CC BY
307
Правовое регулирование наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
С. Б. Нанба
Происходящее в Российской Федерации реформирование системы местного самоуправления направлено на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, оптимизацию сложившейся системы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Одной из форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ходе муниципальной реформы совершенствуется законодательство о местном самоуправлении, в том числе касающееся механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Как известно, в 2009 г. должен был завершиться заключительный этап муниципальной реформы. Однако изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 25 декабря 2008 г., продлили переходный период до 2012 г. Это объясняется в числе прочего и тем, что практика реализации Федерального закона № 131-ФЗ выявила ряд нерешенных проблем, некоторые из которых затрагивают порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для
Нанба Сариа Беслановна — научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП.
их осуществления материальных и финансовых средств в Российской Федерации закреплена на конституционном уровне (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следует отметить, что подобная практика имеется и в ряде зарубежных государств. Так, Конституции Франции, Индии, Испании закрепляют возможность передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий на уровне закона. В Конституции Индии, например, устанавливается, что штаты на основе закона могут передавать муниципалитетам такую компетенцию и полномочия, какие им необходимы для исполнения функций как института самоуправления, и такой закон может содержать положения о передаче компетенции и ответственности муниципалитетам соответствующего уровня1 .
В отдельных зарубежных федеративных государствах на конституционном уровне закреплена также и возможность передачи ряда полномочий от местных органов власти на уровень субъектов федерации. Так, например, Конституция Мексиканских Соединенных Штатов от 31 января 1917 г. закрепляет за муниципиями возможность заключать со штатами соглашения о передаче штатам некоторых функций, связанных с управлением нало-гами2 . В Российской Федерации подобная правовая регламентация отсутствует.
Возможность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полно-
1 См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В. В. Маклакова. М., 2006. С. 522.
2 См.: Конституции государств Америки: В 3 т. Т. 1. Северная и Центральная Америка / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 540.
мочии в соответствии с законом определена на международном уровне. Так, Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что осуществление публичных полномочий должно возлагаться на органы, наиболее близкие к гражданам. При этом в документе подчеркивается, что передача определенных функций другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии3. В отношении указанного вопроса нельзя не отметить также Рекомендацию Комитета министров Совета Европы государствам-членам о финансовых средствах местных и региональных властей, определившую, что делегированные задачи — это функции, конечная ответственность за выполнение которых лежит на вышестоящем органе власти, при этом их осуществление передано местному органу власти4.
Главным условием передачи государственных полномочий органам местного самоуправления является их финансовое обеспечение. Передача отдельных государственных полномочий на местный уровень должна осуществляться исключительно за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. Названная выше Рекомендация, установив руководящие принципы финансового уравнивания, определила, что вклад вышестоящих органов власти в местные бюджеты должен в первую очередь прини-
3 См.: СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
4 Рекомендация № И (2005) 1 Комитета ми-
нистров Совета Европы «О финансовых
средствах местных и региональных властей» принята 19 января 2005 г. на 912-м заседании представителей министров.
мать форму общих субсидий. Указанные субсидии должны покрывать стандартизированные издержки на выполнение делегированных задач и структурную недостачу средств местных властей относительно их установленных обязанностей.
Условие об обязательном финансовом обеспечении передаваемых полномочий закреплено в виде соответствующих норм и в зарубежном законодательстве. В качестве наиболее наглядного примера здесь может служить Конституция Франции, которая устанавливает, что любая передача компетенции между государством и территориальными коллективами сопровождается предоставлением средств, эквивалентных тем, которые необходимы для осуществления этой компетенции. Любое предоставление или расширение компетенции, имеющей своим последствием увеличение расходов территориальных коллективов, должно сопровождаться предоставлением средств, установленных законом5 .
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-Ф3) детально определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом важно, что впервые на законодательном уровне дается определение понятия «государственные полномочия». Согласно названному Закону (ч. 1 ст. 19) отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия этих органов, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения. Таким образом, по своей сути
5 См.: Конституции зарубежных государств / Под ред. В. В. Маклакова. С. 73.
отдельные государственные полномочия — это все иные полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные к вопросам местного значения и закрепленные законом за муниципальными образованиями.
Закон устанавливает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется исключительно законами федеральными или субъекта Российской Федерации. В развитие указанного положения Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П подчеркнул, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем — федеральным или субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленных Конституцией РФ предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации6.
Федеральный закон № 131-ФЗ установил исчерпывающий перечень требований, предъявляемых к федеральному закону или закону субъекта Федерации о наделении соответствующими полномочиями органов местного самоуправления. Вместе с тем данная законодательная конструкция не представляется вполне совершенной. В частности, в установленных требованиях отсутствуют положения, которые бы закрепляли необходимость определения в соответствующих законах цели наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; полного и точного содержания передаваемого государственного полномочия, а также его объема; срока, на который предоставляется отдельное государственное полномочие.
Следует отметить, что, хотя федеральный законодатель и не предос-
6 См.: СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
тавляет субъектам Федерации права регламентировать общий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, некоторые субъекты Федерации сохранили в своей правовой системе законы, регламентирующие такой порядок, в которых содержатся и отдельные из названных выше требований. Подобная законодательная практика, безусловно, нарушает сложившуюся систему федерального регулирования. Тем не менее законодательный опыт субъектов Российской Федерации в части определения указанных требований, на наш взгляд, можно было бы применить к Закону № 131-ФЗ, дополнив установленный в нем перечень названными выше дополнительными условиями.
Развивая положения Конституции РФ и Закона № 131-ФЗ, устанавливающего общие принципы организации местного самоуправления, конституции и уставы субъектов Российской Федерации также содержат нормы о возможности передачи отдельных полномочий на муниципальный уровень. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, в настоящее время действует свыше 780 законов субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению отдельных полномочий субъекта Российской Федерации (без учета Москвы, Санкт-Петербурга и Московской области)7. Большинство полномочий передается на уровень городских округов и муниципальных районов. Объем правового регулирования наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
7 См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. / Под общ. ред. Д. Р. Хромова. М., 2007. С. 81.
различен в субъектах Российской Федерации. Так, например, в Красноярском крае принято 36 таких законов, в Новгородской области и Камчатском крае — по 23 закона. Обширная практика принятия соответствующих законов существует также в Республике Алтай, Республике Саха-Якутия, Красноярском крае, Новгородской области, Ямало-Ненецком автономном округе и др.
В то же время, например, в Республике Карелия принят только один такой закон8, это же относится к Ивановской и Белгородской областям. В ряде субъектов Федерации вообще отсутствует законодательная практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Республика Северная Осетия — Алания, Ингушская и Чеченская Республики, Архангельская и Свердловская области)9 . Таким образом, налицо явные диспропорции в определении объема передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в различных субъектах Федерации.
Как показывает законодательная практика субъектов Российской Федерации, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями наиболее активно осуществляется в таких сферах, как: опека и попечительство; поддержка сельскохозяйственного производства и подготовка
8 См.: Закон Республики Карелия от 26 декабря 2005 г. № 950-ЗРК (в ред. от 6 октября 2008 г.) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственными полномочиями Республики Карелия по регулированию цен (тарифов) на отдельные виды продукции, товаров и услуг» // Собрание законодательства РК. № 12 (Часть I). 2005, декабрь.
9 См.: Итоги реализации Федерального зако-
на от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. С. 81.
проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи; архивное дело; создание и организация деятельности административных комиссий; государственная регистрация актов гражданского состояния; социальная сфера, образование. Например, в соответствии с Законом Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 г. № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкорто-стан»10 органам местного самоуправления передаются следующие государственные полномочия:
по социальной поддержке, за исключением полномочий по обеспечению жилой площадью, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях);
по образованию и обеспечению в пределах муниципального образования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;
по социальной поддержке учащихся муниципальных общеобразовательных учреждений из многодетных малоимущих семей по обеспечению бесплатным питанием и школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий;
по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству.
Как уже было отмечено, в некоторых субъектах Российской Федерации действуют общие законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (Республика Башкортостан, Республика Саха-Якутия, Калужская область, Кировская область). Подобная законодательная практика субъектов Федерации в целом представляется не вполне удачной, поскольку назван-
10 Республика Башкортостан. 2005. 29 дек.
ные законы по своему содержанию в основном дублируют нормы Закона № 131-ФЗ.
Субъект Федерации при передаче каких-либо полномочий органам местного самоуправления ограничен в своих решениях федеральным законодателем только теми исключениями из общего перечня полномочий субъектов Федерации, осуществляемых ими за счет средств бюджетов субъектов Федерации, которые установлены в п. 6 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Поэтому в случае принятия законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Башкортостан решения о передаче органам местного самоуправления каких-либо иных полномочий, не обозначенных в названном выше Законе 2005 г. «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан», потребуется вносить изменения в данный общий закон.
Следует отметить, что на федеральном уровне выявились некоторые проблемы, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это вызвано передачей органам местного самоуправления слишком большого объема государственных полномочий. Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по решению вопросов, определенных в п. 2 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов. В соответствии с изменениями, внесенными в этот Закон Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 258-ФЗ, органы местного самоуправления могут быть наделе-
ны законом субъекта Российской Федерации возможностью создания административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации.
Закрепляя за органами местного самоуправления возможность осуществлять полномочия по созданию административных комиссий, Закон № 184-ФЗ не определяет статус указанных комиссий. Возникает вопрос о правовой природе данных органов. Если комиссии в муниципальных образованиях, создаваемые органами местного самоуправления в случае передачи им соответствующих государственных полномочий, будут наделяться статусом органов местного самоуправления, то порядок их формирования, а также иные вопросы их организации и деятельности в соответствии с п. 3 ст. 34 Закона № 131-ФЗ должны определяться уставами муниципальных образований. В то же время, исходя из текста Закона № 184-ФЗ, указанные комиссии создаются в целях привлечения к административной ответственности, что представляет собой особый вид юрисдикционной деятельности, осуществляемой уполномоченными органами государственной власти и должностными лицами государственной власти. Из этого следует, что вопросы формирования, организации и деятельности административных комиссий должны регламентироваться государственными, а не муниципальными правовыми актами, что не согласуется с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Рассматривая указанный вопрос, следует отметить, что в субъектах Российской Федерации действуют соответствующие законы, например Закон Республики Адыгея «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственны-
ми полномочиями Республики Адыгея в сфере административных правоотношений» от 9 января 2007 г. № 56, Закон Республики Башкортостан «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Республики Башкортостан по созданию и обеспечению деятельности административных комиссии» от 10 октября 2006 г. № 354-з (в ред. Закона РБ от 28 февраля 2008 г. № 544-з). Однако необходимо подчеркнуть, что указанные законы были приняты до вступления в законную силу изменений в федеральное законодательство, и данные полномочия не могли осуществляться органами местного самоуправления, поскольку нарушали нормы федерального законодательства. Это и вызвало появление судебной практики по указанному вопросу. Например, определениями Верховного Суда Российской Федерации от 8 октября 2008 г. № 66-Г08-15, от 20 августа 2008 г. № 72-Г08-5, от 4 июня 2008 г. № 93-Г08-5 установлена незаконность передачи органам местного самоуправления полномочий по созданию и организации административных комиссий. В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» внимание судов обращается на необходимость при проверке компетенции органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, учитывать, что субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности11 .
Некоторые проблемы возникают и при осуществлении органами местного самоуправления такого государ-
1 РГ. 2007. 8 дек.
ственного полномочия, как регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации. Указанный вопрос регулируется нормами Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. № 5242-1, в соответствии с которым органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства являются территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, а в остальных населенных пунктах — местная администрация (ст. 4). Однако в соответствии с внесенными в указанный Закон изменениями с 1 января 2011 г. регистрационными органами будут является исключительно территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Таким образом, получается, что до 2011 г. органы местного самоуправления будут осуществлять указанное полномочие с нарушением требований Закона № 131-ФЗ, поскольку на сегодняшний день отсутствует законно установленный порядок наделения указанным полномочием органов местного самоуправления.
Закрепляя за органами местного самоуправления возможность осуществлять то или иное государственное полномочие, федеральный законодатель должен принимать во внимание, что объем передаваемых полномочий не может быть слишком велик. Иначе это приведет к смешению институтов государства и общества, существенному изменению содержания народовластия в сторону подавления в нем общественных начал и разнообразия форм его осуществления. Также необходимо
учитывать, что каждый уровень государственной власти и местное самоуправление должны решать те вопросы, которые относятся к их компетенции. Практика реализации Закона № 131-ФЗ выявляет, что передаваемые органами государственной власти на местный уровень полномочия зачастую не соответствуют природе и характеру местного самоуправления.
Библиографический список
1. Конституции государств Америки: В 3 т. Т. 1. Северная и Центральная Америка / Под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2006.
2. Конституции зарубежных государств / Под ред. В. В. Маклакова. М., 2006.
3. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 г. / Под общ. ред. Д. Р. Хромова. М., 2007.
