CC BY
13
УДК 342.922.009
С. С. еамов
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального ушверситету "Львiвська полггехшка", доцент кафедри адмшютративного та iнформацiйного права,
канд. юрид. наук
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ 1НФОРМАЩЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ Д1ЯЛЬНОСТ1 ФIСКАЛЬНОÏ СЛУЖБИ В КОНТЕКСТ еВРОПЕЙСЬ^ IНТЕГРАЦIÏ
© Самое С. С., 2015
Розглянуто питання правового регулювання шформацшного забезпечення податко-вого адмiнiстрування в контекстi европейсько'1 iнтеграцií. Аналiзуються положення Податкового кодексу УкраТни, 1нших нормативно-правових актiв щодо 1нформац1йного забезпечення дiяльностi фккальноТ служби, позицп адмiнiстративного та iнформацiйного права, а також законодавства краïн-членiв европейського Союзу i3 зазначеного питання.
Ключовi слова: правове регулювання, iнформацiйне забезпечення, податкове адмшктрування, европейська iнтеграцiя.
С. С. Есимов
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕННИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФИСКАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В КОНТЕКСТЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
Рассмотрены вопросы правового регулирования информационного обеспечения налогового администрирования в контексте европейской интеграции. Анализируются положения Налогового кодекса Украины, других нормативно-правовых актов по информационному обеспечению деятельности фискальной службы, позиции административного и информационного права, а также законодательства стран-членов Европейского Союза по данному вопросу.
Ключевые слова: правовое регулирование, информационное обеспечение, налоговое администрирование, европейская интеграция.
S. S. Yesimov
LEGAL REGULATION OF INFORMATION ACTIVITIES OF THE FISCAL SERVICE IN THE CONTEXT OF EUROPEAN INTEGRATION
The article raises questions of legal regulation of information support of tax administration in the context of European integration. Analyzes the provisions of the Tax Code of Ukraine and other normative legal acts on information support of fiscal and administrative services position information law, and legislation of member countries of the European Union on this matter.
Key words: legal regulation, information security, tax administration, European integration.
Постановка проблеми. З набуттям незалежносп Украша як найбшьша держава Свропи прагнула бути активним учасником процешв, яю зачшають штереси вшх европейських краш i народiв. Триват полггичш, економiчнi, культурнi, людськi зв'язки завжди лежали в основi
розумшня необхщносп забезпечення загальноевропейсько! безпеки i стабiльностi як запоруки добробуту само! Укра!ни. Особливо важливим таке розумшня е сьогодш, коли Укра!на усвщомлено i твердо зробила вибiр на користь штеграцп в Свропейський Союз, про що свiдчить Договiр про асощащю. Спiвпраця у всiх сферах дiяльностi вийшла на новий, якюний рiвень i вимагае !х наукового аналiзу. Це зокрема стосуеться шформацшного спiвробiтництва у сферi фшансово! дiяльностi та li складово! - податково! дiяльностi.
Аналiз дослiдження проблеми. Доводиться констатувати, що комплексного дослщження нормативно-правового регулювання iнформацiйного забезпечення дiяльностi фюкально! служби в сучасних умовах евроштеграцп ще не проводилось. З-помiж робгг, якi торкаються загальних питань шформацшного забезпечення дiяльностi органiв державного управлшня, зокрема й у податковiй сфер^ слiд назвати дослiдження В. Б. Авер'янова, О. А. Банчука, О. В. Бойченка, С. Ф. Гуцу, В. I. Гурковського, А. М. Гулемша, В. А. Комарова, Б. А. Кормича, Н. В. Паршино!, В. С. Цимба-люка, I. В. Мартьянова, O.I. Остапенка, О. В. Синеокого та ш. Кожен з цих учених детально розглядав окремi проблеми, пов'язанi з шформацшним забезпеченням, зокрема й тих, що стосувалися податкового адмшютрування. Значний вклад у дослщження шформацшного забезпечення у податковш сферi внесли вченi Р. Берд (R. M. Bird), Р. Гордон (R. K. Gordon), Г. Дженкшс (G. P. Jenkins), А. Маас (A. Maas), Дж. Мартшес-Васкес (J. Martinez-Vasquez), Б. Озген (B. F. Ozgen), М. Радван (M. Radvan), Дж. Зейферт (J. Zeifert), Е. Золт (E. M. Zolt).
Метою ще! статтi е визначення засад правового регулювання шформацшного забезпечення податкового адмшютрування та розроблення пропозицш щодо його удосконалення з урахуванням позитивного досвщу краш-члешв СС та шших розвинених кра!н свiту.
Виклад основного матерiалу. Новi завдання соцiально-економiчного розвитку держави зумовлюють необхiднiсть удосконалення шформацшного забезпечення податкового адмшютрування, його правових засад. У цьому напрямi актуальним е питання про усунення адмшютративних бар'ерiв, що заважають розвитку бiзнесу в Укра!ш, а також щодо обмеження зайвого втручання рiзних контролюючих органiв у сферу приватних економiчних iнтересiв. Розвиток правового регулювання шформацшного забезпечення податкового адмшютрування тюно пов'язаний iз завданнями вдосконалення правотвiрно! практики в галузi податкового контролю. Так, вщповщно до ст. 71 Податкового кодексу Укра!ни (далi - ПК Укра!ни) iнформацiйно-аналiтичне забезпечення дiяльностi контролюючих органiв становить комплекс заходiв щодо збору, опрацювання та використання шформацп, необхщно! для виконання покладених на фюкальш органи функцш [1].
До елементiв iнформацiйного забезпечення податкового адмшютрування як специфiчного виду дiяльностi належать: об'ект, суб'екти, засоби, змют i цiлi iнформацiйного забезпечення податкового адмшютрування. До податково! шформацп як засобу забезпечення податкового адмшютрування належать: вщомосп (незалежно вщ форми !х подання), якi використовуються для обчислення i сплати податкiв платниками податюв (платниками зборiв, податковими агентами), а також для здшснення органами виконавчо! влади державного управлiння у податковш сферг Доцiльно погодитися з В. Ф. Ковалем i В. I. Теремецьким, що операц^' з шформащею мають забезпечувальний характер вщносно податкового адмiнiстрування i можуть бути шддаш правовому регулюванню щодо поширення, виробництва та зберiгання з метою розповсюдження [2, с. 147, 148].
1нформацшне забезпечення податкового адмiнiстрування як предмет правового регулювання необхщно розглядати як дiяльнiсть фiскальних органiв, шших оргашв публiчноl влади та приватних суб'екпв з розповсюдження, виробництва та збертання з метою поширення необхщно! та достатньо! iнформацi! для здшснення державного управлшня у сферi оподаткування у вшх !! формах, з метою ефективного виконання законодавства про податки i збори фюкальними органами й шшими учасниками податкових правовщносин.
До засобiв правового регулювання шформацшного забезпечення податкового адмшютрування з урахуванням специфши належать: правовi норми, правовщносини, акти реалiзацi! права (зокрема акти правозастосування), правосвщомють.
Ефективносп правового регулювання розглянутих вiдносин можна досягти тшьки за допомогою системно! ди зазначених засобiв. Правовий вплив на вщносини з iнформацiйного забезпечення податкового адмшютрування стае ефективним лише за системно! ди засобiв правового регулювання, що знайшло свое пщтвердження у проектi закону Укра!ни "Про внесення змш до Податкового кодексу Укра!ни та iнших законiв Укра!ни (щодо перехiдного перiоду системи електронного адмшютрування)" вщ 26.05.2015 № 2960 [3].
Отже, це означае необхщнють нормативного закршлення правил, якi у сукупносп встановлюють повноваження органу:
- перелш iнформацi!, необхiдно! для реалiзацi! конкретного повноваження i обов'язково! для передавання, виробництва та збереження в цшях передавання; коло !х джерел, порядок подання ведомостей;
- коло суб'екпв, зобов'язаних взаемодiяти з податковими органами при вчиненш зазначених вище операцiй, i процедуру (включаючи термши та форми) взаемодi!;
- вщповщальнють за порушення правил iнформацiйного забезпечення та порядок притяг-нення до не!;
- цш та принципи шформацшного забезпечення, наявнють яких полегшить регулюючий вплив правовщносин, актiв реалiзацi! права та правосвщомосп за наявностi прогалин i колiзiй у нормативному масивi.
Правовi норми надшеш найбiльшим регулятивним потенцiалом i формують моделi дi! iнших засобiв регулювання. Особливiстю норм, що регулюють iнформацiйне забезпечення податкового адмiнiстрування, незважаючи на вщсутнють системи та розташування у рiзних роздiлах ПК Укра!ни i в пiдзаконних актах, е значний стутнь спiльностi. По-перше, вони регулюють вщносини, що виникають з приводу одного предмета - шформацп, яка е доволi специфiчною. По-друге, вони шдпорядковаш однiй метi - надання защкавленим особам податково! шформацп. По-трете, мають вщповщну сформовану систему джерел. По-четверте, шдпорядковаш загальнш системi принципiв (законнiсть, реальна доступнiсть шформацп, скорочення кшькосп транзакцiй, забезпечення збереження i достовiрнiсть, повнота та своечаснють подання вiдомостей, неповторнiсть, необхiднiсть i достатнiсть iнформацi!, зручнiсть для !! використання, рiвноправнiсть форм документiв, збереження податково! таемнищ).
Спiльнiсть предмета, джерел, цшей i принципiв правового впливу дозволяе говорити про шформацшне забезпечення податкового адмшютрування як про правовий шститут, що сформу-вався та юнуе у межах сфери шформацшного забезпечення державного управлшня. Цей шститут об'еднуе норми фшансового, адмiнiстративного та з урахуванням асоцiацi! Укра!ни в Свропейський Союз - мiжнародного права i входить до складу шформацшного права як комплексне правове утворення. Це дозволяе говорити про комплексний характер i доцшьнють при аналiзi застосування методiв системного аналiзу з метою забезпечення ефективного регулювання вщносин мiж фiскальними органами та суб'ектами, як е джерелами iнформацi!.
Склад засобiв правового регулювання iнформацiйного забезпечення податкового адмшютрування класифшуеться залежно вщ: джерела закрiплення; галузево! приналежностц форми податкового адмiнiстрування, яку забезпечують; форми ношя iнформацi!; перiодичностi подання; змюту та статусу джерел шформацп.
У контекст iнформацiйних технологiй найбшьший iнтерес становить класифiкацiя засобiв правового регулювання залежно вщ статусу джерел виникнення i каналiв надходження вщомостей, оскiльки джерело визначае не лише особливосп процедури отримання iнформацi!, але й специфшу подальшо! роботи з нею [4, с. 177-179]. Окремi проблеми шформацшного забезпечення податкового адмшютрування органами публiчно! влади зумовлеш неузгодженютю мiж вiдомостями, необхiдними в дiяльностi фiскальних органiв, i закршленням обов'язкiв органiв публiчно! влади з надання таких вщомостей [5]. Вщомостями, яю мають значення для податкового адмшютрування, володiе значно бiльша кшькють органiв влади порiвняно з тими, що перераховаш в Податковому коде^ Укра!ни.
З огляду на викладене вище, для забезпечення ефективно! дiяльностi фiскально! служби вбачаеться за необхщне затвердження постановою Кабiнету Мiнiстрiв Укра!ни джерел, з яких
фюкальш органи можуть отримати необхщну шформащю, згадану в нормах ПК Украши. Перелiк таких органiв влади повинен бути складений центральним органом виконавчо! влади, що реалiзуe державну податкову полггику. У положеннях про органи публiчноi влади доцiльно передбачити обов'язок останшх повiдомляти фiскальнi органи про виявлеш ознаки можливих податкових правопорушень. Це зумовлено тим, що вщомосп, якi мають значення для податкового адмшют-рування, нерiдко не фшсуються органами влади i не надходять до фюкально! служби.
Вiдносини з надання фюкальним органам шформацп органами публiчноi влади - це предмет бшьше адмiнiстративного, нiж податкового права. Вони грунтуються на загальних принципах i цiлях iнформацiйного обмiну мiж органами публiчноi влади у вшх сферах управлiння. Спецiальнi принципи правового регулювання цiеi групи вiдносин охоплюють консолiдацiю iнформацiйних ресурсiв i однаковють форм подання шформацп. Отже, з урахуванням цих обставин доцiльно виключити регулювання цiеi групи правовiдносин з Податкового кодексу Украши.
Регулювання мехашзму передавання шформацп, яка мае значення для податкового адмшют-рування, мае здшснюватися на рiвнi адмiнiстративних договорiв, що не передбачае необхiдностi закршлення в ПК Украши спецiальноi норми про подання ведомостей органами публiчноi влади, яка вiдсилае до постанови Кабшету Мiнiстрiв Украши i прийнятих на !х основi мiжвiдомчих угод. Для цього доцшьно у ст. 71 ПК Украши передбачити вщсилочну норму про те, що отримання органами фюкально! служби шформацп вщ оргашв публiчноi влади здiйснюеться в порядку, визначеному Кабшетом Мiнiстрiв Украши та мiжвiдомчими угодами.
У типовш угодi про iнформацiйну взаемодiю фюкальних органiв i органiв публiчноi влади потрiбно закрiпити максимально можливий перелш суб'ектiв забезпечення та видiв шформацп, що ними подаеться (включаючи вщомосп про виявленi ознаки можливих податкових правопорушень); цш, принципи, термiни та форми iнформацiйноi взаемодii; механiзми звiрки та коригування вiдомостей, що надходять; перюдичнють змiни укладених для !х виконання конкретних угод. Конкретнi мiжвiдомчi угоди, у межах визначених постановою Кабшетом Мтс^в Украiни, повиннi конкретизувати склад шформацп та строки и подання, форми шформацшного обмiну, а також визначати посади ошб, вщповщальних за !х виконання.
Доцiльно погодитися з Р. Макарчуком, що метою шформацшного забезпечення податкового адмшютрування е надання у розпорядження фюкальних оргашв тако^' шформацп, яка була б необхщною i достатньою для здшснення функцш державного управлiння у сферi податковоi полiтики у всiх п формах [6].
Iнформацiйна взаемодiя податкових оргашв, разом iз загальними принципами шформацшного обмшу, повинна додатково грунтуватися на принципi максимальноi доступносп податковоi iнформацii для державних фюкальних оргашв. Вщомосп повиннi передаватися посадовими особами цих оргашв за допомогою застосування максимальноi кшькосп форм взаемоди. Це не лише планове передавання певних даних, але й оперативш вщповда на запити, унiфiкацiя формата шформацп, що використовуеться (у перспектив^ за технiчноi змоги, створення единоi iнформа-цiйноi системи, що забезпечить змогу вщдаленого доступу спiвробiтникам ушх вiдомств); фахова допомога з боку пращвниюв одних сфер дiяльностi шшим; координацiя контрольних заходiв; проведення спшьних наукових заходiв.
Забезпечувальна функцiя норм, що передбачають передавання шформацп в системi фюкальних оргашв, буде якнайповшше реалiзована лише тодi, коли поряд iз зазначенням виду вiдомостей буде встановлено, хто, в який орган i в якому порядку зобов'язаний !х передавати, а також якою буде вщповщальнють за порушення встановлених правил.
Необхщно зазначити, що засоби, яю регулюють iнформацiйне забезпечення податкового адмшютрування приватними суб'ектами права, поширюються на: платниюв податкiв (податкових агента); ошб, якi володiють iнформацiею про платника податюв (податкового агента, платника зборiв) i зобов'язаних передавати п в письмовому виглядi за запитами податкових оргашв; з'явитися до податкового органу та повщомити п в уснш формi (свiдки); банки; експерта; суб'ектiв, що надають iнформацiю, яка мае значення для облшу платниюв податкiв.
1нформацшне забезпечення податкового адмшютрування у взаеминах з приватними суб'ектами входить в предмет фшансового права (та податкового права як його шдгалуз^. В умовах адаптацп нацюнального законодавства до вимог Свропейського Союзу нормативне регулювання шформацшного забезпечення податкового адмiнiстрування суб'ектами, що не надiленi владними повноваженнями, мае двi цiлi: 1) забезпечення податкового адмшютрування необхiдними та достатшми вiдомостями; 2) мiнiмiзацiя витрат приватних суб'екпв в процесi такого забезпечення. Тобто, коло загальних основ шформацшного забезпечення податкового адмшютрування (реальна доступнють, збереження та достовiрнiсть iнформацi!, повнота та своечаснють !! подання, скорочення кшькосп транзакцiй, рiвноправнiсть форм документа) при учасп в ньому приватних суб'екпв доповнюеться принципом мiнiмiзацi! витрат останшх.
Доводиться констатувати, що норми шформацшного забезпечення податкового адмшютрування, яю юнують сьогоднi, на жаль, порушують баланс iнтересiв фiскальних оргашв i приватних суб'ектiв податкових вщносин, не вiдповiдають цiлям i принципам регулювання. А тому доцшьно встановити порiвняно iз загальновстановленими бiльшi строки для добровшьного подання податково! звггносп в електронному виглядi; уточнити перелш вiдомостей, що становлять професiйну таемницю; заборонити витребування у платника податюв документа, яю виходять вiд оргашв влади тощо.
З урахуванням адмшютративно-правово! природи вiдносин щодо iнформацiйного забезпечення податкового адмшютрування органами публiчно! влади доцшьно встановити вщповщальнють за порушення останнiми встановлених правил виключно в Кодекс Укра!ни про адмiнiстративнi правопорушення (далi - КУпАП). Для цього пропонуеться доповнити п. 3 ст. 109 ПК Укра!ни бланкетной нормою про вщповщальнють за порушення правил шформацшно! взаемодп, а також змшити ч. 1 ст. 163-1 КУпАП, уточнивши коло суб'екпв вiдповiдальностi та пщстав !! настання.
Адаптацiя нацюнального шформацшного та податкового законодавства в контекст асощацп до Свропейського Союзу одночасно повинна передбачати удосконалення правового регулювання шформацшного забезпечення податкового адмшютрування. Слщ наголосити на тому факп, що тсля внесення змш до Податкового кодексу Укра!ни та деяких законодавчих акта Укра!ни щодо податково! реформи пщходи до регулювання шформацшного забезпечення податкового адмшютрування в Укра!ш збтаються з пiдходами, прийнятими у Свропейському Союзi [7]. Водночас слщ зазначити, що окремi напрями правового регулювання дiяльностi европейських податкових адмшютрацш в iнформацiйнiй сферi можуть бути усшшно впровадженi у вiтчизняну практику, а це значно пщвищить ефективнють податкового адмiнiстрування. Так, обробка податково! звггносп, що надiйшла у паперовому вигляд^ е одним з найтрудомютюших процесiв у податковому адмiнiструваннi. У Швецп для обробки податкових декларацш, поданих у паперовому виглядi, залучаються приватнi компанi!, що забезпечуе значну мiнiмiзацiю витрат.
Приватнi сервiснi компанп залучаються для управлiння iнформацiйною системою податкового адмшютрування в 1спанп та Канада Практика податкового адмшютрування у США, Францп, Нiмеччинi, Швейцарп вказуе на необхiднiсть однозначного закршлення в нацiональному законодавствi обов'язкiв платника податюв надавати пояснення на вимогу податкового органу у процеш ви!зно! податково! перевiрки, з одночасним встановленням вщповщальносп за порушення такого обов'язку.
Практичний штерес мае досвiд Канади, де крiм iнспекторiв за видами податюв до складу групи контролю входить фахiвець, ознайомлений з технолопею дiяльностi, яку здiйснюе платник податюв, оскiльки розмiр i строк виникнення податкового зобов'язання у загальному зумовлеш технолопею. Участь фахiвцiв у процеш перевiрок з метою роз'яснення специфши дiяльностi платника податкiв пiдвищуе ефективнють податкового контролю. Досвщ Швейцарi!, Францп, США показуе, що системний пщхщ до використання шформацп, одержувано! без спещального запиту, пiдвищуе якiсть податкового адмшютрування [8].
Висновки. Узагальнюючи пропозицп щодо напрямiв реформування iнформацiйно-аналiтич-ного забезпечення ДПС у контекстi розбудови iнформацiйного суспiльства в Укра!нi, розробленi В. С. Безрученко [9, с. 11, 12] та на пiдставi викладеного вище, можемо назвати таю напрями
удосконалення законодавства Укра!ни щодо правового регулювання iнформацiйного забезпечення податкового адмiнiстрування в контекст европейсько! штеграцп:
- формування баз даних щодо податкових консультанта, керiвникiв, головних бухгалтерiв органiзацiй, яю застосовують схеми ухилення вiд сплати податюв на пiдставi моделi взаемоди вiдкритих систем OSI (Open System Interconnection);
- використання спецiалiзованих геошформацшних систем, орiентованих на розв'язання завдань у предметнш сферi на основi едино! структури просторових даних (SDI, Spatial Data Infrastructure) щодо адмшстрування майнових податюв;
- органiзацiя збирання шформацп про платника податкiв з використанням штелектуальних iнформацiйних технологiй (knowledge-based systems).
1. Податковий кодекс Украгни: Закон Украгни eid 02.12.2010 р. № 2755-VI // В1домост1 Верховног Ради Украгни. - 2011. - № 13-14, № 15-16, № 17. - Ст. 112. 2. Коваль В. Ф. Основш напрями модертзаци взаемоди структурних тдроздмв ДПС в ШформацШнШ сферi / В. Ф. Коваль, В. I. Теремецький // Вiсник Вищог ради юстицИ. - 2012. - № 2 (10). - С. 142-157. 3. Про внесення змт до Податкового кодексу Украгни та тших закотв Украгни (щодо nерехiдного перiоду системи електронного адмiнiстрування): Проект Закону вiд 26.05.2015р. № 2960. - [Електронний ресурс]. -Режим доступу: [http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_17pf3511=55363]. 4. Павлиш В. А. Основи тформацтних технологт i систем / В. А. Павлиш, Л. К. Глтенко. - Львiв, Вид-во Львiвськог полтехтки, 2013. - 500 с. 5. Лазур С. П. Основт засади тформатизацп процесу податкового адмiнiстрування / С. П. Лазур. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: [http://www.rusnauka.com/1_NIO_2013/Economics/3_123494.doc.htm]. 6. Макарчук Р. Проблеми впровадження системи електронного адмтстрування податку на додану вартiсть /Р. Макарчук // Сентябрь 30, 2014. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: [http://jurblog.com.ua/2014/09/ problemi-vprovadzhennya-sistemi-elektronnogo-administruvannya-podatku-na-dodanu-vartist/]. 7. Про внесення змт до Податкового кодексу Украгни та деяких законодавчих актiв Украгни щодо податковог реформи: Закон Украгни вiд 28.12.2014 p. № 71-VIII // Вiдомостi Верховног Ради Украгни. - 2015. - № 7-8, № 9. - Ст. 55. 8. Маслов К. В. Правовое регулирование информационного обеспечения налогового администрирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.14 "Административное право, финансовое право, информационное право" / К. В. Маслов. - Тюмень, 2011. - 20 с. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: [http://mydisser.com/ua/catalog/view/ 6/352/21682.html]. 9. Безрученко В. С. Напрями реформування ШформацШно-аналтичного забезпечення ДПС у контекстi розбудови тформацтного сустльства в Укран /Б. С. Безрученко // Реформування системи сплати податюв та зборiв з урахуванням мiж-народ. досвiду: зб. наук. праць за матер. наук.-практ. круглого столу, (Кигв, 5 жовтня 2012р.). - К.: Алерта, 2012. - С. 11-12.
