CC BY
49
Шушунова Е.В. Правовое регулирование полномочий губернских правлений Российской империи во второй половине XIX столетия
Е.В. Шушунова
Шушунова Елизавета Васильевна — преподаватель кафедры конституционного и административного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (г. Нижний Новгород)
E-mail: el.shushunova@mail.ru
Правовое регулирование полномочий губернских правлений Российской империи во второй половине XIX столетия
В настоящей статье формулируются основные задачи и полномочия губернских правлений, особое внимание уделено формам и процедуре принятия решений, видам используемых при этом исполнительных документов. В качестве одной из причин неэффективного исполнения функций правления указываются недостатки делопроизводственного порядка.
Principal duties and authorities of provincial governments represented. A special emphasis is placed on modes and procedures of decision making, as well as types of enforcement documents used thereto. Defects of the record management are identified as one of the causes of administration failures.
Правительственная власть в Российской империи была представлена не только органами верховного управления, но и местными установлениями. К последним в первую очередь стоит отнести должность губернатора, губернское правление, губернское по земским и городским делам присутствие, управление государственных имуществ, контрольную палату и пр. Местные учреждения, как правило, классифицировались в зависимости от находящихся в их ведении вопросов:
1) места общего управления;
2) места казенного управления;
3) места полицейского управления.
Согласно положению статьи 665 Свода законов
Российской империи высшим органом управления в губернии являлось действующее «в силу законов, именем императорского величества» губернское правление1.
Структура правления суть общее присутствие и канцелярия. Первое непременно действует под председательством губернатора в следующем составе: вице-губернатор, советники, губернский врачебный инспектор, губернский инженер и архитектор, губернский землемер и асессор. Между тем подобный штат присутствия ко второй половине XIX столетия стал необязательным, вплоть до того, что в 1876 году министру внутренних дел было предоставлено право по своему усмотрению сокращать должности в правлении, за исключением постов вице-губернатора, двух советников, губернских врачебного инспектора, инженера и архитектора2. Кроме того, небезынтересно, что губернское правление обладало правомочием приглашать на очередные заседания присутствия представителей правительственных и общественных кругов, лиц, обладающих специальными познаниями в обсуждаемой сфере, а именно: по вопросам
здравоохранения и борьбы с эпидемиями и эпизоотиями. В довершение всего должностным лицам прокурорского надзора предписывалось непременно присутствовать на заседаниях правления на правах членов в случае рассмотрения и разрешения «дел о наложении опек над имениями расточителей из почетных граждан и купцов»3.
Заметим также, что общее присутствие было преимущественно совещательным органом, действовавшим при начальнике губернии. Вместе с тем, закон определял случаи (дела судные), когда присутствие выполняло функцию коллегии, где резолюции принимались большинством голосов, а именно: по делам о наложении взысканий за проступки по службе, а также по делам о незаконных порубках леса, нарушениях положений о питейном сборе, вслучаях возникновения сомнений притол-ковании закона, в случаях отрешения от должности чиновников канцелярии, при рассмотрении жалоб на волокиту в процессе судо- и делопроизводства (ст. 494). Для ситуаций с распределением голосов поровну законодателем было предусмотрено правило, согласно которому губернаторская позиция оказывалась решающей. Однако членам правления, не согласным с принятой таким образом резолюцией, не запрещалось в течение последующих семи дней направлять соответствующие обращения по принадлежности, то есть министру внут-реннихдел (ст. 507).
В качестве вспомогательно-совещательного органа при губернаторе правление выступало по так называемым делам административным первого разряда. К последним относились: вопросы казенного или общественного значения, затрагивающие благосостояние губернии либо отдельных групп лиц, включая списание имевшихся долгов, учреждение ссудных касс и банков и, более того,
открытие городов и уездов, проекты неотложных работ, сметы и иная документация к ним. В эту же категорию входили дела по техническо-полицей-скому надзоруза соблюдением установленных строительных норм при возведении зданий, споры из ограничения в правах личных и имущественных, в частности вопросы по установлению опек, ареста и последующей продажи имущества на торгах. Дела, поступившие в правление по личному распоряжению генерал-губернатора, также рассматривались под руководством начальника губернии (ст. 497).
Компетенции губернского правления приписывался итретий разряд дел, разрешавшихся, на самом деле, властью отдельных его органов. Так, губернатор самостоятельно принимал решения по следующим вопросам: назначение и отстранение от должности чинов правления, представление к наградам и распределение пенсий, открытие типографий илитографий, контроль книжной торговли, выдача разрешений на строительство фабрик, иных промышленных образований, надзор за учреждениями тюремными, дела врачебного порядка (ст. 499). Вице-губернатор нес ответственность за переписку по правлению и между его сотрудниками, определение в должности, перемещение и увольнение последних, а также за должное и своевременное исполнение предписаний и распоряжений компетентных мест и лиц. За начальниками отделений правления закреплялись дела текущие, не требующие для своего разрешения специальных знаний (ст. 500—501). Губернским врачебному инспектору, землемеру и инженеру предписывалось осуществлять общий надзор за состоянием губернии в вверенной им области.
Основное свое предназначение губернское правление находило в следующих компетенциях. Это, во-первых, обнародование по губернии законов, Высочайших и сенатских указов (ст. 438). Причем для целей дальнейшего совершенствования законодательства, его адаптации к местным условиям правлению было предоставлено весьма интересное право. Так, при обнаружении «сомнений или недоразумений в смысле законов» правление было уполномочено испросить мотивированное мнение губернского прокурора, а также созвать впоследствии (не без распоряжения губернатора) представителей казенной палаты, управления государственных имуществ и палаты уголовного и гражданского суда для совместного заседания в присутствии. В случае если органы местного управления в подобном расширенном составе находили неудобства в новом опубликованном законе или указе, то они были вправе обратиться в Правительствующий сенатза разъяснениями. Общее присутствие могло принять и прямо противоположное решение, что, однако, не освобождало его от обязанности истолковать порядок исполнения нормативных предписаний, а губернское правление — от необходимости сделать представление Сенату и в первом, и в последнем случае. По делам исполнительно-распорядительным губернские правле-
ния сносились с уполномоченными министерствами посредством соответствующих представлений начальника губернии (ст. 474).
Кроме того, губернское правление докладывало Сенату о нормативных актах, противоречащих «законам и пользам Императорского Величества». Очевидно, такое правило относилось к указам самого Сената, оно освобождало правление от обязанности приводить их в исполнение до тех пор, пока Сенат не разрешит дело. Схожим порядком разрешались вопросы о противоречии министерских распоряжений «законам и пользам Императорского Величества»: необходимые представления от имени губернатора направлялись в компетентное министерство или министру.
Во-вторых, губернское правление осуществляло надзор за соблюдением и верным исполнением опубликованных законодательных актов, предотвращением и пресечением противоправных деяний путем установления должного контроля за бесперебойным и эффективным движением документов в местах и установлениях любого уровня подчинения. За существенные служебные проступки в этой области к нарушителям установленного порядка управления, включая полицейские и административные чины, губернские и местные,применялись денежные взыскания, предусматривалась возможность судебного разбирательства. В частности, губернское правление принимало жалобы на волокиту, бездействие и необоснованность в принятии решений в полицейских органах, имея при этом полномочие приостанавливать или отменять противозаконные действия и акты, за исключением тех, что приняты в процессе дознания по делам о деяниях преступных, поскольку на последние распространялась компетенция губернского прокурора и его заместителей (ст. 470).
В-третьих, губернское правление несло ответ-ственностьза разрешение коллизий компетенций и подведомственности уездных и городских присутственных мест в пределах подчиненной губернии или же административных установлений разной губернской принадлежности в случае, если дело возникло на территории этой первой (п. 5 ст. 438).
Необходимо заметить, что входящие дела по любой категории названных вопросов, а также бумаги, предназначенные для целей внутреннего пользования губернским правлением, нисколько не сосредоточивались лишь в одном подразделении, но расходились по столам и отделениям, где осуществлялисьлибо непосредственное их исполнение, либо подготовка к докладу. Подобное распределение задач и функций между структурными единицами губернского правления, как правило, фиксировалось в специальном документе под названием «Расписание предметов занятий правления»4. Например, в ведении секретаря общего присутствия находились дела по ревизии вице-губернатором делопроизводства правления, имевшиеся секретные дела и бумаги о политических преступниках. Секретарьтакже отвечал за скрепление
Шушунова Е.В. Правовое регулирование полномочий губернских правлений Российской империи во второй половине XIX столетия
Шушунова Е.В. Правовое регулирование полномочий губернских правлений Российской империи во второй половине XIX столетия
журналов общего присутствия, ведение книг по учету таких журналов, регистрацию входящих документов, их сортировку по принадлежности. Все дела, касающиеся архивов, в частности губернского, находились в распоряжении 2-го контрольного стола. Он же занимался вопросами борьбы с нищенством и бродяжничеством, включая дела о выдаче премий и наград за поимку беглых и бродяг, делами об иностранцах, собирал сведения о заграничных выходцах.
Важную роль в деятельности губернского правления и в системе местного документооборота играл 4-й стол (судный). Согласно «Расписанию» он осуществлял надзор за непременным соблюдением и исполнением действующих законов и распоряжений правительства, контролировал движение дел в подчиненных местах, собирал сведения о числе решенных и нерешенных дел, выявлял причины невыполнения последних, представляя ежемесячно о том сводный отчет губернатору. Судный стол ведал вопросами привлечения нерадивых и медлительных чиновников к ответственности, налагал административные взыскания, рассматривал дела о преступлениях и проступках по должности как канцелярских служащих, так и сотрудников подчиненных ведомств независимо от того, были ли эти должности выборными или назначенными, возбуждал следствия и при необходимости передавал дела в суд. Последнее полномочие подкреплялось правом издавать распоряжения об аресте имущества чиновника, находящегося под следствием по делу о преступлении по должности. Небезынтересной была и компетенция стола «побуждать» сотрудников, уклоняющихся от выполнения своих обязанностей, к явке на службу, приему и сдаче дел.
Стол 5-й (распорядительный) предназначался для организации работы с делами о переменах в служебном положении должностных лиц и канцелярских служащих, как то: определение на службу или утверждение в должности, увольнение, перемещение, предоставление отпусков, а также представление к наградам, чинам, орденам и знакам отличия.
Одну из важнейших функций губернского правления по обнародованию в губернии законов и указов, высочайших и сенатских, исполнял газетный стол. В дополнение к названным он публиковал сведения о торгах, продаже, приглашениях к пожертвованиям, собирал необходимую информацию и выдавал соответствующие справки по запросам старшего нотариуса, Губернского по крестьянским делам присутствия, Правления Александровского дворянского банка.
Вся информация, проходящая через указанные исполнительные органы, оформлялась путем составления соответствующих служебных документов. В XIX столетии к ним было принято относить сношения и внутренние бумаги5.
Нижестоящие места и власти сносились с вышестоящими с помощью рапортов и доношений (с се-
редины XIX в. — донесения). Последние направлялись в строгом соответствии с надлежащей иерархией инстанций: местные органы власти обращались к губернским, губернские — к центральным.
Между тем текущее управление присутственными установлениями на всех ступенях государственного аппарата подразумевало также наличие обратной связи между вышестоящими и подчиненными им органами. Подобные отношения проявлялись, как правило, при направлении нижестоящим местам руководящих указов и предписаний, в то время как равные между собой власти относились друг с другом посредством ведений, сообщений, отношений.
Особым родом исполнительных документов губернских властей были внутренние бумаги, непосредственно фиксировавшие процесс производства дел в присутствии. Ходдела и принятое по нему решение отражались в журналах или протоколах, информация в которых дополнялась сведениями из регистрационных книг6. Отдельно реквизиты входящих и исходящих дел закреплялись в описях и ведомостях документов и дел.
Тем не менее, основную часть внутренних документов составляли доклады, докладные записки (краткое изложение сути дела), материалы следствий (очные ставки, допросы, показания, ответные пункты), резолютивные документы (решения, определения, приговоры, мнения).
Рассматриваемая нами структура документооборота, однако, была столь стройной и сравнительно четкой лишь на бумаге. На деле губернатор, подчиненные ему установления и их должностные лица при рассмотрении и разрешении дел сталкивались с необычайными трудностями исключительно формального характера. Так, по замечанию исследователя Е. Анучина, все исполнители монаршей воли «от губернатора до последнего писца... были подавлены механическим канцелярским трудом, переписыванием и подписыванием бумаг, не оставлявшим времени вникать в сущность дел»7.
Одна из многочисленных ревизий делопроизводства Нижегородского губернского правления показала подчас полную несостоятельность последнего в плане оперативного и максимально эффективного решения дел. Так, ревизор неоднократно указывает на медлительность в движении бумаг, отсутствие всяких отметок в графе «исполнение» по реестрам и журналам столов и отделений, существенную задержку подтверждений о выполнении поручения нижестоящими присутственными местами. Какуказано в отчете, дело «№ 6 о взыскании с помещика Анткевича денег на удовлетворение Польковской Балахнинскому земскому суду предписано 11 февраля и с того времени по 1 июля подтверждения не было» или же дело «№ 27 по прошению отставного унтер-офицера Стрелкова об оставлении при нем сына 21 июля по 15 октября нет никакого движения»8. В заключении своего отчета ревизор делает следующие примечательные выводы: «При постепенном увеличении про-
изводства в столе и при совершенном недостатке канцелярских чиновников, каким едва достает времени вести исправно заведенные книги, управляющий столом при постоянном усердии к своей обязанности, не заслуживает никакого нарекания. Впрочем, чтобы избежать и на будущее время большого замедления и упущений по этому поводу, необходимо увеличить оный несколькими чиновниками»9.
Таким образом, в качестве основной причины возникновения различного рода управленческих проблем, так или иначе связанных с медлительностью обращения бумаг, большинство губернаторов, в особенности отдаленных от центра губерний, указывали недостаток квалифицированных и хоть сколько-нибудь образованных кадров. Следовательно, приоритетными направлениями дальнейшего совершенствования местной администрации становилось усиление штатов губернских и уездных учреждений, а также скорейшая рационализация сложившейся системы делопроизводства.
В ответ на чаяния губернскихустановлений правительство с каждым годом все увеличивало расходы на канцелярские нужды, пыталось способствовать развитию местного аппарата путем назначения чиновников особых поручений, советников и асессоров, создавая при этом всевозможные комитеты по разработке проектов новых штатов, в свою очередь, требовавших все больших финансовых вложений.
Не стоит также забывать, что значительная часть сведений, необходимых для функционирования губернского правления, составления сводных отчетов и ведомостей, что должны были регулярно представляться на суд органов центрального и верховного управления, поступала отуездныхприсутственных мест, не славившихся оперативностью при исполнении поставленных перед ними задач. Порой именно они задерживали бумаги настолько, что дальнейшая работа по тем или иным направлениям деятельности губернского правления становилась просто невозможной, останавливалась.
В 1858 году в качестве очередной меры по борьбе с волокитой, создаваемой уездными установлениями и их должностными лицами и выявленной снова в процессе ревизии делопроизводства местных органов, губернским правлением было принято соответствующее распоряжение о необходимости доставления срочных сведений и ведомостей с учетом установленных нормативно сроков и не позднее. Так, информация о податях и недоимках должна была предоставляться уездными казначействами, городскими и земскими полициями к 10 числу каждого месяца; сведения о находящихся под стражей арестантах, доставлялись уездными стряпчими к 10 числу каждого месяца; городские думы и ратуши представляли ведомости о реально произведенных расходах и действительно поступивших доходах по предшествующему году к 15 января; они же к 15 сентября составляли ведомости о городских недоимках; все низшие присут-
ственные места были также обязаны представить полугодовые именные ведомости о нерешенных делах10. Примечательно, что за непредставление перечисленных документов виновные места и лица не только несли административную ответственность, как правило, в форме денежного взыскания (п. 212 приложения к ст. 648 т. II Учреждения губерний), но были вынуждены оплатить услуги присланного из губернского правления нарочного. Это последнее опять же объяснялось особенной важностью информации, поступающей из подотчетных мест, для работы правления.
Было бы, однако, несправедливо перекладывать все бремя ответственности исключительно на одни и те же органы. Достаточно взглянуть на результаты ревизии делопроизводства присутственных мест Княгининского уезда, проведенной вице-губернатором Нижегородской губернии, чтобы убедиться в излишней медлительности, а порой и несостоятельности всей системы управления. Например, ревизор указывает 11 нерешенных дел по «город-ническому правлению», из которых только 4 находились собственно за правлением; за уездным судом значилось 29 неоконченных дел, при этом только 5 из них оставались «на совести» самого суда, остальные числилисьза другими установлениями11.
И, наконец, не стоит забывать, что на разрешение губернского правления приходилось, действительно, великое множество дел. Так, ведомость о числе исполненных и неисполненных бумаг в Нижегородском губернском правлении за август 1867 года содержит следующие занимательные сведения: за 7-м столом на 1 августа числилось по журналам 330 дел, 60 — с разрешения вице-губернатора; за месяц вступило 90 дел по журналам и 30 — с разрешения вице-губернатора; на конец месяца было исполнено 70 дел по журналам и 20 — из числа вступивших с позволения вице-губернатора12.
Что же касается самого документооборота, то, к чести некоторых губернаторов, необходимо отметить единичные попытки упростить его структуру. Например, собственные усилия к наиболее эффективному решению проблемы еще в 1806 году приложил московский губернатор. Не безрезультатно вэтом контексте действовал и санкт-петербургский гражданский губернатор, утвердивший в 1826 году правила обупрощении порядка делопроизводства. Аналогичные предложения регулярно поступали в Министерство внутреннихдел от других начальников губерний. После успешного соединения наиболее приемлемых из них были составлены проекты «Наказа гражданским губернаторам», «Положения о порядке производства дел в губернских правлениях», «Штатов губернских и уездных учреждений», которые впоследствии были утверждены и введены в действие.
Примечания
1. См.: Свод законов Российской империи. — 1876. — Т. II. — Ч. II. — Кн. V.
Шушунова Е.В. Правовое регулирование полномочий губернских правлений Российской империи во второй половине XIX столетия
Шушунова Е.В. Правовое регулирование полномочий губернских правлений Российской империи во второй половине XIX столетия
2. См.: ГрадовскийА. Начала русского государственного права. — СПб., 1883. — Т. III. — С. 262.
3. Свод законов Российской империи — 1876. — Т. II. — Ст. 671.
4. Центральный архив Нижегородской области (ЦАНО), ф. 5, оп. 1, д. 607 (1876 г.).
5. Сношения (переписку) государственных органов можно подразделить так: 1) сношения вышестоящих присутственных мест и властей с нижестоящими; 2) сношения равных присутственных мест и властей между собой; 3) сношения нижестоящих присутственных мест и властей с вышестоящими. См.: Митяев К.Г. Теория и практика архивного дела. — М., 1946. — С. 37.
6. Система регистрации документов присутствия была введена Генеральным регламентом. К середине XIX столетия она претерпела некоторые изменения, в
том числе переход от полной записи документов к сокращенной.
7. Цит. по: Виноградова Т.В. Законодательные акты первой половины XIX века об организации и делопроизводстве губернских правлений // Делопроизводство. — 1999. — № 2. — С. 84.
8. ЦАНО, ф. 5, оп. 46, д. 40, л. 5, л. 8 об.
9. Там же, л. 35 об.
10. Там же, ед. хр. 179, л. 103. — по Княгинину к 10 января и 10 июня; по Арзамасу к 20 января и 20 июля, по Балахне к 10 февраля и 10 августа, по Макарьеву к 20 февраля и 20 августа, по Лукоянову к 20 марта и 20 сентября и пр.
11.Там же, д. 112(1852 г.),л.3об.
12. Там же, ф. 2, оп. 6, д. 831, л. 8.
В.М. Баранов, М.В. Баранова
Баранов Владимир Михайлович — помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, доктор юридических наук, профессор
E-mail: Baranov_prof@bk.ru
Баранова Марина Владимировна — профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, доктор юридических наук, кандидат культурологии, доцент
E-mail: qazxsw1232007@yandex.ru
Отказ в принятии обращения в Конституционный Суд Российской Федерации к рассмотрению:
доктрина, практика, техника
В статье юридический отказ рассматривается как многоплановый и полифункциональный правовой феномен. В качестве непосредственного предмета анализа, доказывающего этот тезис, взят отказ в принятии обращения в Конституционный Суд Российской Федерации к рассмотрению.
The article considers a refusal as a multi-facet and multy functional legal phenomenon. The article analyzes a refusal to accept an application for consideration by the Constitutional Court of the Russian Federation as an
example proving this statement.
Юридический отказ — многоплановый и полифункциональный правовой феномен, который только в последнее время получил обстоятельное общетеоретическое освещение1.
Для выявления новых общеправовых характеристик, дополнительных организационно-управленческих возможностей юридического отказа необходима детальная аналитическая «проработка» его отдельных разновидностей.
Одним из малоисследованных и при этом высокозначимых в практическом ракурсе видов юридического отказа является отказ в принятии обращения в Конституционный Суд РФ к рассмотрению.
Согласно статье 40 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ
«О Конституционном Суде Российской Федерации»2 (далее — ФКЗ о Конституционном Суде РФ) в случаях если обращение, поступившее в Конституционный Суд РФ:
1) явно неподведомственно Конституционному Суду РФ;
2) по форме не отвечает требованиям настоящего Федерального конституционного закона;
3) исходит от ненадлежащего органа или лица;
4) не оплачено государственной пошлиной, если иное не установлено настоящим Федеральным конституционным законом, Секретариат Конституционного Суда РФ уведомляет заявителя о несоответствии его обращения требованиям настоящего Федерального конституционного закона. Такое
