CC BY
35
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО; КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС;
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
& & &
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ СЕТЕВЫХ СТРУКТУР В ЦЕЛЯХ ИХ ОПТИМИЗАЦИИ
АБЕЗГИЛЬДИН Руслан Ринатович
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы правового регулирования миграционных процессов в России. Отмечается значительная роль социальных сетей в качестве корректирующего фактора системы правовых и социальных отношений в сфере миграции. Указывается на необходимость использования интернет-технологий в деятельности органов государственной власти в целях оптимизации миграционных процессов.
Annotation. In the article is considered the issues of legal regulation of migration processes in Russia. There is a significant role of social networks as a corrective factor to the legal system and social relations in the sphere of migration. The need for the use of Internet technologies in the activities ofpublic authorities in order to optimize migration processes.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, российское общество, социальные сети, интеграция, адаптация мигрантов.
Keywords: migration, migration policy, Russian society, social networks, integration, adaptation of migrants.
После распада СССР в 1991 г. по настоящее время феномен миграции рассматривается в числе наиболее сложных и актуальных вопросов, которые непосредственно влияют на характер социально-политических, правовых, экономических и финансовых процессов жизни как России, так и всех государств постсоветского пространства.
Исследования отечественных авторов позволили выявить ряд факторов международной миграции, которые в значительной мере определяют ее особенности, направление, интенсивность и т. д.1 Прежде всего следует указать на падение жизненного уровня, рост деприва-ций, нищету и безработицу в странах, отнесенных к наиболее отсталым регионам мира. Важное значение имеет обострение политической обстановки, эскалация вооруженных конфликтов, а также перенаселение стран, не
1 Государственный контроль за миграционными процессами : учеб. пособие / С.А. Акимова [и др.] ; под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб. : Фонд «Университет», 2012.
обладающих достаточными природными ресурсами и современными промышленными технологиями. Для России и стран Европейского союза характерно старение населения, в то время как в Азии, Африке, Латинской Америке, Закавказье происходит стремительное формирование молодежного сегмента в структуре демографического воспроизводства2. Перечисленные факторы необходимо учитывать для прогнозирования миграционных процессов.
Российская Федерация, как правило, рассматривается мигрантами 1) как страна, куда они временно прибывают на заработки (легально или нелегально); 2) как территория для дальнейшего транзита в европейские страны; 3) в качестве конечного пункта назначения, постоянного места жительства.
Серьезной проблемой является нелегальная миграция, которая представляет собой уг-
2 Дудик Д.А. Миграция как одна из основных проблем го-
сударства // Проблемы права. 2012. № 4. С. 94-96 ; Римашев-
ская Н.М. Человек и реформы: секреты выживания. М., 2003. С. 375.
розу национальной безопасности, поскольку сопровождается этносоциальными конфликтами, неминуемо приводит к криминализации и маргинализации миграционных отношений, увеличению числа общеуголовных преступлений корыстной и корыстно-насильственной направленности, росту радикальных настроений, экстремистской активности (причем не только среди мигрантов, но и среди граждан России).
Выступая на заседании Совета Безопасности РФ, Президент России В.В. Путин акцентировал внимание на том, что ситуация в миграционной сфере связана с повышенными рисками и требует самого пристального внимания руководства страны, правоохранительных органов, институтов гражданского общества. Президент, в частности, отметил, что на сегодняшний день значительное число мигрантов находится в стране с превышением срока пребывания, в результате чего они нередко оказываются «втянутыми» в криминальный бизнес. В.В. Путин потребовал выявлять коррупционные схемы легализации иностранцев, незаконно въехавших в страну. «Нелегальные каналы миграции пытаются использовать в своих интересах преступные группировки, наркоторговцы, зарубежные спецслужбы, а также эмиссары международных экстремистских, террористических организаций. Эти попытки необходимо жестко пресекать, активно работать по линии всех наших соответствующих ведомств»3.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, в частности, указывается, что «обостряются угрозы, связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и другими проявлениями транснациональной организованной преступности» .
Нелегальная миграция обладает высокой латентностью, определить истинные ее объемы достаточно сложно. Специалисты Института социального анализа и прогнозирования Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ установили, что среди работников-мигрантов практикуется такое явление, как «уход в тень» (более 50 % мигрантов, приехавших трудиться, не участвуют в оформлении легального доступа
3 Латухина К. Окно для честных // Рос. газ. 2016. 1 апр. С. 2.
4 Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
на рынок труда). По мнению экспертов, более 4 млн иностранных работников трудятся нелегально5. Во многом это определяется тем, что путь доступа на рынок труда для мигрантов слишком сложен; так, выполнение всех требований закона обходится одному иностранцу приблизительно в 60 тыс. руб. (при этом необходимо учитывать «поборы» многочисленных мошенников, посредников в трудоустройстве, предоставлении жилья и т. д.).
По данным Е. Егоровой, в последние годы количество мигрантов в России составляло 1011 млн чел. Кроме того, обновленное законодательство по противодействию нелегальной миграции позволило значительно уменьшить число тех иностранцев, которые стремились остаться в России незаконно: их число уменьшилось на 1,3 млн чел.6 Источниками информации по данному вопросу являются: 1) сведения о лицах, задержанных и привлеченных к ответственности за нарушение паспортно-визового режима; 2) информация о депортациях (количестве мигрантов, принудительно выдворенных из страны; 3) сведения о лицах, арестованных или задержанных на границе при попытке ее нелегального пересечения; 4) данные международных и отечественных организаций, занимающихся вопросами миграции.
Американский социолог Д.Т. Кэмпбелл пришел к выводу, что для прогноза развития сложных социальных явлений (например, миграционных процессов) необходимо в круг исследователей включать так называемых непрофессиональных наблюдателей, которые так или иначе связаны с данной проблемой. Применительно к теме нашего исследования это могут быть лидеры национальных диаспор, активисты общественных объединений, институтов гражданского общества, дипломатические работники, представители здравоохране-
7
ния, религиозные деятели .
В 2012 г. была утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года (далее - Концепция), которую следует рассматривать как
5 Кривошапко Ю. Призрак в штате // Рос. газ. 2015. № 277. 8 дек. С. 12.
6 За последнее время число нелегальных мигрантов в РФ уменьшилось на 1,3 млн человек - ФМС. URL : http://www. finmarket.ru/news/4023715 (дата обращения: 14.05.2016).
7 Кэмпбелл Д.Т. Модели экспериментов в социальной психологии и прикладных исследованиях. СПб., 1996. С. 258.
важный этап на пути реформирования и совершенствования миграционного законодательства (в том числе и в сфере обеспечения национальной безопасности), противодействия нелегальной миграции и незаконной трудовой деятельности. Благодаря Концепции были приняты меры, направленные на повышение эффективности миграционного контроля, регулирования миграционных потоков. Авторы Концепции предприняли попытку учесть отечественный и зарубежный опыт в данной сфере.
Необходимо отметить такой позитивный момент, как расширение сотрудничества органов власти РФ с различными международными организациями в вопросах обеспечения эффективного государственного управления миграционными процессами.
К сожалению, Концепция достаточна уязвима для критики. Во-первых, в течение длительного периода (до 2025 г.) не сформулированы четкие ориентиры для краткосрочных программ, конкретных поэтапных действий различных министерств и ведомств, занимающихся вопросами миграции. Во-вторых, отсутствуют даже приблизительные расчеты необходимого количества трудовых мигрантов, их пола, возраста, профессиональной подготовки, квалификации; не рассматриваются регионы, которые остро нуждаются в работниках низкой и средней квалификации. В-третьих, в Концепции не разработаны механизмы привлечения «элитной» миграции, т. е. высококвалифицированных кадров.
По нашему глубокому убеждению, в Концепции целесообразно прописать организационно-правовые аспекты содействия трудовой занятости мигрантов в виде перехода к массовой профессиональной ориентации. Имеет смысл, чтобы данное направление курировали Министерство труда и социальной защиты, Министерство образования и науки и МВД (ФМС).
С.Х. Джиоев приводит многочисленные примеры того, как в развитых зарубежных странах профориентационные услуги, оказываемые государственными органами бесплатно (как гражданам страны, так и мигрантам), приносят со временем высокий экономический эффект. Сама же профориентация, начиная с 1970-х гг. является важнейшей функцией социальной политики стран Западной Европы, США, Канады, Австралии и Новой Зеландии. На программный метод в регламентации
профориентации нацеливают Конвенция Международной организации труда (далее - МОТ) «О профессиональной ориентации и профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов» 1975 г. и одноименная рекомендация МОТ8.
Особенности правового регулирования в данной области предполагают научно обоснованное планирование и организацию взаимодействия властных структур федерального и регионального уровней в целях упорядочения всех видов миграционных процессов. В контексте сказанного отметим, что одним из важнейших направлений правовой миграционной политики должно стать развитие ее социально-адаптационной сферы, т. е. необходимо осуществление деятельности по самоидентификации и идентификации миграционного сегмента в доминирующее сообщество. Стратегия и тактика данного вида правовой политики конкретизируется в создании условий для удовлетворения базовых потребностей (еда, жилье, относительное материальное благополучии в результате трудоустройства, медицинское обслуживание), а также в противодействии распространению девиантных форм поведенческой ак-
9
тивности .
В.В. Путин неоднократно подчеркивал, что Россия является привлекательной страной для мигрантов: «Мы открыты для тех, кто готов уважать наши законы, культуру, традиции, язык, честно работать»10.
В силу объективных причин мигранты нередко позиционируют себя в виде замкнутой общины, которая может либо не поддерживать никаких контактов с местным населением, либо занимать достаточно враждебную позицию, что минимизирует возможность общечеловеческого бытового общения, кросс-культурного поведения и преодоления негативных стереотипов восприятия окружающей действительности.
Анализ проблемных ситуаций (в ряде случаев это просто банальное недопонимание участниками «конфликта» позиции друг друга), возникающих между должностными лицами и мигрантами, позволяет предположить,
8 Джиоев С.Х. Профориентация как форма содействия трудовой занятости: некоторые вопросы теории правового регулирования // Государство и право. 2005. N° 11. С. 39-46.
9 Путяткин А.В. Отдельные вопросы правовой миграционной политики // Ученые записки Казанского университета. Серия «Гуманитарные науки». 2014. Т. 156, № 4. С. 96-101.
10 Латухина К. Окно для честных. С. 2.
что механизм обеспечения права мигрантов, беженцев и других на информацию еще недостаточно проработан. Более того, для некоторых сотрудников ФМС характерна формальная и дистанцированная модель поведения (коммуникации).
К.А. Галицкая считает, что в нашей стране в большинстве государственных учреждений создана громоздкая, недостаточно продуманная и неудобная для пользователей организация сайтов предоставления услуг. Кроме того, сайты бывают перегружены второстепенной информацией, которая не обновляется длительное время11. Однако следует отметить, что негативная информация о таких сайтах регулярно появляется в Интернете и доходит до руководителей соответствующих министерств и ведомств, которые достаточно оперативно реагируют на данные сообщения.
Если трудовой мигрант, не владеющий в полном объеме русским языком, не обладающий знаниями о традициях и законах страны, регулярно получает из разных источников искаженные сведения, которые противоречат его личностным установкам, нарушают внутреннее равновесие, то у человека возникает чувство страха, тревоги, неуверенности, подавленности или, напротив, чувство озлобленности и агрессии.
В последние годы существенную роль в жизни адаптантов играют социальные сети, благодаря которым значительная часть мигрантов стала более успешно усваивать социальные нормы, приспосабливаться к внешним условиям, отстаивать свои права, удовлетворять свои потребности, осмысливать и перерабатывать постоянно возрастающий поток информации, а также активно контактировать с соотечественниками, государственными учреждениями, общественными организациями. Социальные сети являются эффективным средством коммуникации, структурой, состоящей из интерактивных веб-сайтов, формирующих автоматизированную социальную среду, что позволяет различным группам населения (например, мигрантам) объединяться для решения всевозможных задач, в том числе и социально-политического характера.
11 Галицкая К.А. Необходимость использования интернет-технологий в деятельности органов государственной власти как механизмов обратной связи // Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития : Междунар. науч.-практ. конф., 27 ноября 2014 г. Екатеринбург, 2014. С. 51-53.
Необходимо указать на существенное родовое сходство политических сетей и социального капитала, который представляет собой связь между людьми, основанную на доверии и социальном взаимодействии12.
Виртуальное общение с политиками, чиновниками, руководителями органов внутренних дел формирует у инициативных граждан из числа мигрантов, лидеров этнических групп, диаспор чувство сопричастности к общественно-политическим процессам, в том числе и в сфере миграции. Участники социальных сетей, используя механизм прямой и обратной связи, получают возможность доводить до сведения органов власти инициативы мигрантов, оперативно разрешая накопившиеся за долгий период проблемы. Социальные сети с участием этнических, мигрантских и других сообществ приобретают все большее влияние на формирование общественного мнения в Российской Федерации по самым различным вопросам.
Н.В. Колесников сообщает, что новым и быстро растущим структурным элементом социальных сетей в России являются сетевые проекты государственных структур. Так, правительственные программы информатизации общественных отношений обусловили создание соответствующей инфраструктуры и плотной коммуникационной среды с высоким уровнем распространения новейших технологий13.
С учетом сказанного не вызывает сомнений, что органам внутренних дел (а применительно к нашему исследованию - ФМС) необходимо постоянно наращивать свое участие в сетевой форме правовой и социально-политической коммуникации. Обязательным условием эффективности сетей в данном случае являются различные формы взаимодействия ФМС с институтами гражданского общества, этническими правозащитными организациями, научными образовательными учреждениями. С нашей точки зрения, вновь создаваемые под патронажем ФМС сетевые структуры должны сосредоточиться: 1) на предоставлении населению России объективной информации о миграционных процессах, происходящих в стране; 2) общественном обсуждении предложений по совершенствованию миграционного зако-
12 Колесников Н.В. Сетевые структуры политической активности в современном российском обществе // Управленческое консультирование. 2013. N° 1. С. 99-108.
13 Там же.
нодательства и миграционной политики (например, с использованием технологии Web-2.0, т. е. проводить дискуссии в виде интернет-форумов, интернет-конференций, вебинаров, скайп-сессий и т. д.); 3) защите прав мигрантов, противодействии экстремизму и ксенофобии; воспитании у иностранных граждан чувства ответственности за исполнение законов; 4) размещении в блогах информации о юридических и физических лицах, вовлеченных в незаконную миграцию; 5) противодействии коррупции.
Следующий аспект проблемы касается создания маркетинговой стратегии привлечения широкой аудитории пользователей на веб-ресурсы. Контент-маркетинг ставит перед собой задачу создания и распространения конкретной структурой (например, ФМС) такого материала, который побуждал бы потребителя (в данном случае трудового мигранта) к совершению целевых, общественно полезных действий, вовлекал бы его в конверсионный сценарий и формировал с ним отношения с учетом долгосрочной перспективы.
Несмотря на массу преимуществ (в виде получения, хранения и обмена информацией), следует отметить и деструктивное влияние Интернета, например, при формировании такого расстройства психики, как интернет-зависимость или при изменении образа жизни под воздействием экстремистской, псевдорелигиозной идеологии.
Так, в Стратегии национальной безопасности говорится, что «все большее влияние на характер международной обстановки оказывает усиливающееся противоборство в глобальном информационном пространстве, обусловленное стремлением некоторых стран использовать информационные и коммуникационные технологии для достижения своих геополитических целей, в том числе путем манипулирования общественным сознанием и фальсифи-
14
кации истории» .
Согласно данным проведенного нами экспресс-опроса 200 мигрантов, работающих в системе розничной торговли Санкт-Петербурга и Ленинградской области, все интервьюированные (100 %) заявили, что ислам является религией мира и осудили радикальные течения, экстремизм и терроризм. Далее 79,9 % респондентов в возрасте от 22 до 40 лет сооб-
14 Указ Президента РФ «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
щили, что они проводят в Интернете не менее двух-трех часов ежедневно. Более 50 % опрошенных подтвердили, что благодаря Интернету они получили развернутую, объективную информацию о своих правах и обязанностях, об образовательных и социальных программах, а также о положительном опыте земляков, которым удалось значительно повысить свой социальный статус и интегрироваться в российское общество, открыть собственный бизнес, поступить на военную службу и т. д. Указанные нами 79,9 % респондентов сообщили, что доверяют глобальной Сети больше, чем традиционным СМИ или представителям власти, с которыми им приходится контактировать, т. е. при проведении исследования у автора статьи сложилось впечатление, что для ряда мигрантов (преимущественно из Средней Азии) информация, размещенная в социальных сетях и живое общение с представителями ФМС - две разные реальности, причем первая -наиболее предпочтительна для выходцев из ближнего зарубежья, так как социальные сети предоставляют многочисленные и достаточно лаконичные комментарии (в том числе и на родном языке) юристов, сотрудников дипломатического корпуса, рядовых граждан и т. д. В ходе опроса выяснилось, что, обладая ограниченными финансовыми ресурсами для выхода в Интернет, мигранты в основном используют мобильные телефоны, значительно реже -портативные компьютеры или планшеты.
Подводя итог сказанному, отметим, что на современном этапе реализации миграционной политики Российской Федерации ресурсы социальных сетей (прежде всего информационные и административные) должны быть использованы как органами власти, так и институтами гражданского общества, этническими организациями.
Социальные сети способны не только стать средством выполнения ряда государственных функций в сфере миграции, способствовать реформированию миграционного законодательства, но и повысить внутреннюю эффективность ФМС, сократить затраты на ее содержание и, следовательно, стать важным элементом новой управленческой культуры.
Процесс адаптации мигрантов непосредственно связан с их социализацией - усвоением социальных и правовых норм в новых, непривычных для них условиях. Доминирующая роль в этом процессе отводится государству. Рассматривая адаптацию через социально-
психологическую призму, представляется возможным выделить причины, оказывающие непосредственное влияние (положительное или отрицательное) на характер взаимоотношений личности с окружающей действительностью: 1) индивидуально-психологические, этнические; 2) микросоциальные (возникающие по месту работы, проживания); 3) макросоциаль-ные (обусловленные процессами, происходящими в стране, в мире и т. д.); 4) коммуникационные (обусловленные доступностью к традиционным СМИ и Интернету).
Правоохранительные органы, общественные организации, представители СМИ, интернет-сообщества должны регулярно доводить до представителей мигрантского сообщества сведения об одобряемых формах деятельности, видах социальной активности и самореализа-
ции, которые не противоречат интересам государства и граждан. Воспитание правовой культуры необходимо направлять не только на знание норм права, но и на выработку у мигрантов позитивных правовых установок, побуждающих их к осознанному правомерному поведению. В условиях усиления деятельности экстремистских и террористических группировок правоохранительные органы призваны обеспечить охрану социально-экономических, политических и иных общественных отношений, не нарушая при этом права и свободы коренного населения, а также трудовых мигрантов, беженцев и т. д. Поэтапное решение задач в сфере легальной миграции, а также противодействие незаконным миграционным процессам будет способствовать оздоровлению социальной, финансово-экономической обстановки.
Библиографический список
1. Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Галицкая, К.А. Необходимость использования интернет-технологий в деятельности органов государственной власти как механизмов обратной связи // Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития : Междунар. науч.-практ. конф., 27 ноября 2014 г. - Екатеринбург, 2014.
3. Государственный контроль за миграционными процессами : учеб. пособие / С.А. Акимова [и др.] ; под общ. ред. В.П. Сальникова. - СПб. : Фонд «Университет», 2012.
4. Джиоев, С.Х. Профориентация как форма содействия трудовой занятости: некоторые вопросы теории правового регулирования // Государство и право. - 2005. - N 11.
5. Дудик, Д.А. Миграция как одна из основных проблем государства // Проблемы права. -2012. - N 4.
6. За последнее время число нелегальных мигрантов в РФ уменьшилось на 1,3 млн человек -ФМС [Электронный ресурс]. - Режим доступа : http://www.finmarket.ru/news/4023715 (дата обращения: 14.05.2016).
7. Колесников, Н.В. Сетевые структуры политической активности в современном российском обществе // Управленческое консультирование. - 2013. - N 1.
8. Кривошапко, Ю. Призрак в штате // Рос. газ. - 2015. - N 277. - 8 дек.
9. Кэмпбелл, Д.Т. Модели экспериментов в социальной психологии и прикладных исследованиях. - СПб., 1996.
10. Латухина К. Окно для честных // Рос. газ. - 2016. - 1 апр. - С. 2.
11. Путяткин, А.В. Отдельные вопросы правовой миграционной политики // Ученые записки Казанского университета. Серия «Гуманитарные науки». - 2014. - Т. 156, N 4.
12. Римашевская, Н.М. Человек и реформы: секреты выживания. - М., 2003.
