствах иностранных государств // Труды Современной гуманитарной академии. 2009. № 5 (май). C. 8. URL : http://www.edit.muh.ru/content/mag/trudy/
05_2009/02.pdf
25 Хомутов Р.В. Ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей. C. 44.
26 Гостев А.А. Состав регистрации незаконных сделок с землей в уголовных законодательствах иностранных государств. C. 10. URL : http://www.edit.muh.ru/content/mag/trudy/ 05_2009/02.pdf
