CC BY
7ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ И МОДЕРНИЗАЦИИ ЛЕСНЫХ ДОРОГ
ХРОЛЕНКОВА Любовь Викторовна,
старший преподаватель кафедры философии и права Московского государственного университета леса. E-mail: caf-pravo@mgul.ac.ru
Краткая аннотация: в статье автор предлагает внесение в лесное законодательство недостающих понятий, необходимость правовой регламентации процесса строительства и содержания лесных дорог, а также механизмов инвестирования в развитие лесной инфраструктуры.
The author proposes to introduce into the forest legislation of the missing concepts, the necessity of legal regulation of the process of construction and maintenance of forest roads, as well as mechanisms for investment in the development of forest infrastructure.
Ключевые слова: лесная автомобильная дорога, лесная дорога, лесная инфраструктура. Country road, forest road, forest infrastructure.
Транспортная инфраструктура - важнейший элемент хозяйственного освоения территорий, богатых природными ресурсами. Однако в соответствии с нормами права без капитальной национальной программы ее развития невозможно осваивать лесные ресурсы, осуществлять природоохранные мероприятия.
Все исследователи, лесного дорожного хозяйства, лесной инфраструктуры, сходятся во мнении, что существует острая необходимость развития транспортной инфраструктуры в первую очередь в регионах, обладающих значительным ресурсным потенциалом и наиболее приближенных к рынкам лесопродукции. Это обусловлено тем, что в период бурного роста заготовки древесины в нашей стране (индустриализация, послевоенное восстановление хозяйства) транзитными транспортными путями для освоения лесных ресурсов служили реки и немногочисленные железнодорожные магистрали. Сегодня ресурсы в этих зонах истощены, а их восстановление произойдет не ранее, чем через 50-100 лет. Развитие новых точек лесозаготовки невозможно без создания соответствующей инфраструктуры, в том числе дорожной и, как следствие, без соответствующего финансирования - больших объемов, как частных, так и государственных инвестиций .
Лесное хозяйство сопоставимо со сложными экономическими системами с длительным производственным циклом. Оно нуждается в особом подходе при планировании, управлении, логистике, а также
1 Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (С.А. Боголюбов, М.И. Васильева, Ю.И. Шуплецова и др.). М., 2007.
самостоятельном законодательном регулировании.
Особенность лесного комплекса заключается в том, что лесная промышленность частично занимается «чужим делом» - лесным хозяйством, а лесное хозяйство - рубкой леса. В настоящее время лесничества от лесозаготовок формально освобождены. Но поскольку уход за лесом требует уборки фаутных деревьев, прореживания посадок, других рубок ухода (дающих товарную древесину), необходимо создавать лесовозные дороги на тех землях, которые не отведены лесозаготовителям и не сданы в долгосрочную аренду. Кроме того, с их стороны нельзя исключить и другие виды рубок с целью получить сырье для деревообделочных цехов, которые когда-то строились в лесхозах, и возможно продолжают работать.
Надобность использования лесных автомобильных дорог в качестве основных транспортных артерий для заготовки и вывозки леса никогда публично не обосновалась и не доказывалась из-за бесспорности данного положения. Тем не менее, начиная примерно с середины XX в. и до нашего времени развитие лесной дорожной инфраструктуры расценивается как весьма важное, но относимое на будущее.
Говоря о правовом определении понятия «лесные дороги», следует отметить, что решить проблему транспортной доступности лесных ресурсов, если само понятие «лесные дороги» не имеет определения, затруднительно. В настоящий момент его наличие особенно актуально, поскольку дефиниция определяет смысловое содержание правового регулирования лесных дорог.
ЛК РФ не раскрывает понятие «лесные до-
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2016. № 5(137)
роги»; при его формулировании необходимо исходить из анализа других правовых областей 1: законодательства о местном самоуправлении; законодательства о комплексе дорожного хозяйства (лесные дороги традиционно принято рассматривать как автомобильные).
Единственное официальное определение понятия «автомобильная дорога» дается Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ (в ред. от 14 декабря 2015 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2016 г.) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2. Закон вводит понятие «автомобильные дороги местного значения», но не приводит ни определения, ни сведений об их правовом режиме, что можно было бы распространить на лесные дороги.
Поскольку в отечественной и доступной нам иностранной литературе отсутствует дефиниция лесных дорог, предлагается их следующее определение. Лесной предлагается именовать дорогу, расположенную на землях лесного фонда и предназначенную преимущественно для обслуживания потребностей лесного хозяйства, обеспечения доступа органов управления лесным хозяйством и лесопользователей к конкретным лесным массивам, а также для обслуживания основных и побочных лесных пользований.
Определение правового статуса лесных дорог, их субъектной принадлежности будет способствовать увеличению сети лесных дорог, что должно стать стимулом для экономического развития лесопромышленного комплекса регионов.
Предложенное определение лесных дорог, равно как и схемы организации транспортных работ, охватывают все их категории: постоянная, временная, лесовозная, лесная дорога хозяйственного назначения, туристическая - независимо от типа покрытия, срока использования и назначения. Лесные дороги могут классифицироваться и по другим основаниям.
Критерием классификации может быть выбрана инвестиционная направленность строительства. Различают дороги первого, второго и компенсационного родов. Род строительства прямо зависит от того, для чего такие дороги строятся и кто осуществ-
1 СПС «Консультант-плюс».
2 СПС «Консультант-плюс».
ляет строительство.
Рассматривая сравнительный опыт лесного дорожного строительства в России и в ряде зарубежных стран (условно называемых «Лесные державы»), следует отметить, что плотность сети лесных дорог в России значительно уступает плотности дорожной сети зарубежных стран. Такое положение явилось результатом устоявшегося в России подхода к лесному дорожному строительству как к второстепенному аспекту лесного хозяйства. В настоящее время отношение меняется. Если раньше считалось, что спасение лесов России заключается в отсутствии дорог, то скоро у нас, как и во всем мире, возобладает мнение, что без лесных дорог нельзя обустроить страну и перейти к экосистемному управлению лесным хозяйством.
Строительство лесных дорог - лучший способ повышения капитализации государственной собственности. Развитие и функционирование лесного дорожного хозяйства в ряде зарубежных стран урегулировано специальным законодательством, имеются даже специализированные государственные организации, осуществляющие балансовый учет лесных дорог, их мониторинг и инспекцию. Однако в России правовой режим этого важнейшего объекта лесной инфраструктуры по-прежнему не определён. Слабое инвестиционное обеспечение деятельности лесного комплекса является одной из основных проблем использования лесных ресурсов.
В современных условиях остро стоит проблема привлечения инвестиций в лесной комплекс. Это связано как с низкой инвестиционной привлекательностью отрасли, так и с недостатками правового регулирования инвестиционной деятельности и юридической защиты прав инвесторов. Действующая система привлечения инвестиций в лесную инфраструктуру и в лесной сектор в целом требует существенной переработки и переосмысления. Требуется выявить положительный опыт в данной сфере, использовать новые рациональные идеи, направить на сочетание экономических и правовых инструментов регулирования строительства и эксплуатации лесных дорог.
Для получения желаемого социально полезного результата правовое регулирование должно осуществляться с учетом действующей нормативной базы при сочетании публично-правового и гражданско-правового методов регулирования. Экономически доступные лесные ресурсы страны истощены. Гра-
ницы зоны преобладания мелколиственных и смешанных лесов примерно совпадают с границами транспортно освоенной, относительно густонаселенной и экономически доступной (с точки зрения лесопользования) территории страны. В наибольшей степени истощены запасы той древесины, которая наиболее востребована российской лесной промышленностью, - крупномерного высококачественного пиловочника хвойных и твердолиственных пород, фанерного кряжа, наиболее удобные для лесопользования (расположенные вблизи дорог, в равнинной местности, на лесных землях наивысшей продуктивности, в местах, пригодных для летней заготовки древесины, в наиболее населенных районах и на «экономически оправданном» расстоянии от основных потребителей). Истощение запасов спелых хвойных лесов не компенсируется вступлением в возраст спелости более молодых насаждений в лесах, ранее вовлеченных в эксплуатацию.
В 2014-2015 гг. в лесное законодательство были внесены многочисленные изменения, касающиеся в частности правового положения лесной инфраструктуры1. Тем не менее, оно еще не полностью отвечает целям лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса в части правового регулирования финансирования, строительства и эксплуатации лесных дорог, а также стимулирования этой деятельности.
Промышленные объемы лесозаготовки обусловили новые требования к транспортному обустройству мест осуществления лесозаготовок: к лесосекам, местам сортировки и временного складирования срубленной древесины, дорогам для вывоза её из леса, в том числе, и для транспортировки на значительные расстояния (сотни километров) от мест
рубки леса.
Главным критерием для формирования транспортной инфраструктуры в местах лесозаготовок всегда была минимализация затрат при максимальном доходе. Поэтому в большинстве случаев лесные дороги строились из расчета их эксплуатации на время проведения лесохозяйственных работ или лесозаготовок. Постоянные лесные дороги были рассчитаны на 15-20 лет, а временные дороги и волока -на срок 2-5 лет.
До последних лет лесхозы Европейской части России занимались лесозаготовками. Как лесхозы, так и леспромхозы строили лесовозные дороги-времянки, но лесхозы были больше заинтересованы в создании постоянных дорог, поскольку они пользовались ими и после окончания вывозки заготовленной древесины. Ныне в создании лесовозных дорог постоянного типа, которые способны служить и для других целей, заинтересованы две отрасли лесного комплекса: лесное хозяйство, а также лесная промышленность; последняя - поскольку она является долгосрочным арендатором лесных участков.
Основным нормативным правовым актом, регламентирующим деятельность лесного комплекса, в том числе развитие транспортной инфраструктуры, является ЛК РФ2. Однако он составлен таким образом, будто на землях лесного фонда и иного назначения уже имеется необходимое количество дорог высокого качества. В развитие ЛК РФ разработаны подзаконные нормативные документы, которые так или иначе касаются развития лесной инфраструктуры, тем не менее, многие аспекты в рассматриваемой области остаются неурегулированными. Особенно это касается проблем финансирования создания, эксплуатации и демонтажа лесных дорог.
1 СПС «Консультант-плюс».
■ СПС «Консультант-плюс».
