CC BY
36Г.Н. Андреева
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ДОЖДЕВЫХ ЛЕСОВ АМАЗОНИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ НА ПЛАНЕТЕ
Амазония, или, как она иначе называется, Амазонская низменность, - это самая большая низменность на Земле (ее площадь свыше 5 млн. км2), расположенная в бассейне самой полноводной реки мира Амазонки. Она является одним из регионов планеты, имеющим ключевое значение для обеспечения качества жизни человечества по ряду причин.
Во-первых, дождевые леса Амазонии активно участвуют в образовании атмосферы планеты: в естественном и обновляемом состоянии поставляя в нее кислород и поглощая из атмосферы углекислый газ; в случае сжигания лесов для сельскохозяйственных целей, лесных пожаров и других природных катастроф - выбрасывая в атмосферу дополнительную углекислоту, что усиливает парниковый эффект. Современная наука не может в полной мере оценить возможные долгосрочные последствия и причины изменений климата, однако даже в краткосрочной перспективе негативные последствия сведения амазонских лесов уже ощутили на себе жители Американского континента и других регионов во время двух катастрофических засух 2005 и 2010 гг., когда в результате гниения деревьев и массовой гибели животных в Амазонии выбросы углекислоты в атмосферу увеличились на четверть1.
1 По данным Института Гэллапа, Бразильская Амазония уже вырублена на
70%. - Режим доступа: Шр://Аогатта1.ги/пеш8/8Ьош_пеш8.рЬр?1(1=361 (последнее посещение 21.10.2005); Засуха в Амазонии может иметь глобальные последствия. - Режим доступа: http://www.vseneprostotak.ru/2011/02/trevozhnaya-zasuha-v-amazonii-mozhet-imet-g1oba1nyie-pos1edstviya (последнее посещение 4.02.2011).
Во-вторых, большие лесные массивы Амазонии сами по себе являются одним из важнейших мировых регуляторов климата. Удерживая, аккумулируя и перераспределяя дождевую влагу, они смягчают климат, а их сведение в результате вырубки и других причин может создать на Американском континенте засушливую саванну, нечто вроде серрадо1, что неизбежно сделает менее пригодным для жизни Американский континент и неизбежно скажется на мировом климате.
В-третьих, дождевые леса Амазонии являются важнейшим биологическим ресурсом Земли: как в силу огромного объема биомассы на единицу площади, так и по разнообразию животного и растительного мира и их ценности. Ранее считалось, что в Амазонии проживает треть всех животных и растений на Земле, теперь в результате вырубки тропических лесов и исчезновения множества видов ученые не дают таких оценок. Тем не менее и в настоящее время биологические ресурсы Амазонии превосходят по разнообразию животного и растительного мира тропические леса Азии и Африки, это важнейший биологический ресурс для выживания человечества. Не случайно Амазонию нередко называют «последним раем на Земле». Как справедливо гласит положение, содержащееся в ст. 36 Конституции Гайяны 1980 г., - государства, расположенного в Амазонии, - «благополучие нации зависит от сохранения чистоты воздуха, плодородия почв, чистоты воды, а также большого разнообразия растений, животных и экосистем»2.
Ценность и необходимость сохранения Амазонии признается и правительствами государств, расположенных на ее территории, и мировым сообществом. Государствами и общественностью3 предпринимаются определенные усилия в этом направлении, однако ситуация по-прежнему ухудшается. Реально осуществляемые вырубки значительно превосходят официальные данные. При этом по
1 Преобладающий тип засушливой саванны в современной Бразилии. - ГА.
2 Здесь и далее конституции стран Латинской Америки, за исключением случаев принятия новых конституций или изменения соответствующих статей, цитируются по изданию: Конституции государств Америки: В 3-х т.- М., 2006. -Т. 3: Южная Америка.
3 Так, в Перу заключено соглашение с испанскими учеными, разрешающее последним купить 100 000 гектаров тропического леса (недалеко от границ Перу и Бразилии) с целью уберечь леса Амазонии от исчезновения. В этом регионе обитает более чем 500 разновидностей птиц, 150 видов типов млекопитающих и тысячи рыб. Полагают, что в результате испанские ученые смогут сохранить леса от лесорубов, фермеров и наркоторговцев, собирающих кокаиновый куст.
различным данным более половины вырубок приходится на частные владения и осуществляется незаконно. Даже «оптимистические» данные 2010 г. отражают только некоторое снижение вырубок и сведения лесов1.
Сложность решения проблемы сохранения Амазонии связана с тем, что она является фокусом разнонаправленных долгосрочных и краткосрочных интересов. Для экономики стран, расположенных на Амазонской низменности, она является экономическим ресурсом выработки древесины, добычи полезных ископаемых и развития сельского хозяйства. Все эти направления хозяйственной деятельности рассматриваются как необходимые либо для поддержания экономики этих стран на имеющемся уровне, либо для обеспечения их прогресса и развития. Экономическая и значительная часть политической элиты указанных государств, обладающие действенными рычагами воздействия на реальную политику и законодательство, заинтересованы, в первую очередь, в беспрепятственном доступе к богатствам Амазонии. Политика в отношении лесов Амазонии является предметом торга между соседями по региону прежде всего с США. По сообщению правительства Бразилии2, этой стране удалось договориться с США о прощении части своего долга в размере 21 млн. долл., при условии, что эти деньги пойдут на защиту лесов Амазонии. Подобные соглашения США заключили с Перу и Колумбией.
Современное международное право признает необходимость соблюдения прав коренных народов, проживающих в Амазонии, и
1 По данным Бразильского национального института космических исследований (INPE) на 2 сентября 2010 г., за последние 12 месяцев дефористация (сведение лесов) в Амазонии снизилась на 16% (В абсолютных цифрах за последний год было вырублено 1488 км2 лесов). Несмотря на эту оптимистичную информацию, в результате вырубки такого количества деревьев в атмосферу планеты поступило 95,6 млн. т CO2, что эквивалентно годовой эмиссии углекислого газа такой страны, как Греция. Приведенные данные не учитывают леса, подверженные деградации, будущее которых находится под большим вопросом. Около 50% всех вырубленных лесов в прошлом году приходится на Бразильский штат Пара. Причина вырубки - освобождение земель под сельскохозяйственные нужды. Второе место по объемам вырубок занимает штат Мату-Гросу, на который приходится 23% сведенных лесов в стране (основные направления сельскохозяйственной деятельности штата - скотоводство и выращивание соевых бобов). - Mode of access: http://www.priroda.su/item/1802
2 США простили часть долга Бразилии в обмен на защиту лесов Амазонии. - Режим доступа: http://www.inright.ru/news/id_3330/ (последнее посещение 13.08.2010).
их участия в решении вопросов, связанных со средой обитания. Этого не могут не учитывать правительства соответствующих стран при создании правовых актов и осуществлении экологической политики. В мировом сообществе имеются сторонники более активного использования международного права и международных институтов для обеспечения мер по защите лесов Амазонии среды обитания коренных народов.
В сложившихся условиях правовое регулирование статуса лесов Амазонии, хотя и не может служить панацеей от всех проблем данного региона, приобретает большое значение. Его четкость, непротиворечивость и согласованность разных уровней регулирования могли бы внести значительный вклад в сохранение данного региона и тем самым в повышения качества жизни населения региона и Земли в целом.
Правовое регулирование статуса лесов Амазонской низменности осуществляется на нескольких уровнях.
Международный уровень регулирования. Восемь стран из девяти, на территории которых находятся амазонские тропические леса, заключили на основе Договора об Амазонской кооперации, подписанного 3 июля 1978 г. в г. Бразилия, Амазонский пакт (El Pacto Amazonico)1. Инициатором заключения Договора выступила Бразилия. Основные цели Амазонского пакта - совместное изучение и освоение природных ресурсов бассейна реки Амазонки, сотрудничество в развитии транспорта, связи, торговли, науки и техники, культуры, туризма. Высшим органом объединения является совещание министров иностранных дел. Рабочие органы - Совет и секретариат. Штаб-квартира, согласно Договору, перемещается ежегодно в одну из стран-членов. В рамках данного объединения осуществляются активные консультации и проводятся различные мероприятия, в том числе и по обсуждению проблем правового регулирования статуса дождевых лесов Амазонии.
Кроме того, имеются двусторонние соглашения, которые очень существенно влияют на режим регионов, расположенных в Амазонии. Так, Перу заключило Договор о свободной торговле с США, реализация которого прямо затрагивает Амазонскую низменность, а издаваемые для его исполнения законодательные декреты вызывают острую критику общественности и недовольство коренных народов.
1 Кроме Французской Гвианы.
Национальный уровень регулирования: конституции стран Латинской Америки об Амазонии. На территории Амазонии расположено восемь государств (Бразилия, Перу, Колумбия, Венесуэла, Эквадор, Боливия, Гайана, Суринам), а также Французская Гвиана, которая является частью Франции, ее заморским регионом и крупнейшей частью Европейского союза, расположенной не на острове вне пределов Европы.
В конституциях вышеуказанных государств содержатся различные положения, затрагивающие правовой статус дождевых лесов данного региона и обеспечения соответствующего качества жизни.
В части конституций прямо говорится об Амазонии. Так, в Конституции Бразилии в гл. VI «Об окружающей среде» имеется § 4, который объявляет бразильские леса в районе реки Амазонки и некоторые другие природные зоны национальным достоянием. В Конституцию Перу 1993 г. включена гл. 2 «Об окружающей среде и природных ресурсах» (ст. 66-69). Положения, содержащиеся в данной главе, объявляют природные ресурсы достоянием нации, устанавливают, что государство определяет национальную политику в области окружающей среды, стимулирует рациональное использование природных ресурсов, обеспечивает сохранение биологического разнообразия и охраняемых природных зон. Отдельная ст. 69 посвящена Амазонии: «Государство принимает законодательство, направленное на поддержание неистощающегося развития Амазонки». Об Амазонии упоминается в преамбуле Конституции Боливии 2009 г. в поэтическом смысле как части Матери Земли, населяемой боливийскими народами. В данной Конституции Амазонской низменности посвящена специальная гл. 8, содержащая три статьи. Часть 1 ст. 390 предусматривает: «Боливийская амазонская низменность является стратегическим пространством специальной защиты для целостного развития страны в силу высокой экологической уязвимости, существующего биологического разнообразия, водных ресурсов и экорегионов»1. Часть вторая этой статьи посвящена вопросам территориального устройства Амазонии. Кроме того, в ней устанавливается принцип регулирования статуса региона специальным законом с упоминанием о ценности дождевых тропических лесов: «Целостное развитие боливийской Амазонии как территориального пространства сельвы в виде дождевых тропических лесов в соответствии с особыми характеристиками извлекаемого и собираемого в них лесного богатства будет
1 Mode of access: http://www.presidencia.gob.bo/download/constitucion.pdf
111
регулироваться особым законом для процветания региона и страны»1. Статья 391 регулирует вопросы управления Амазонией, причем государство отдает предпочтение целостному подходу, ориентированному на повышение доходов жителей Амазонии в рамках охраны окружающей среды: финансирование развития туризма, экотуризма и других региональных инициатив, а также деятельность по созданию государством совместно с индейскими сообществами децентрализованной организации (расположенной в регионе) по вопросам содействия присущей данному региону деятельности. Вопросы политики государства в отношении индейских народов и содействия производству (включая его индустриализацию) их традиционных продуктов закреплены в ст. 392. Часть 2 этой статьи содержит положение, защищающее два вида уникальных амазонских растений: «Признается историческая культурная и экономическая стоимость серинги2 и каштана, символов боливийской Амазонии, рубка которых будет наказуемой, за исключением случаев ее осуществления в публичных интересах, урегулированных законом»3.
В конституциях других государств в отношении лесов Амазонии действуют положения общего характера об охране окружающей среды и защите лесов. В Конституции Суринама 1987 г. содержится норма общего характера, устанавливающая статус национального достояния для природных богатств и ресурсов (ст. 414). В Конституции Эквадора 1998 г. имеется две основных статьи, относящиеся к данному вопросу: ст. 247 объявляет неотчуждаемой и неотъемлемой собственностью государства невозобновляемые природные ресурсы и недра в целом, а ст. 248 устанавливает: «Государство обладает суверенными правами на биологическое разнообразие, природные ресурсы, охраняемые зоны и национальные парки. Их сохранение и поддерживающее использование осуществляется с участием заинтересованного населения и частной инициативы согласно программам, планам и политике, которые рассматриваются в качестве факторов развития и качества жизни, и в
1 Mode of access: http://www.presidencia.gob.bo/download/constitucion.pdf
2 Растение, используемое для производства каучука. - Г.А.
3 Mode of access: http://www.presidencia.gob.bo/download/constitucion.pdf
4 Согласно ст. 41 Конституции Суринама 1987 г., «природные богатства и ресурсы являются достоянием всего народа и должны использоваться с целью экономического, социального и культурного развития. Народ имеет неотъемлемое право неограниченного владения природными богатствами в целях их использования в интересах экономического, социального и культурного развития Суринама».
соответствии с международными соглашениями и договорами». В п. 1 ст. 149 Конституции Гайяны 1980 г. устанавливается право каждого на благоприятную окружающую среду, безвредную для здоровья и благополучия, и в связи с этим правом в п. 2 данной статьи содержатся положения о деятельности государства в области охраны окружающей среды: «Государство осуществляет защиту окружающей среды в интересах нынешних и будущих поколений посредством принятия надлежащего законодательства и других мер, направленных на: (а) предотвращение загрязнения и ухудшения экологической обстановки; (Ь) обеспечение сохранения и (с) обеспечение устойчивого развития и использования природных ресурсов при проведении взвешенной политики экономического и социального развития». В Конституцию Колумбии 1991 г. включена статья о поддержании экологического благополучия (в связи с правом на охрану здоровья - ст. 49), положения об отнесении к имуществу публичного пользования природных парков и общих земель, принадлежащих этническим группам (ст. 63)1. Особое значение для Амазонии имеет ст. 79, согласно которой «государство обязано защищать многообразие и целостность окружающей среды, сохранять особо важные в экологическом отношении районы, и для достижения этих целей содействовать экологическому воспитанию».
Возникает вопрос, какое конституционное регулирование предпочтительнее: прямо говорящее об Амазонии или регулирование общего характера, устанавливающее режим защиты окружающей среды в целом, безотносительно к конкретному региону? Как представляется, применительно к странам Латинской Америки, с учетом существующей у них более двух столетий традиции высокой детализации конституционного регулирования по социально острым и особо значимым в силу этого вопросам, первый вариант, конкретизированный по Амазонии и ее проблемам, в большей мере адаптирован к особенностям правового менталитета и правосознания стран региона. Этот вариант однозначно подчеркивает особую значимость Амазонской низменности и необходимость специальных, отличающихся от менее уязвимых регионов мер защиты, т.е.
1 Mode of access:: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/cp/con-stitucion_politica_1991_pr001.html
Статус имущества в публичном пользовании обеспечивает данному имуществу распространение на него принципов неотчуждаемости, неприменения сроков давности и неналожения ареста, что дает ему более высокую защиту, чем имуществу в частной собственности.
в этом варианте ссылки на распространенность какого-либо подхода исключаются и требуется учет уникальности Амазонии.
Национальный уровень регулирования: законы о лесах и лесном хозяйстве, законодательство об Амазонии. В странах амазонского региона существует развитое и разнообразное законодательство, регулирующее отношения, связанные с Амазонской низменностью и ее дождевыми лесами. Как отмечается в правовой литературе, статус тропических лесов в странах Латинской Америки регулируется комплексом норм различных отраслей права1. Помимо норм конституционного права (не только непосредственно посвященных лесам, но и иных, затрагивающих их статус, в частности права собственности, права защиты окружающей среды, положений о статусе природных ресурсов и т.д.), действуют различные положения административного права (регулирующие отношения применительно к публичному интересу в данной области, статусу органов, обладающих компетенцией в сфере лесного хозяйства, налогообложение в данной сфере, административные правонарушения и т.д.); экологическое право, составной частью которого является защита лесов; право разработки недр, как отдельная отрасль права, традиционно в Латинской Америке тесно связанная с регулированием статуса лесов2, в том числе и потому, что регулирование статуса недр осуществлялось в форме выдачи концессий на их разработку; уголовное право (в части преступлений в сфере лесного хозяйства); налоговое и финансовое право, а также гражданское право.
Однако «задает тон» отраслевого регулирования защиты лесов в Латинской Америке лесное право. В юридической литературе стран Латинской Америки оно определяется как «специальная отрасль публичного экологического права, которая может быть определена как совокупность правовых принципов и норм, имеющих целью защиту, сохранение, увеличение, управление и поддерживаемое использование лесных экосистем»3. Лесное право региона прошло несколько этапов в своем развитии.
1 Gallardo Gallardo E. Construcción conseptual y doctrinaria del derecho forestal latinoamericano. - Mode of access: http://www.derechoforestal.org/archivos/po-nencias/ENRIQUEG.pdf
2 Например, в Чили в Кодексе недр с 1874 г. регулируются и вопросы статуса лесов.
3 Gallardo Gallardo E. Aporte del derecho forestal latinoamericano al ordenamiento forestal sostenible de los bosques amazónicos // Revista de derecho ambiental. - Buenos Aires, 2008. - N 16. - P. 123.
Современный этап его развития характеризуется особым вниманием данной отрасли права к вопросам обеспечения законности в сфере лесного хозяйства, защиты лесов (с акцентом на мерах, принимаемых до его использования, консервации лесов и т.п.), расширения лесопосадок путем экономических и налоговых льгот, в том числе предоставления бонусов собственникам, проводящим лесные посадки, а также нераспространения на территории, занятые лесами, национализации в случае аграрных реформ; а также целостности регулирования и использования лесов.
Тем не менее в области лесного законодательства в странах Латинской Америки существует целый комплекс серьезных проблем. В их числе:
- наличие противоречий между принимаемыми законами и детализирующими их актами исполнительной власти (в том числе и изданными в порядке делегированного законодательства);
- нацеленность законодательного регулирования на вопросы использования древесины, за что юристы нередко называют критически законы о лесах «законами о древесине»1, а не на комплексное использование и создание механизмов сохранения лесов и установления правовых препятствий для их незаконной рубки;
- отсутствие правовых инновационных механизмов поведения, ориентированного на создание стимулов для поддерживающего управления лесами. Нередко законы сформулированы таким образом, что, наоборот, стимулируют неадекватное целям правового регулирования поведение2;
- неустранение противоречия между писанным правом и применяемым на практике обычным правом региона;
- слабость законодательных инструментов для эффективного использования судебной ветви власти в данной сфере;
- низкий уровень правового обеспечения безопасности в концессионной сфере, наличие многочисленных лакун в регулиро-
1 Pulgar VidalM. El derecho y la política al servicio de los Bosques: Buscando el equilibrio en la dualidad // II Encuentro andino Amazónico de derecho forestal ambiental. 2 - 4 de septiembre 2008. - Iquitos (Peru), 2008. - P. 27.
2 Это отмечалось, в частности, в дискуссии по Законодательному декрету 1090 в Перу (Dos normas amenazan al 60% de los bosques del Perú // El comercio. -Lima, 2008 - 7 dec.; Objetivo es derogar decretos 1081 y 1090 // Expreso. - Lima, 2008. - 14 nov.; законодательства в Бразилии. - Mode of access: http://www. abc.com.py/nota/158168-nueva-ley-en-brasil-es-vista-como-nueva-amenaza-a-mazonia/ (последнее посещение 26.07.2010) и в других случаях.
вании (особенно в вопросах перевода земель из лесных в сельскохозяйственные, что приводит в вырубке лесов) и др.
Оценивая в целом правовое регулирование статуса дождевых лесов Амазонии, следует отметить, что оно не является адекватным существующим проблемам и вызовам времени. Хотя в ряде стран региона уже на конституционном уровне существуют нормы, направленные на защиту лесов и окружающей среды, тем не менее их реализация на уровне текущего законодательства обременена прежними исключительно потребительскими подходами к лесу и не обеспечивает достаточной защиты лесов от вырубки. В определенной мере здесь имеет место характерное для стран Латинской Америки «забегание вперед» в конституционной сфере, не подкрепленное текущим законодательством и применяемым обычным правом. Тем не менее определенный прогресс в данной области, несомненно, наблюдается, вопрос состоит в том, удастся ли этим странам превозмочь тенденцию разрушения окружающей среды, опережающего политику ее защиты.
