CC BY
49Правкин Сергей Алексеевич
К. ю. н., доцент кафедры «Административное право, экологическое право, информационное право» Российского университета транспорта.
e-mail: Pravkin@bk.ru Смирнова Вера Владимировна К. ю. н., доцент кафедры «Административное право, экологическое право, информационное право» Российского университета транспорта e-mail: veryvera@list.ru
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫХ
ПЕРЕВОЗОК ГРУЗОВ
Аннотация. Статья посвящена правовому анализу законодательства, регулирующего рынок железнодорожных перевозок грузов. Развитие отраслевого рынка железнодорожных перевозок грузов, повышение эффективности перевозок в немалой степени зависит от их правового регулирования. Комплексный подход к регулированию перевозок грузов железнодорожным транспортом, развитие коммерческого использования рынка, способствуют развитию иных отраслевых рынков. Авторами обозначен ряд проблем, существующих в законодательстве Российской Федерации. Указывается на отставание данного правового регулирования от экономических реалий. Предлагаются пути возможного решения данных проблем, видят необходимость в развитии новых правовых форм регулирования отрасли железнодорожных перевозок грузов.
Ключевые слова: железнодорожный транспорт, перевозка, груз, транспортные услуги, государственное регулирование.
Pravkin Sergey A.
Candidate of Law, docent, associate professor of the department
«Administrative Law, Ecological Law, Information Law» of the Law Institute of the Russian University of Transport e-mail: Pravkin@bk.ru Smirnova Vera V.
Candidate of Law, docent, associate professor of the department
«Administrative Law, Ecological Law,
Information Law» of the Law Institute of the Russian University of Transport e-mail: veryvera@list.ru
LEGAL REGULATION OF THE RAILWAY TRANSPORTATION MARKET
Abstract. The article is devoted to the legal analysis of the legislation governing the market for rail transportation of goods. The development of the industry market for rail transportation of goods, increasing the efficiency of transportation to a large extent depends on their legal regulation. An integrated approach to the regulation of rail transportation of goods, the development of commercial use of the market, contribute to the development of other industry markets. The authors identified a number of problems existing in the legislation of the Russian Federation. The lag of this legal regulation from economic realities is indicated. Ways of possible solutions to these problems are proposed, they see the need for the development of new legal forms of regulation of the railway freight transportation industry.
Keywords: railway transport, transportation, cargo, transportation services, state regulation.
Важными задачами развития рынка железнодорожных перевозок, является системное развитие его инфраструктуры, специализация инфраструктуры по грузовым и пассажирским перевозкам, внедрение полигонного принципа управления перевозкой и др.
Одной из таких задач настоящего момента является повышение эффективности правового регулирования отраслевых рынков, в частности, рынка железнодорожных перевозок грузов. Комплексный подход к регулированию услуг железнодорожного транспорта, развитие коммерческого использования рынка, способствуют достижению макроэкономического эффекта, развитию иных отраслевых рынков.
Долгосрочная программа развития ОАО «РЖД» до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2019 года №
466-р42 предусматривает несколько вариантов с учетом прогнозов социально -экономического развития страны, инфляции и роста цен в промышленности, прогнозной индексации тарифов на железнодорожные перевозки и пр. Базовый сценарий развития железнодорожного транспорта предусматривает увеличение доли ВВП с 5,3 % до 5,5 % к 2025 году.
В соответствии с программой развития ОАО «РЖД» до 2025 года -намечено реформирование законодательства в данной сфере, это вызвано, тем, что не редко обнаруживаются противоречия в правовом регулировании, например, между «Уставом железнодорожного транспорта Российской Федерации»43 и Федеральным законом «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»44 и пр.
Доля рынка железнодорожных грузоперевозок, исходя из общего объема перевозки грузов, составляет в среднем 20%.
Для развития отраслевого рынка грузоперевозок требуется развитие базовых правовых основ деятельности железнодорожного транспорта т.к. «правовое регулирование транспортной сферы отстает от реалий экономического развития» [2, с. 137]. В Уставе железнодорожного транспорта из-за недостатков технического формулирования статей происходит накопление информативной избыточности текста, теряется определенность норм изложения. С учетом развития инновационного подхода, который доминирует в Транспортной Стратегии, устарели и нормативные положения «Правил перевозок грузов на железнодорожном транспорте».
Необходима более четкая дифференциация норм в отношении регулирования использования путей общего и необщего пользования, локомотивной тяги, подвижного состава и пр.
42 Распоряжение Правительства РФ от 19.03.2019 N 466-р «Об утверждении программы развития ОАО «РЖД» до 2025 года» (вместе с «Долгосрочной программой развития открытого акционерного общества «Российские железные дороги» до 2025 года»)// Собрание законодательства РФ. 2019. № 12. ст. 1354.
43 Федеральный закон от 10.01.2003 N 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (ред. от 02.08.2019) // Собрание законодательства РФ, 13.01.2003, N 2, ст. 170.
44 Федеральный закон от 10.01.2003 N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. ст. 169.
За один год в среднем ОАО «РЖД» перевозит почти 1,3 млрд. тонн грузов. Что касается других участников перевозки грузов, им так же должен быть обеспечен недискриминационный доступ на рынок железнодорожных перевозок. Для этого с правовой стороны требуется создать эффективный механизм антимонопольного, тарифного и технического регулирования.
Так, Реутов Е.В. полагает, что «развитие регуляторных механизмов в сфере грузовых железнодорожных перевозок и железнодорожного транспорта в целом целесообразно осуществлять путем формирования коммерческой инфраструктуры рынка, функционирующей на основе механизмов сорегулирования» [4, с. 6]. Данная инфраструктура и механизмы сорегулирования не могут существовать без соответствующих правовых основ.
В настоящее время накапливаются определенные пробелы в регулировании перевозочной деятельности, недостаточно норм, регулирующих деятельность информационных систем контрагентов. В определенной мере эту задачу также должна решить «регуляторная гильотина», проекты законов «Об обязательных требованиях» и «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
Что касается правовых основ, то необходимо, прежде всего, заметить, что организационно-правовая форма ОАО «РЖД», являющейся единым хозяйствующим субъектом в сфере железнодорожных перевозок более отвечает не критериям открытого акционерного общества, а имеет более признаков такой формы как государственная корпорация. Сама процедура образования холдинга ОАО «РЖД» имеет противоречия в соответствии с действующим порядком образования юридических лиц. ОАО «РЖД» было создано Российской Федерацией, которая является учредителем и единственным акционером, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 сентября 2003 г. № 58545. В соответствии с действующим порядком, несмотря на статус ОАО, сторонние лица, не связанные с холдингом, не могут приобретать акции компании. Механизм реорганизации в соответствии с правилами создания ОАО «РЖД»
3766.
г 150
предусматривает преимущественно процесс присоединения, что должно как-то согласоваться и с антимонопольным законодательством. ФАС недостаточно принимает участие в процессах реорганизации холдинга, основными субъектами процесса выступает орган по управлению государственным имуществом и реорганизуемая компания. Немаловажным при этом является механизм сорегулирования, который основан «на привлечении участников перевозочного процесса к формированию требований и условий доступа на рынок грузовых железнодорожных перевозок, что позволяет гармонизировать взаимоотношения участников рынка; организационную форму и регламенты формирования и функционирования КИР (Совет рынка и торговые площадки, в том числе и с использованием биржевых механизмов)» [4, с. 6].
В Федеральном законе № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»46 определены нормы, регламентирующие процедуру формирования уставного капитала. Объясняется изначально статус ОАО «РЖД» ее созданием через процесс реорганизации, путем присоединения одного субъекта к другому. Из уставного капитала ОАО «РЖД» выведен практически весь грузовой парк. Стала преобладать договорная система перевозочной деятельности. В структуре холдинга в отношении грузовых перевозок созданы компании-операторы: АО «Первая грузовая компания», АО «Вторая грузовая компания», ПАО «Трансконтейнер» и др. Что в целом привело к созданию конкурентного рынка грузоперевозок. Т.е., в последнее время, несмотря на статус холдинга, происходило его разгосударствление в целях эффективного функционирования рынка и повышения антимонопольного регулирования, которое делает рынок железнодорожных перевозок наиболее конкурентным. До 2015 года реализовывалась «Целевая модель рынка грузовых железнодорожных перевозок» (совершенствование технологической модели управления), задачей которой являлось получение результатов развития железнодорожной сферы, создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок.
Развитие законодательства в сфере перевозок, ориентированного на
46 Федеральный закон от 27.02.2003 N 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта» (ред. от 30.09.2017) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 9. ст. 805.
повышение безопасности и качества услуг перевозчика. В связи с этим действует госпрограмма Российской Федерации «Развитие транспортной системы»47, в которой предусматривается разграничение функций управления и финансово-хозяйственной деятельности перевозчиков. Тенденция состоит в том, чтобы перевозки осуществляли специализированные компании, чтобы функционировал конкурентный рынок. «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года предусматривает создание и развитие конкурентных рынков и последовательную демонополизацию экономики» [3, с. 264]. Для обеспечения прозрачности и доступности коммерческого использования рынка железнодорожных грузоперевозок необходимо создать равные условия доступа перевозчиков к инфраструктуре общего пользования, обеспечить недискриминационные условия выхода на рынок региональных перевозчиков.
Рынок транспортных услуг может быть значительно расширен за счет выхода на международные рынки, для чего требуется соответствующая унификация законодательства в сфере железнодорожных перевозок.
Важным моментом государственного регулирования в сфере железнодорожного транспорта является утверждение обязательных нормативов и стандартов в сфере перевозочных услуг, например, лицензирование погрузочно-разгрузочной деятельности со стороны Ространснадзора48.
Возникла необходимость в объединении технических правил грузоперевозок железнодорожным транспортом в один акт - технический регламент, это будет способствовать устранению их разобщенности [1].
Мерами государственного регулирования являются и меры бюджетной политики, включая, например, субсидии - на возмещение затрат в результате установления льготных тарифов на перевозку и пр. Интересно, что сама компания относит издержки государственного регулирования к основным рискам своей
47 Постановление Правительства РФ от 20.12.2017 N 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (ред. от 26.11.2019) // Собрание законодательства РФ. 2018. № 1. Ст. 340.
48 Постановление Правительства РФ от 21.03.2012 N 221 «О лицензировании отдельных видов деятельности на железнодорожном транспорте» (ред. от 16.11.2012) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 14. ст. 1629.
деятельности, например, неисполнение нормативов по финансированию железнодорожного транспорта со стороны государства.
Государственное тарифное планирование на рынке перевозок в настоящее время входит также в противоречие с целями стратегического планирования в ОАО «РЖД». Финансовую стабильность ОАО «РЖД» на рынке перевозок снижает отсутствие должного механизма возмещения со стороны государства расходов, связанных с его решениями.
Для того чтобы решать успешно задачи на рынке грузоперевозок, необходимо не только опережающее развитие железнодорожной инфраструктуры и повышение стандартов грузоперевозок, но и совершенствование ее нормативно-правовых основ. Управление этим рынком должно опираться на современные механизмы, в том числе, за счет эффективности правового регулирования грузоперевозок железнодорожным транспортом. В связи с особым статусом ОАО «РЖД» требуется дополнительно принятие особого базового закона в сфере функционирования холдинга. Настало время для новых правовых форм регулирования отрасли железнодорожных перевозок грузов. Поиск новых правовых моделей необходим для использования железнодорожного транспорта, который мог бы стать локомотивом вывода экономики России из стагнации, способствовать более успешному развитию, как рынка железнодорожных перевозок грузов, так и других отраслевых рынков.
Библиографический список
1. Бояркина Е. В. Проблемы правового регулирования перевозки грузов железнодорожным транспортом // Молодой ученый. 2019. №27. С. 175-177.
2. Правкин С.А., Смирнова В.В. Правовые основы реализации проектов по инвестированию в железнодорожную структуру// Транспортное право и безопасность. 2019. № 4 (32). С.134-139.
3. Правкин С.А., Смирнова В.В. Совершенствование правового механизма антимонопольного регулирования как важный этап современного обеспечения единого экономического пространства и конкуренции // Право и экономика:
национальный опыт и стратегии развития. Сборник статей по итогам Новосибирского международного юридического форума: в 2-х частях. Ответственные редакторы: Д. А. Савченко, О. Н. Шерстобоев; Новосибирский государственный университет экономики и управления «НИНХ». 2019. С. 253266.
4. Реутов Е.В. Формирование коммерческой инфраструктуры рынка в сфере грузовых железнодорожных перевозок. Автореф. дис. к.э.н. М., 2017. 29 с.
