CC BY
245
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Правовое регулирование противодействия
легализации доходов, полученных преступным путем, в России
Вашкович Н. Ю. *
In article the problem of legal regulation of counteraction of legalization of the incomes received in the criminal way in Russia is considered.
Одной из мер в системе контроля, принимаемых государством в целях обеспечения экономической безопасности, является валютный контроль. Это составная часть единой общегосударственной политики в области организации контроля за соблюдением законодательства в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. Предпринимаемые сегодня в нашей стране методы валютного контроля не позволяют приостановить негативные тенденции: вывоз капитала, отмывание денег, полученных незаконным путем, функционирование теневого сектора в сфере внешней торговли и на финансовом рынке. Таким образом, противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, продолжает оставаться серьезной проблемой, находящейся в центре внимания международного сообщества. Особенно актуальной данная проблема становится в связи с общемировым кризисом. Пробелы в действующем законодательстве, отсутствие скоор-динированности в работе контролирующих органов позволяют создавать каналы для беспрепятственной «перекачки» денежных средств.
В международной финансовой сфере уже давно предпринимается ряд мер, направленных на организацию противодействия отмыванию «грязных» денег. Так, еще в 1989 г. на саммите «Большой восьмерки» в Париже была создана Международная группа по противодействию отмыванию денежных средств.
Одной из мер, принимаемых государством в целях обеспечения экономической безопасности, является валютный контроль. Кроме того, для организации мер по борьбе с отмыванием доходов, полученных преступным путем, 30 октября 2000 г. одиннадцать ведущих банков мира (Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG, HSBC, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J.P. Morgan) подписали Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Воль-фсбергские принципы). Вольфсбергские принципы содержат приоритетные направления политики банков и основные элементы механизмов по предотвращению использования банковской системы для легализации доходов, полученных преступным путем. В основу политики любого банка, в соответствии с Вольфс-бергскими принципами, ложится правило, согласно которому банк может устанавливать отношения только с теми клиентами, источники доходов или финансирование которых могут быть подтверждены как имеющие законное происхождение. Вместе с тем, Вольфсбергские принципы предполагают, что конкретные механизмы противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем, могут определяться по усмотрению банка.
В связи с этим, для более активного применения международных стандартов в области осуществления мер борьбы с от-
Докторант кафедры гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
О)
Ol
О) О О CJ
О
о о
Q.
со
S
н
о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
О)
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
мыванием «грязных» денег Банк России направил 15 февраля 2001 г. Вольфсберг-ские принципы для использования их в работе кредитных организаций, для разработки ими собственной политики противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, а также для организации работы с клиентами.
Кроме того, в 1990 г. была создана Страсбургская конвенция «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» (далее — Конвенция). Она была заключена между государствами — членами Совета Европы, открыта для присоединения других государств и подписана в Страсбурге 8 ноября 1990 г.1
Целями Конвенции являются интенсификация международного сотрудничества в сфере выявления, изъятия и конфискации доходов от преступной деятельности, построение эффективной системы взаимодействия между государствами и осуществление общей уголовной политики, направленной на защиту общества от преступности, в том числе и путем лишения средств, полученных преступным путем. Основными задачами данной конвенции являются создание условий и норм международного права для формирования унифицированного национального законодательства в сфере борьбы с отмыванием доходов, полученных от преступной деятельности, а также создание правовых основ международного сотрудничества в сфере выявления, изъятия и конфискации доходов от преступной деятельности. Для достижения постав -ленных задач определяются органы, ответственные за сотрудничество — центральные органы, фиксируются объекты контроля и воздействия, создаются процессуальные нормы: форма запроса и языки, легализация, конфиденциальность, ограничение использования передаваемой и получаемой информации и др.
В 2001 г., к данной Конвенции присоединилась и Российская Федерация. Затем субъект права законодательной инициативы — Правительство Российской Федерации — внесло соответствующий законопроект в Государственную думу2 и, наконец, 7 августа 2001 г. в России был принят Федеральный закон № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Целью Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем» является создание правовой основы деятельности государственных органов по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, для эффективной защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства. Основными задачами являются фиксация основных понятий данной сферы, способов противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, определение субъектов данных отношений, их прав и обязанностей, ответственности, определение объектов контроля, степень международного сотрудничества в данной сфере.
Действующая на сегодняшний день в России система противодействия легализации (отмыванию) доходов от преступной деятельности и финансированию терроризма имеет в своей основе принцип приоритетного использования банковской структуры для целей борьбы с отмыванием преступных доходов. Эксперты ФАТФ исходят из того, что именно банковская система, особенно в эпоху глобализации финансовых услуг, наиболее подвержена рискам, связанным с отмыванием преступных доходов.
Один из базовых принципов, на которых строится система международного противодействия отмыванию преступных доходов — «банк — знай своего клиента».
В соответствии с данным принципом Рекомендации Банка России3 по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма (далее — Рекомендации Банка №137-Т), утвержденные указанием ЦБ РФ №137-Т от 28.11.2001 г., указывают на необходимость «идентификации и изучения» клиента, в то время как Федеральный закон № 115-ФЗ использует только термин «идентификация». Это обстоятельство не означает, что ЦБ РФ возлагает на банковские учреждения дополнительные обязанности по сравнению с законом. Термины «идентификация» и «изучение» здесь, на наш взгляд, близки по своему значению, поскольку для идентификации, очевидно, недостаточно формального ознакомления с документами клиента.
К сожалению в действующем российском законодательстве отсутствует определение понятия «идентификация лица», а разночтения относительно этого терми-
на могут создать для банков дополнительный риск ответственности. Вот почему важно, чтобы сотрудники банков, занимающиеся вопросами идентификации клиентов, хорошо понимали те минимальные требования ФАТФ, которые разработаны этой организацией в качестве международных стандартов для мер по борьбе с отмыванием денег в сфере банковской деятельности. Обязанность идентифицировать лицо, находящееся на обслуживании у банка, вытекает из требований п. 1 части 1 статьи 7 Федерального закона. Под идентификацией физического лица в данном случае понимаются действия сотрудников банка, направленные на установление принадлежности документов тому лицу, которые это лицо предъявляет в удостоверение своей личности и своих правомочий при установлении клиентских отношений с банком. Очевидно, что предъявляемые документы должны быть при этом с разумной тщательностью проверены на предмет их действительности и наличия всех необходимых реквизитов. Требование идентификации клиента исключает законную возможность открытия банковского счета и совершения банковских операций по предъявлению ксерокопии документа, документа на чужое имя либо документов с явными признаками подделки.
Если выяснится (а это может произойти неожиданно, например, при проверке клиента или расследовании уголовного дела), что правонарушитель пользовался услугами банка под прикрытием чужих документов, такой банк может оказаться не в роли потерпевшего, а в роли нарушителя статьи 7 Федерального закона № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» со всеми неблагоприятными последствиями, вытекающими из этого обстоятельства.
Если клиентом является юридическое лицо, то задача сотрудников банка значительно усложняется. Идентификация юридического лица заключается в проверке и оценке документов, представленных в удостоверение его правового статуса и подтверждающих его государственную регистрацию, в установлении владельцев этого предприятия, а также в действиях, направленных на получение достоверной информации о цели и предполагаемом характере деловых отношений. Документы должны оцениваться на
предмет их действительности, отсутствия внутренних противоречий и явных признаков подделки. Рекомендации Банка №137-Т указывают лишь на необходимый минимальный перечень документов (а именно — на учредительные документы и документы о государственной регистрации), которые должны быть затребованы от клиента в целях его идентификации. Однако этот перечень ничем не ограничен. При необходимости получения дополнительных сведений банк может обратиться к иным источникам информации. В частности, ФАТФ рекомендует проверять клиента с использованием любых надежных и независимых источников.
Важное значение при идентификации клиента — юридического лица — имеет идентификация физических лиц, осуществляющих в конечном счете реальный контроль над этим юридическим лицом, а также тех лиц, которые выступают представителями юридического лица в отношениях с банком. Банк должен принимать разумные меры по проверке личности владельцев в той степени, которая позволит ему прийти к выводу о том, что он знает, кто является действительным владельцем данного юридического лица, кто его контролирует и получает прибыль от его деятельности.
В соответствии с ч. 2 статьи 7 Федерального закона № 115-ФЗ банки обязаны разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ, а также предпринимать иные внутренние организационные меры в целях противодействия отмыванию «грязных денег» и финансированию терроризма. Правила внутреннего контроля должны включать порядок документального фиксирования необходимой информации, порядок обеспечения ее конфиденциальности, квалификационные требования к подготовке и обучению кадров, а также критерии выявления и признаки необычных сделок с учетом особенностей банковской деятельности.
Закон установил обязательные основания документального фиксирования информации, которыми являются: запутанный или необычный характер сделки, неимеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели; несоответствие сделки целям деятельнос-
о>
О!
О) О О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О)
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф
VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
ти организации, установленным учредительными документами этой организации; выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля; иные обстоятельства, дающие основания полагать, что сделки осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма.
Таким образом, очевидно, что некоторые из указанных в Законе оснований являются объективными (например, несоответствие сделки целям деятельности организации), а другие объективных критериев не имеют и разработка таких критериев отдается на усмотрение самим банкам. Однако здесь важно то, что из нормы закона усматривается обязанность банка изучать, анализировать и оценивать финансовую деятельность клиента в целях противодействия легализации преступных доходов. В случае, если у работников банка при реализации указанных программ осуществления внутреннего контроля возникают подозрения, что какие-либо операции осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, то эта организация обязана направлять в ФСФМ (Росфинмониторинг) сведения о таких операциях независимо от того, относятся ли они к операциям, предусмотренным статьей 6 Федерального закона 115-ФЗ. Заметим при этом, что закон установил здесь сугубо субъективные основания для направления информации в ФСФМ (Росфинмониторинг): у одних работников такие подозрения могут возникнуть, а у других — нет, следовательно, информирование уполномоченного органа власти во многом будет зависеть от оценок и усмотрения самих сотрудников банка.
Статьи 6 и 7 Федерального закона 115-ФЗ возлагают на банк обязанность документально фиксировать и представлять в Федеральную службу по финансовому мониторингу (ФСФМ — Росфинмониторинг) не позднее рабочего дня, следующего за днем совершения операции, определенные законом сведения по операциям с денежными средствами или иным имуществом, подлежащим обязательному контролю. По данным ФСФМ (Росфинмониторинга) далеко не все банки надлежащим образом выполняют эту
обязанность. Воздерживаясь от обязательного представления информации и рискуя понести установленную законом ответственность руководство некоторых банков преследует обычную цель не привлекать внимания контролирующих и правоохранительных органов к определенному клиенту. Этим клиентом может быть, например, учредитель банка или крупная компания, деловыми отношениями с которой банк особенно дорожит. К сожалению подобная практика приводит к тому, что и банк, и особо опекаемый клиент гарантированно попадают в поле зрения ФСФМ (Росфинмониторинга). Не следует забывать, что Федеральная служба по финансовому мониторингу пользуется множеством независимых источников информации и ее аналитическая работа построена таким образом, что подозрения в нарушении Федерального закона № 115-ФЗ могут вызвать не только наличие определенной информации, но и ее отсутствие в определенное время и в определенном месте.
Однако в отношении самих банков ФСФМ (Росфинмониторинг) способен точно квалифицировать те или иные случаи как нарушение законодательства о противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма, и наделен правом применять в отношении банков-нарушителей административные санкции. В соответствии со статьей 15.27 Кодекса об административных правонарушениях РФ неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц — от пятисот до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда.
Обобщая все вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.
Анализ международных правовых норм в области осуществления мер по борьбе с отмыванием доходов, полученных преступным путем, показывает, что внутреннее законодательство Российской
Федерации в целом приведено в соответствие с международным законодательством в данной сфере. Федеральный закон № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» актуален и, прежде всего, направлен не только на пресечение отмывания и использования, в том числе и на международном уровне, «грязных» денег, но и на прекращение их вывоза.
Действующая на сегодняшний день в международной практике система противодействия легализации (отмыванию) доходов от преступной деятельности имеет в своей основе принцип приоритетного использования банковской структуры для целей борьбы с отмыванием преступных доходов. Таким образом, можно сделать вывод о том, что роль банков в действующей системе противодействия отмыванию грязных денег и финансированию терроризма настолько значительна, что банки стали одним из главных составляющих элементов этой системы. С другой стороны, участие в противодействии отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма стало одним из
важнейших направлений банковской деятельности. Но не менее важно осознать, что риски соучастия (преднамеренного или непреднамеренного) в отмывании преступных доходов и бремя ответственности за это соучастие закон также целиком возложил на банки.
При обнаружении фактов преступного отмывания грязных денег в банковской системе (в случаях, когда сам банк не способствовал такому обнаружению) и расследовании уголовных дел весьма велика вероятность того, что и банки, и их сотрудники будут нести в связи с этим определенную долю ответственности — либо как соучастники преступлений, либо — при отсутствии преднамеренных действий, — как нарушители Федерального закона 115-ФЗ. Многое будет зависеть от оценок со стороны уполномоченного органа. Поэтому крайне важно, чтобы в каждом банке была детально разработана и действовала та система специальных мер, которая предусмотрена законодательством, включая надлежащее взаимодействие с уполномоченным органом власти.
Литература и примечания
1. Любимов А.П. Институциональные меры по борьбе с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем // Представительная власть. Законодательство, комментарии, проблемы. №4. 2001. С.39.
2. Российская газета от 31 мая 2001 № 103 . С.2.
3. О рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Вестник Банка России от 05.12.2001. № 74; от 22.01.2003. № 5.
О)
О!
О) О О СЧ
О
о о о.
со
н о
0
1
о я с о
т ф
ю
>5
о *
о ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
13
я <
I
н
о ф
со
