Правовое регулирование осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342

м. ю. дитятковский

Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

Настоящая статья посвящена проблеме правового регулирования осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе в ней раскрываются вопросы принятия правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти, муниципальных правовых актов, регулирующих порядок осуществления указанных полномочий.

Данная работа выполнена при информационной поддержке компании «Консультант Плюс».

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как полное освобождение органов государственной власти от обязанностей по правовому регулированию осуществления указанных полномочий. Полномочия, переданные органами государственной власти для осуществления органам местного самоуправления, продолжают сохранять свое государственное значение. В связи с этим в соответствии с частью 1 статьи 5, частью 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131) к полномочиям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены соответственно федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом №131.

Кроме того, согласно части 1 статьи 20 Федерального закона № 131 по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Некоторые авторы, например, Н.В. Кузнецова, полагают, что данное положение Федерального закона № 131 противоречит статье 132 Конституции Российской Федерации в части несоблюдения законодательной формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными пол-

номочиями1. Автор не согласен с указанной точкой зрения, поскольку нормативными правовыми ак тами федеральных органов исполнительной власти и органон исполнительной власти субъектов Российской Федерации не производится наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Указанными нормативными правовыми актами регулируются отдельные вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и только в случаях, установленных законами о соответствующем наделении.

В связи с этим законами о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями могугбыть предусмотрены полномочия соответственно федеральных органов исполнительной власти или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по изданию нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. При этом федеральные органы исполнительной власти вправе издавать нормативные правовые акты в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральным законом, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законом субъекта Российской Федерации.

Исключение из этого правила составляют случаи, когда федеральным законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации предусматриваются полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по изданию нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации. Например, в соответствии с частью 2 статьи 5 Федерального закона от 20 августа 2004 года № 113-Ф3 «О присяжных заседателях

федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» высший исполнительный орган г осударственной власти субъекта Российской Федерации устанавливает порядок и сроки составления списков кандидатов п присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции при осуществлении органами местного самоуправления соответствующих отдельных государственных полномочий Российской Федерации. В случаях, не предусмотренных федеральными законами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ие вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами'2.

Кроме того, законами субъектов Российской Федерации о соответствующем наделении органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации не могут передаваться полномочия по принятию нормативных правовых актов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в тех случаях, когда порядок осуществления соответствующих полномочий регулируется исключительно федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Например, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление порядка производства по делам об административных правонарушениях. Следовательно, законами субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не могут быть наделены полномочиями но принятию нормативных правовых ак тов по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере порядка привлечения лиц к административной ответственности.

Следует обратить внимание на одну неточность части 1 статьи 20 Федерального закона № 131, в которой говориться о возможности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий издавать только нормативные правовые акты. По нашему мнению, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий должны обладать правом издавать не только нормативные, но и индивидуальные правовые акты. Ведь посредством индивидуальных правовых актов органы исполнительной власти дают предписания, поручения по конкретных вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, осуществляют контроль заданным осуществлением, привлечение органов местного самоуправления к ответственности за ненадлежащее осуществление указанных полномочий и т.п. Соответствующее изменение необходимо отразить в указанном Федеральном законе.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по воп-

росам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий обязательны для исполнения органами местного самоуправления. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут приниматься нормативные правовые акты, определяющие:

1) порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных видов государственных полномочий;

2) предельную численность работников органов местного самоуправления, обеспечивающих осуществление отдельных государственных полномочий;

3) порядок расходования органами местного самоуправления финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий. Например, на основании части 5 статьи 53 Федерального закона № 131 порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

4) порядок использования органами местного самоуправления материальных ресурсов, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий и т.п.

Помимо возможности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации издавать нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Федеральный закон № 131 предусматривает возможность принятия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Следует отметить, что возможность принятия указанных муниципальных правовых актов впервые предусмотрена указанным Федеральным законом. До этого таким правом органы местного самоуправления не обладали. В связи с этим суды и прокуратура считали невозможным принятие органами местного самоуправления нормативных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий3.

В соответствии же с частью 2 статьи 7 Федерального закона № 131 по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Законом о соответствующем наделении может быть предусмотрена обязанность принятия муниципального правового акта по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, например, по определению состава административной комиссии, перечня должностных лиц, уполномоченных составлять проколы об административных правонарушениях и т.п. Муниципальные правовые акты

по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий не должны противоречить законам о соответствующем наделении и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Проблематичным на сегодняшний день является вопрос о том, кто именно в муниципальном образовании вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Например, по мнению С.Е. Чаннова, муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут приниматься только органами местного самоуправления: «Население муниципальных образований такие акты принимать не может, так как отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления, а не муниципальным образованиям в целом»4.

Автор не согласен с данным высказыванием. Действительно, именно органы местного самоуправления, а не муниципальные образования в целом наделяются отдельными государственными полномочиями. Но при этом из указанного положения никак нельзя делать вывод о том, что только органы местного самоуправления могут принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

Так и соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона № 131 под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Из указанного определения можно сделать вывод о том, что муниципальные правовые акты как по вопросам местного значения/так и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут приниматься тремя субъектами: во-первых, органом местного самоуправления, во-вторых, должностным лицом мес тного самоуправления и, в-третьих, населением муниципального образования непосредственно.

Что касается принятия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, то тут особых проблем не возникает. Действительно, поскольку органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, постольку они вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления указанных полномочий.

В первую очередь, муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий должны приниматься представительным органом муниципального образования. В связи с этим пунктом 2 статьи 17 проекта федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской

Федерации»'' были предусмотрены следующие правила. Порядок исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального образования, предусматривающим:

1) перечень и сроки исполнения государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления данного муниципального образования п соответс твии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, перечень мероприятий но подготовке и организации их осуществления;

2) полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования по исполнению соответствующих го^ дарственных полномочий;

3) основания и виды ответственности органов мес тного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципального образования за неисполнение или ненадлежащее исполнение соответствующих государственных полномочий;

4) порядок использования материальных и финансовых средств, переданных органам местного самоуправления муниципального образования для использования по целевому назначению в целях осуществления государственных полномочий;

5) порядок осуществления представительным органом местного самоуправления контроля за исполнением отдельных государственных полномочий;

6) другие положения, необходимые для исполнения соответствующих полномочий, например, перечень правовых актов представительного органа муниципального образования, подлежащих изменению или отмене в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, поручения иным органам местного самоуправления по реализации правового акта представительного органа муниципального образования и т.п.

В Федеральном законе № 131 указанные положения не нашли своего отражения. Вместе с тем необходимость принятия представи тельным органом муниципального образования муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий поддерживается О.В. Бергом, разработчиками Методических рекомендаций по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации1', а также судебной практикой'.

Помимо представительного органа муниципального образования муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут приниматься иными органами местного самоуправления (местной администрацией, контрольным органом муниципального образования и т.д.) в пределах их компетенции. Что касается должностных лиц местного самоуправления, то они вправе принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий в пределах своей компетенции. Например, частью 6 статьи 43 Федерального закона № 131 предусмотрена специальная норма, согласно которой глава местной администрации, являющийся согласно части 1 статьи 2 Федерального закона № 131 должностным лицом местного самоуправления, в пределах своих полномочий,

установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Наибольшие споры разгораются по вопросу о возможности принятия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий населением муниципального образования непосредственно.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 43 Федерального чакона № 131 в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан). Согласно части 1 статьи 22, части 1 статьи 25, части 1 статьи 45 Федерального закона № 131 местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения; сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100человек для решения вопросов местного значения; решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан). Из указанных положений, казалось бы, можно сделать вывод, что действительно муниципальныеправовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий нельзя принимать на местном референдуме, сходе граждан, поскольку они не связаны с решением вопросов местного значения.

Вместе с тем уже упоминавшееся общее определение муниципального правового акта, содержащееся в части 1 статьи 2 Федерального закона № 131, предусматривает возможность принятия муниципальных правовых актов населением .муниципального образования непосредственно по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Кроме того, согласно части 2 статьи 25 Федерального закона № 131, сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

На основании изложенного можно с уверенностью сказать, что Федеральный закон № 131 содержит противоречащие, друг другу положения по вопросу о возможности принятия населением муниципального образования непосредственно муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Что { касается местного референдума, то тут действи-! тельно достаточно сложно предположить возмож-| ность и необходимость его проведения по вопросам I осуществления отдельных государственных пол-| номочий. А вот, что касается схода граждан, то тут ситуация совсем иная.

Сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек и осуществляет полномочия | представительного органа муниципального обра-I зования. Учитывая, что часть 3 статьи 19 Федераль-^ ног'о закона № 131 допускает возможность наделения !1 отдельными государственными полномочиями орга-

нов местного самоуправления поселения, в том числе численность жителей которых будет соответствовать указанной выше цифре, а также обязанность представительного органа муниципального образования принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, можно прийти к выводу о том, что муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут приниматься населением непосредственно только на сходе граждан. Указанная возможность предусмотрена, например, пунктом 3 статьи 8 Закона Магаданской области от 15 марта 2005 года № 579-ОЭ «О сходе (собрании) граждан в Магаданской области»". Соответствующие изменения необходимо внести в Федеральный закон № 131.

Поскольку органы местного самоуправления осуществляют отдельные государственные полномочия под контролем государства, органы государственной власти могут участвовать в процедуре принятия муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. В связи с этим органы государственной власти вправе вносить проекты муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, осуществлять их предварительное согласование и т.п. Указанные процедуры предусмотрены законодательством Хабаровского края, Ленинградской, Ростовской, Смоленской областей, города Москвы.

Муниципальными правовыми актами по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий: 1) определяются и создаются органы местного самоуправления, утверждаются положения о них, определяются должностные лица местного самоуправления, иные субъекты, осуществляющие отдельные государственные полномочия; 2) утверждаются составы коллегиальных органов в структуре органов местного самоуправления, осуществляющих отдельные государственные полномочия, положения о них; 3) реализуется осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 4) определяется порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 5) определяется порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и т.п.

В отличие от соответствующего наделения между органами государственной власти и органами местного самоуправления могут заключаться договоры о порядке осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий на основании и во исполнение законов о соответствующем наделении. Возможность заключения договоров в развитие законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями обосновывается также М.Н. Кирю-хиной, A.A. Уваровым, H.A. Шевчик'1.

В данных договорах могуг отражаться порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, порядок проведения отдельных мероприятий по осуществлению указанных полномочий, порядок передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств для указанных целей и т.п. Подобные договоры получили распространение в Красно-

ярском крае, Владимирской, Калужской, Кировской, Магаданской, Омской, Рязанской, Саратовской, Челябинской областях, городе Москве.

Примечания

Кузнецова Н.В. Делегирование полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М, 2005. С. 129-130.

г См., например, экспертное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Волгоградской области от 23 января 2004 года N9 01-1 1/(269)13-04 на постановление Главы Администрации Волгоградской области от 04.12.2003 № 943 «Об утверждении Положения о порядке регистрации трудового договора между работодателем - физическим лицом и работником и Примерного трудового договора между работодателем - физическим лицом и работником» / Документ опубликован не был.

■■ См., например, определение Верховного Суда РФ от 4 февраля 2004 года по делу № 47-Г03-30; постановление Думы Ханты-Мансийского автономного округа от 30 мая 2003 года № 937 «О протесте заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 22 апреля 2003 года N 33-16-03 на Закон Ханты-Мансийского автономного округа «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями Ханты-Мансийского автономного округа по образованию и организации деятельности органов записи актов гражданского состояния в Ханты-Мансийском автономном округе» / «Новости Югры» («Спецвыпуск»), № 70, 20.06.2003.

' Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред, Чаннова С.Е. М., 2004. С. 28.

5 Государственная власть получает государственные полномочия // Муниципалитет. 1998. № 7 8. С. 36-41.

" Берг О.В. Правовые основы осуществления муниципальными образованиями государственных полномочий субъекта Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. Ns 4. С. 5, Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // Муниципальная власть. 2004. № 2. С. 49.

1 См.. например, постановление Уставного суда Свердловской области от 5 октября 1999 года,

* Приложение к газете «Магаданская правда», № 2В (19399), 16.03.2005

" Кирюхина М.Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти л иргинами местного самоуправления в России |1 !■ горнко-veopeiическнй аспект). Диссертация на сиискани^ ученой степени кандидата юридических наук. Ставрополь, 2000. С. 113; Уваров A.A. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: Проблемы развития и взаимодействия. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук М , 2002. С. 201; Шевчик I I A. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тюмень, 2001. С. 161-162

ДИТЯТКОВСКИЙ Михаил Юрьевич, кандида т юридических наук, доцент кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, заместитель министра имущественных отношений Омской области.

Статья поступила в редакцию 07.11.06. © Днтятковскии М. Ю.

УДК 347 96(574) Б. ТУРГАРАЕВ

Северо-Казахстанский областной суд Республика Казахстан

ПРАВОВОЙ СТАТУС СУДЕБНОГО ИСПОЛНИТЕЛЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ_____

В статье рассмотрены понятие и признаки судебного исполнителя как должностного лица государства, требования, предъявляемые к нему. Внесены предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего статус судебного исполнителя.

Судебный исполнитель в исполнительном производстве является доминирующим субъектом, субъектом правоприменения. Поэтому вопросы совершенствования организации исполнительного производства напрямую связаны с определением его правового статуса.

Не будем останавливаться на понятии «правовой статус», поскольку данная категория достаточно обстоятельно разработана в общей теории права и ее

основные положения общепризнанны. Обычно в данное понятие вкладывается система признанных государством и закрепленных в законодательном порядке прав, свобод и обязанностей человека как субъекта права.1 Однако в более широком смысле оно включает также гражданство, законные интересы личности, гарантии реализации прав и свобод/ объем правоспособности лица,"1 принципы взаимоотношений личности и государства. Иными словами,