CC BY
86УДК 347.73 DOI: 10.24412/2308-264X-2022-2-151-155
КОЖУШКО С.В.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНУТРЕННЕГО БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ И АУДИТА В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВИЗАЦИИ
Ключевые слова: финансовая деятельность, государственный финансовый контроль, внутренний финансовый контроль, внутренний финансовый аудит, бюджетный контроль.
В статье рассматриваются правовые основы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля. Бюджетный контроль исследуется через призму государственного (муниципального) финансового контроля. Основное внимание автор уделяет анализу правового регулирования внутреннего государственного (муниципального) государственного контроля и внутреннего аудита. Сделан вывод о том, что система финансово-бюджетного контроля и аудита, в современный период развития цифрового пространства, нуждается в единой правовой основе с использованием наработок, представленных в рекомендациях Минфина. Автор предлагает создать систему финансово-бюджетного контроля и аудита на единой правовой основе, с использованием наработок, представленных в Стандартах Минфина России.
KOZHUSHKO, S.V.
LEGAL REGULATION OF INTERNAL BUDGET CONTROL AND AUDIT IN THE CONDITIONS OF
DIGITALIZATION
Key words: financial activity, state financial control, internal financial control, internal financial audit, budgetary control.
The article discusses the legal framework for internal financial control and internal financial audit in the implementation of state (municipal) financial control. Budgetary control is studied through the prism of state (municipal) financial control. The author focuses on the analysis of legal regulation of internal state (municipal) state control and internal audit. It is concluded that the system of financial and budgetary control and audit, in the modern period of development of the digital space, needs a unified legal basis using the developments presented in the recommendations of the Ministry of Finance. The author proposes to create a system of financial and budgetary control and audit on a single legal basis, using the developments presented in the Standards of the Ministry of Finance of Russia.
Финансовая деятельность государства неразрывно связана с государственным финансовым контролем. Ключевыми направлениями реализации контрольной функции государства являются бюджетный контроль и аудит, позволяющие обеспечить контроль над этапами формирования, распределения и использования фондов денежных средств, а также способствующие предотвращению и устранению нарушений бюджетного законодательства.
В 2021 году в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию особое внимание уделялось вопросам устойчивости государственных финансов и инвестиционной привлекательности страны [1]. Как нам представляется, обязательным условием устойчивого и эффективного функционирования финансовой системы страны является, не в последнюю очередь, наличие высокоразвитой, действенной системы бюджетного контроля и аудита на всех уровнях бюджетной системы. Для решения поставленных Президентом задач [2] необходимо непрерывно совершенствовать [3] правовое регулирование бюджетного контроля и аудита, а также повышать эффективность деятельности контрольных органов в условиях динамично меняющегося цифрового пространства.
Цифровизация всех сфер общественной жизни не обошла стороной и бюджетно-контрольные правоотношения. Предполагается, что реализация программ [4, 5] по внедрению цифровых технологий для контрольных процедур призвана оптимизировать процедуры бюджетного контроля и аудита.
Несмотря на чрезвычайную актуальность вопросов бюджетного контроля и аудита, в настоящее время определения бюджетного контроля в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (Далее - БК РФ) [6] не содержится. В связи с отсутствием в нормах права соответствующей дефиниции ученые по-разному определяют и соотносят такие понятия как «контроль», «государственный контроль», «государственный финансовый контроль», «бюджетный контроль», «аудит».
В БК РФ размыто даются определения лишь отдельных явлений. Так, фактически государственный (муниципальный) финансовый контроль подменяет понятие бюджетного контроля.
Одни авторы пишут, что бюджетный контроль является составной частью финансового контроля [7, с. 431; 8; 9, с. 30-31; 10, с. 30]. Другие отождествляют такие понятия как «контроль в
финансово-бюджетной сфере» и «бюджетный контроль» [11] или вводят определения, отождествляющие понятия бюджетного и финансового контроля как «бюджетно-финансовый контроль» [12; 13, с. 15-18]. Однако следует признать, что более обоснованной видится точка зрения авторов, согласно которой между финансовым контролем и бюджетным контролем существует тесная взаимосвязь, как общего и специального. Как справедливо отмечает Е.А. Бочкарева «...бюджетный контроль представляет собой разновидность финансового контроля и между ними существует взаимосвязь общего и особенного. бюджетному контролю присущи те же существенные признаки, а равно и проблемы, что и финансовому контролю вообще» [14, с. 245]. Таким образом, возможно рассматривать бюджетный контроль «с привязкой к исследованию проблем правового регулирования финансового контроля» [15, с. 204].
В БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль (ГФК) представлен как финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений, характерной особенностью которого [16] является отграничение его от иных бюджетных правоотношений (отношений по контролю, закрепленных в Налоговом кодексе РФ, Законе «О валютном регулировании и валютном контроле» и т.д.) [17, 18], для которых определены иные виды финансового контроля. Виды ГФК определены в ст. 265 БК РФ. Так, ГФК может быть внешним и внутренним, предварительным и последующим. В данной статье обратим внимание преимущественно на правовое регулирование внутреннего ГФК, поскольку в последнее время произошли значительные изменения нормативной правовой базы в рассматриваемой сфере правоотношений.
Внутренний ГФК нацелен на своевременное выявление и незамедлительное устранение отклонений и ошибок, и, соответственно, оказание содействия в повышении эффективности и результативности работы. Объектами внутреннего ГФК в финансово-бюджетной сфере будут показатели, характеризующие выполнение бюджетного законодательства РФ, включая принципы бюджетной системы РФ. В ходе внутреннего финансового контроля обязательно исследуются материалы отчетности, а также формируются отчеты по итогам проведения контрольных мероприятий, а «главными целями составления отчетности являются обеспечение прозрачности, раскрытие информации о полноте и своевременности выполнения плана контрольных мероприятий за отчетный календарный год, обеспечение эффективности контрольной деятельности и анализа информации о результатах проведения контрольных мероприятий» [11].
В 2019 году Федеральным законом от 26.07.2019 № 199-ФЗ внесены изменения в БК РФ в части осуществления внутреннего ГФК. Изменения коснулись не только целей и вектора осуществления внутреннего ГФК, но и выделения таких его форм как внутренний финансовый контроль (ВФК) и внутренний финансовый аудит (ВФА) [16].
Законодатель в ст. 160.2-1 БК РФ определяет понятия внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. ВФК представлен как внутренний процесс, осуществляемый главными администраторами бюджетных средств и администраторами бюджетных средств. Что касается ВФА, то под ним понимается деятельность по формированию и предоставлению руководителю главного администратора бюджетных средств (руководителю РБС, руководителю ПБС, руководителю администратора доходов бюджета, руководителю администратора источников финансирования дефицита бюджета) информации о результатах оценки исполнения их бюджетных полномочий, предложений по повышению качества финансового менеджмента, заключения о результатах исполнения решений, направленных на повышение качества финансового менеджмента. Причем, предусмотрена возможность передачи полномочий структурным подразделениям или работникам главного администратора (администратора) бюджетных средств (пп. 1 п. 2 ст. 160.2-1 БК РФ).
При реализации ВФК и ВФА следует учитывать их комплексное правовое регулирование.
Так, в силу международного стандарта аудита, внутренний аудит - это деятельность по обеспечению уверенности при принятии хозяйственных и финансовых решений и оказанию консультативной помощи руководящим органам по оценке процессов корпоративного управления, повышению их действенности, управлению рисками [19], что согласуется с положениями ст. 160.2-1 БК РФ.
Необходимо принимать во внимание положения федерального законодательства и стандартов в рассматриваемой области правоотношений, а в частности: Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 307-Ф3 «Об аудиторской деятельности»; Федерального стандарта
внутреннего финансового аудита «Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита» утв. Приказом Минфина России от 21.11.2019 № 196н; Федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Права и обязанности должностных лиц (работников) при осуществлении внутреннего финансового аудита», утв. Приказом Минфина России от 21.11.2019 № 195н; Федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Основания и порядок организации, случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита», утв. Приказом Минфина России от 18.12.2019 № 237н и Федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Планирование и проведение внутреннего финансового аудита», утв. Приказом Минфина России от 05.08.2020 № 160н.
Исходя из п. 3 Федерального стандарта внутреннего финансового аудита «Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита» от 21.11.2019 № 196н, задачей внутреннего финансового аудита является формирование суждения субъекта внутреннего финансового аудита о достоверности бюджетной отчетности, подготовленное с учетом положений Федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности организаций государственного сектора», утв. Приказом Минфина России от 31.12.2016 № 256н (п. 65), и в целях подтверждения достоверности бюджетной отчетности получателя бюджетных средств, сформированной главным администратором (администратором) бюджетных средств (индивидуальной бюджетной отчетности), а также соблюдения главным администратором бюджетных средств порядка формирования консолидированной бюджетной отчетности.
В соответствии со стандартом, главные администраторы бюджетных средств и администраторы бюджетных средств осуществляют внутренний финансовый контроль посредством совершения контрольных действий. Контрольные действия, в соответствии с данным стандартом - это «вид действий по выполнению бюджетной процедуры, совершаемых субъектами бюджетных процедур и (или) прикладными программными средствами, информационными ресурсами (с их использованием) перед, во время, после выполнения операций (действий) по выполнению бюджетных процедур, и осуществляемых в целях обеспечения (подтверждения) законности, целесообразности совершения указанных операций (действий), в том числе полноты и достоверности данных, используемых для их совершения, либо выявления и устранения нарушений и (или) недостатков, в том числе их причин и условий» [20].
Кроме того, при осуществлении организациями внутреннего контроля совершаемых фактов хозяйственной жизни в бюджетной сфере необходимо учитывать Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете». В данном правовом акте, в ч. 3 ст. 19, предусмотрен порядок организации и осуществления учреждениями бюджетной сферы внутреннего контроля, который устанавливается с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации о внутреннем финансовом контроле. Таким образом, появляется возможность расширения пределов внутреннего контроля, что может привести к сложностям в правоприменительной деятельности при издании локальных актов.
В результате, на основе проведенного анализа правовых актов и рекомендаций Минфина России (Стандартов), можно сделать промежуточные выводы:
- ВФК обеспечивает соблюдение правовых актов, регулирующих составление и исполнение бюджета, бюджетной отчетности и ведение бюджетного учета, а также на реализацию мер по повышению результативности и экономности использования бюджетных средств;
- ВФА оценивает надежность ВФК и осуществляется в целях повышения эффективности ВФК, а также подтверждения достоверности бюджетной отчетности.
Однако для определения сущности ВФА требуется обратить внимание на мониторинг качества финансового менеджмента, закрепленный в п. 6 ст. 160.2-1 БК РФ. Порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента определяет в том числе: 1) правила расчета и анализа значений показателей качества финансового менеджмента, формирования и представления информации, необходимой для проведения указанного мониторинга; 2) правила формирования и представления отчета о результатах мониторинга качества финансового менеджмента (п. 7 ст. 160.2-1 БК РФ).
В то же время одной из задач ВФА в п.п. 14-16 Федерального стандарта внутреннего финансового аудита является достижение главным администратором (администратором)
бюджетных средств значений показателей качества финансового менеджмента, в том числе целевых значений, определенных в соответствии с порядком проведения мониторинга качества финансового менеджмента. При проведении мониторинга качества финансового менеджмента, а также при подготовке ведомственных (внутренних) актов могут учитываться рекомендации Минфина России по проведению мониторинга качества финансового менеджмента, в том числе с использованием цифрового пространства и сети «Интернет» [21].
В соответствии с Методическими рекомендациями по проведению мониторинга качества финансового менеджмента Федеральное казначейство, после окончания аналитического мероприятия в отношении главных администраторов средств федерального бюджета и в дополнение к формированию аналитического отчета, направляет в Минфин России в срок до 1 сентября текущего финансового года результаты оценки осуществления главными администраторами средств федерального бюджета ВФА в отчетном финансовом году, которые важны для расчета показателей качества финансового менеджмента, характеризующих ВФА, проведенный администраторами средств федерального бюджета. Все отчеты размещаются на официальных сайтах ведомств и имеют схожую структуру [22, 23].
Исходя из вышеизложенного, ВФА - способствует установлению соответствия порядка ведения бюджетного учета единой методологии и повышению качества финансового менеджмента.
Отмечая первостепенность эффективности ВФК и ВФА, заключающейся в соотнесении достигнутых контролирующим органом результатов и поставленной цели, следует подчеркнуть необходимость неукоснительного следования задачам, поставленным перед ними в соответствующих нормах права. Однако при реализации н.п.а. возникает проблема, заключающаяся в отсутствии единого порядка осуществления ВФК и ВФА, приводящая к разрозненной правоприменительной деятельности и снижению эффективности осуществленья форм внутреннего ГФК.
В таких условиях предлагается создать систему финансово-бюджетного контроля и аудита на единой правовой основе, с использованием наработок, представленных в Стандартах Минфина России, что, на наш взгляд, позволит эффективнее использовать бюджетные средства, послужит обеспечению баланса бюджетной системы Российской Федерации, а также безопасности государства и развитию цифровой экономики страны.
Литература и источники
1. Официальный сайт Президента РФ [Электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/65418 (дата обращения: 07.02.2022 г.)
2. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» // СЗ РФ. 07.05.2012. № 19. Ст. 2333.
3. Глобальный отчет по управлению государственными финансами за 2020 г. [Электронный ресурс] // URL: https://www.pefa.org/global-report-2020/en/?current=/home(дата обращения: 07.02.2022 г.)
4. О Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р (ред. от 01.11.2021) // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4773; 2017. № 11. Ст. 1573;
5. О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 02.03.2019 № 234 (вместе с «Положением о системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации») // СЗ РФ. 2019. № 11. Ст. 1119 и др.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.11.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) // СЗ РФ. 03.08.1998. № 31. Ст. 3823.
7. Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. - М., 2009.
8. Бюджетное право: учебное пособие / Под ред. М. В. Карасевой. - М.: Эксмо, 2010.
9. Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003.
10. Ицкович Б.Ф. Развитие теоретических и практических аспектов понятия «бюджетный контроль» // Финансы и кредит. -2009. - № 40.
11. Контроль в финансово-бюджетной сфере: научно-практическое пособие / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, Н.Е. Абрамова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. - М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. - 320 с.
12. Шохин С.О. Правовые, профессионально-этические и методические аспекты бюджетно-финансового контроля в России.
- М., 1996.
13. Алексеева Е. С. Организация системы бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта РФ // Финансовое право. -2005. - № 12.
14. БочкареваЕ.А. Правовая модель сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук.
- М., 2014.
15. Грачева Е.Ю. Основные тенденции развития бюджетного контроля в РФ // Очерки бюджетно-правовой науки современности / Под общ. ред. Е.Ю. Грачевой и Н.П. Кучерявенко. - М., Харьков, 2012.
16. Федеральный закон от 23.07.2013 M 252-ФЗ (ред. от 18.07.2017) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.03.2022 г.).
17. Федеральный закон от 10.12.2003 M 173-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «О валютном регулировании и валютном контроле» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.03.2022 г.).
18. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 M 146-ФЗ (ред. от 19.02.2018) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.03.2022 г.).
19. Международный стандарт аудита 610 (пересмотренный, 2013 г.): «Использование работы внутренних аудиторов» (введен в действие на территории Российской Федерации Приказом Минфина России от 09.01.2019 M 2н) (ред. от 27.10.2021) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 05.03.2022 г.).
20. СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 05.03.2022 г.).
21. Приказ Минфина России от 14.11.2019 M 1031 (ред. от 22.10.2020) «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению мониторинга качества финансового менеджмента» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 05.03.2022 г.).
22. Официальный сайт Минфина Росси [Электронный ресурс] // URL: https://m.minfin.gov.ru/ru/document/? (дата обращения: 09.03.2022 г.).
23. Официальный сайт Федерального Казначейства [Электронный ресурс] // URL: https://roskazna.gov.ru/inaya-deyatelnost/kontrol-i-audit/ (дата обращения: 09.03.2022 г.).
References and Sources
1. Oficial'nyj sajt Prezidenta RF [Elektronnyj resurs] // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/65418 (data obrashcheniya: 07.02.2022 g.)
2. Ukaz Prezidenta RF ot 07.05.2012 N° 596 «O dolgosrochnoj gosudarstvennoj ekonomicheskoj politike» // SZ RF. 07.05.2012. N° 19. St. 2333.
3. Global'nyj otchet po upravleniyu gosudarstvennymi finansami za 2020 g. [Elektronnyj resurs] // URL: https://www.pefa.org/global-report-2020/en/ ?current=/home(data obrashcheniya: 07.02.2022 g.)
4. O Koncepcii sozdaniya i razvitiya gosudarstvennoj integrirovannoj informacionnoj sistemy upravleniya obshchestvennymi finansami «Elektronnyj byudzhet»: Rasporyazhenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 20 iyulya 2011 g. M 1275-r (red. ot 01.11.2021) // SZ RF. 2011. M 31. St. 4773; 2017. M 11. St. 1573;
5. O sisteme upravleniya realizaciej nacional'noj programmy «Cifrovaya ekonomika Rossijskoj Federacii»: Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 02.03.2019 M 234 (vmeste s «Polozheniem o sisteme upravleniya realizaciej nacional'noj programmy «Cifrovaya ekonomika Rossijskoj Federacii») // SZ RF. 2019. M 11. St. 1119 i dr.
6. Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 31.07.1998 M 145-FZ (red. ot 29.11.2021) (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.01.2022) // SZ RF. 03.08.1998. M 31. St. 3823.
7. Byudzhetnoe pravo: Uchebnik / Pod red. N.A. Sattarovoj. - M., 2009.
8. Byudzhetnoe pravo: uchebnoe posobie / Pod red. M. V. Karasevoj. - M.: Eksmo, 2010.
9. Vasil'ev A.A. Pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo byudzhetnogo kontrolya v Rossijskoj Federacii: dis. ... kand. yurid. nauk. - M., 2003.
10. Ickovich B.F. Razvitie teoreticheskih i prakticheskih aspektov ponyatiya «byudzhetnyj kontrol'» // Finansy i kredit. - 2009. - M 40.
11. Kontrol' v finansovo-byudzhetnoj sfere: nauchno-prakticheskoe posobie / I.I. Kucherov, N.A. Povetkina, N.E. Abramova i dr.; otv. red. I.I. Kucherov, N.A. Povetkina. - M.: IZiSP, KONTRAKT, 2016. - 320 s.
12. SHohin S.O. Pravovye, professional'no-eticheskie i metodicheskie aspekty byudzhetno-finansovogo kontrolya v Rossii. - M., 1996.
13. Alekseeva E. S. Organizaciya sistemy byudzhetno-finansovogo kontrolya na urovne sub"ekta RF // Finansovoe pravo. - 2005. - M 12.
14. Bochkareva E.A. Pravovaya model' sbalansirovannoj byudzhetnoj sistemy v Rossijskoj Federacii: dis. ... d-ra yurid. nauk. - M., 2014.
15. Gracheva E.YU. Osnovnye tendencii razvitiya byudzhetnogo kontrolya v RF // Ocherki byudzhetno-pravovoj nauki sovremennosti / Pod obshch. red. E.Yu. Grachevoj i N.P. Kucheryavenko. - M., Har'kov, 2012.
16. Federal'nyj zakon ot 23.07.2013 M 252-FZ (red. ot 18.07.2017) «O vnesenii izmenenij v Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 05.03.2022 g.).
17. Federal'nyj zakon ot 10.12.2003 M 173-FZ (red. ot 29.12.2017) «O valyutnom regulirovanii i valyutnom kontrole» // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 05.03.2022 g.).
18. Nalogovyj kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaya) ot 31.07.1998 M 146-FZ (red. ot 19.02.2018) // SPS «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 05.03.2022 g.).
19. Mezhdunarodnyj standart audita 610 (peresmotrennyj, 2013 g.): «Ispol'zovanie raboty vnutrennih auditorov» (vveden v dejstvie na territorii Rossijskoj Federacii Prikazom Minfina Rossii ot 09.01.2019 M 2n) (red. ot 27.10.2021) // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya: 05.03.2022 g.).
20. SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya: 05.03.2022 g.).
21. Prikaz Minfina Rossii ot 14.11.2019 M 1031 (red. ot 22.10.2020) «Ob utverzhdenii Metodicheskih rekomendacij po provedeniyu monitoringa kachestva finansovogo menedzhmenta» // SPS Konsul'tantPlyus (data obrashcheniya: 05.03.2022 g.).
22. Oficial'nyj sajt Minfina Rossi [Elektronnyj resurs] // URL: https://rn.minfin.gov.ru/ru/document/? (data obrashcheniya: 09.03.2022 g.).
23. Oficial'nyj sajt Federal'nogo Kaznachejstva [Elektronnyj resurs] // URL: https://roskazna.gov.ru/inaya-deyatelnost/kontrol-i-audit/ (data obrashcheniya: 09.03.2022 g.).
КОЖУШКО СВЕТЛАНА ВАЛЕРЬЕВНА - старший преподаватель кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар) (yp-sv@mail.ru). KOZHUSHKO, SVETLANA V. - Senior Lecturer of the Department of Administrative and Financial Law of the North-Caucasian branch of «Russian state University of justice» (Krasnodar) (yp-sv@mail.ru).
