CC BY
125
ТРУДОВОЕ ПРАВО И ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
Правовое регулирование государственно-частного партнерства в здравоохранении: опыт субъектов Российской Федерации
ПУТИЛО Наталья Васильевна, кандидат юридических наук, заведующая отделом социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
ВОЛКОВА Наталья Сергеевна, кандидат юридических наук, ученый секретарь Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
ЦОМАРТОВА Фатима Валерьевна, научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
Анализ региональной практики правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения демонстрирует тенденцию к использованию минимального количества форм государственно-частного партнерства. Наиболее актуальным для региональных органов управления здравоохранением остается понимание государственно-частного партнерства как аутсорсинга, участия частных медицинских организаций в оказании услуг по системе обязательного медицинского страхования, заключения концессионных соглашений.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, здравоохранение, договор концессии, органы государственной власти, частный партнер, государственная программа развития здравоохранения.
Legal Regulation of Public Private Partnership in Health Care: the Experience of the Russian Federation Subjects
N. V. Putilo, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia E-mail: [email protected]
N. S. Volkova, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia E-mail: [email protected]
F. V. Tsomartova
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia E-mail: [email protected]
The article presents the analysis of regional practices relating to legal regulation in the field of public private partnership in health care sector. The Russian Federation recently proclaimed engagement of private business in providing public services including medical as one of the objectives of public policy.
The analysis shows a tendency to use a minimum number of forms of public private partnerships in health care sector. The most appropriate forms of public private partnership as understood by regional health authorities are outsourcing, participation of private health care organizations in public health insurance system, concession agreements. The authors conclude that the development of legal regulation of public private partnership in health care requires certain specification of powers of state and local authorities in the field of public private partnership, determination of uniform terms to be used in regulating public private partnership, employment of different forms of public private partnership, clarifying obligations of the partners in implementing public private partnership agreement.
Keywords: public-private partnership, health care, concession, public authorities, private partner, national development program for health care.
DOI: 10.12737/12224
В настоящее время в Российской Федерации в качестве одной из целей государственной политики провозглашено вовлечение субъектов частного права в деятельность по оказанию публичных услуг. Сфера здравоохранения не является исключением, ведь ее состояние находится в прямой зависимости от финансовых вливаний (как в инфраструктуру, так и в объемы оказываемых медицинских услуг) и эффективного менеджмента. Одним из наиболее действенных инструментов привлечения дополнительных финансовых средств в сферу здравоохранения является государственно-частное партнерство.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) предполагает, что государство использует разнообразный (финансовый, интеллектуальный, управленческий) потенциал частного сектора для совершенствования качества предоставляемых услуг, ответственность за которые возложена законами на государственные органы и учреждения. Участие негосударственных организаций в оказании публичных услуг также предопределено Конституцией РФ: в соответствии с ч. 3 ст. 39 государство поощряет создание дополнительных (по отношению к государственным) форм социального обеспечения и благотворительность; исходя из ч. 2 ст. 41, должны развиваться муниципальная и частная системы здравоохранения, поощряться деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта.
Принятый 26 апреля 2013 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ в первом чтении проект федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» направлен на решение ряда задач, среди которых первостепенное значение имеют следующие: конкретизация полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере ГЧП; закрепление единого понятийного аппарата, используемого при регулировании отношений в сфере ГЧП; расширение возможностей по использованию различных форм ГЧП; уточнение обязательств партнеров при реализации соглашений о ГЧП.
В данном законопроекте государственно-частное партнерство понимается как взаимодействие публичного и частного партнера, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о ГЧП, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций. Исходя из таких целей ГЧП, роль частного партнера состоит в том, что он принимает на себя обязательства по полному или частичному финансированию и эксплуатации и (или) техническому обслуживанию объекта соглашения о ГЧП, а также одно или более из следующих обязательств: 1) разработка и согласование проектной документации; 2) создание объекта соглашения
о ГЧП; 3) реконструкция объекта соглашения о ГЧП.
Анализ зарубежного опыта показывает, что принятие отдельного законодательного акта в сфере ГЧП становится все более распространенной практикой. Так, в последние годы приняты: Закон Республики Молдова от 10 июля 2008 г. № 179-XVI «О частно-государственном партнерстве», Закон Кыргызской Республики от 22 февраля 2012 г. № 7 «О государственно-частном партнерстве в Кыргызской Республике», Закон Республики Таджикистан от 28 декабря 2012 г. № 907 «О государственно-частном партнерстве», Закон Украины от 1 июля 2010 г. № 2404-VI «О государственно-частном партнерстве».
В законах о ГЧП определяется и институциональная структура этого партнерства. Контрольные и регулирующие функции в сфере ГЧП осуществляются в том числе через профильные министерства (ведомства) и специально созданные органы. В странах ЕС это министерства экономики, финансов, регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения; в США — министерства экономики, финансов, обороны; в Канаде — министерство финансов; в Австралии — министерство провинций. В зависимости от выбора сфер применения ГЧП и поставленных приоритетов на конкретный исторический этап могут создаваться множественные специальные органы управления (как правило, в виде агентств) (например, в Польше), но может быть создан единый орган координации ГЧП для всех или для большинства секторов экономики (в частности, в Сербии).
В законодательстве стран СНГ, как правило, перечисляются конкретные сферы и виды деятельности, отрасли экономики, нормальное функционирование и развитие которых составляет публичный интерес и предполагает использование потенциала частных инвесто-
ров: коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, строительство, содержание объектов экономической и социальной инфраструктуры, здравоохранение.
Практическое состояние сферы здравоохранения в Российской Федерации и имеющийся опыт разработки нормативных правовых основ ГЧП в данной сфере показывают, что объективная материально-техническая ограниченность государственных медицинских организаций (особенно в дотационных регионах страны), все большая ориентированность на степень удовлетворенности пациентов качеством оказанной им медицинской помощи как базовый показатель деятельности медицинской организации приводят к тому, что интерес к развитию ГЧП в сфере здравоохранения возрастает.
Для развития проектов ГЧП в здравоохранении необходимо обеспечить, чтобы в базовом федеральном законе, закрепляющем основу правового регулирования ГЧП во всех отраслях экономики, была учтена специфика уже сложившейся нормативной правовой базы ГЧП в сфере здравоохранения, а также практика применения соответствующих актов.
В настоящее время имеется ряд проблем, препятствующих широкому распространению ГЧП в сфере здравоохранения. В первую очередь необходимо отметить отсутствие надлежащей нормативной правовой базы, способствующей возникновению интереса у частного бизнеса к совместным проектам с государством в сфере охраны здоровья. Это связано не только с недостаточной гибкостью норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»1 в части имущественной судьбы инвестора, но и с проблемами применения норм типовых концессионных соглашений по отношению к объек-
1 Российская газета. 2005. 26 июля.
там здравоохранения2. Отсутствие ощутимых экономических стимулов (налоговые преференции, бюджетные инвестиции) также не способствует мотивации частных инвесторов. Серьезной проблемой является и осуществление надлежащего контроля за проектами, реализуемыми с участием частного бизнеса. Программные акты, отражающие стратегию развития ГЧП в сфере здравоохранения, принятые как на федеральном, так и на региональном уровне, отличаются значительной вариативностью в выборе объектов ГЧП, его форм, предоставляя сторонам соглашений о ГЧП более широкий выбор, нежели тот, который предусмотрен проектом федерального закона № 238827-6.
Анализ правовых актов, касающихся развития ГЧП в сфере здравоохранения, показывает, что в большинстве случаев движущей силой для принятия данного рода актов явилось не продолжение имеющегося в субъектах РФ регулирования отношений по ГЧП (принятие общего акта и последующее распространение выработанных правил на различные сферы экономики), а положения государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения»3 и принятых во ее исполнение норм.
Согласно данной программе одним из приоритетов государственной политики провозглашено создание и развитие конкурентных рынков, последовательная демонополизация экономики. В сфере здравоохранения это должно выражаться в создании условий для развития ГЧП,
2 См. постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 138 «Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения».
3 Утв. постановлением Правительства РФ
от 15 апреля 2014 г. № 294 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 17. Ст. 2057).
постепенной демонополизации государственной системы оказания медицинских услуг населению в условиях реформирования системы контрольно-надзорных функций и стандартизации медицинских услуг. При этом под государственно-частным партнерством понимается:
1) взаимодействие государственной и частной систем здравоохранения, в том числе посредством вхождения в систему обязательного медицинского страхования (ОМС) частных медицинских учреждений;
2) использование концессионных соглашений;
3) привлечение управляющих компаний в целях управления медицинскими учреждениями, оказывающими первичную медико-санитарную и санаторно-курортную помощь.
В качестве условий и форм оказания медицинской помощи, наиболее пригодных для организации ГЧП, в программе указаны: 1) амбулаторное звено, где активное привлечение малого и среднего бизнеса в систему оказания гражданами бесплатной медицинской помощи возможно только при наличии адекватно сформированного тарифа на оплату медицинской помощи в рамках ОМС; 2) создание сети ядерной медицины целесообразно с привлечением механизмов ГЧП, в частности, во взаимодействии с российскими институтами развития, инвестиционными компаниями.
Согласно Методическим рекомендациям по разработке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации планов мероприятий («дорожных карт») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения в субъекте Российской Федерации»4 региональная концепция развития ГЧП в сфере здравоохранения должна была быть утверждена субъектом РФ
4 Утв. приказом Минздрава России от 29 декабря 2012 г. № 1706.
не позднее 1 апреля 2013 г. Однако в настоящее время такие концепции утверждены лишь в немногих субъектах РФ (одними из первых были Иркутская, Калужская, Орловская и Ярославская области). Обращает на себя внимание тот факт, что утвержденные концепции являются программными актами, различающимися по статусу.
Так, в Иркутской, Калужской и Орловской областях они утверждены (одобрены) распоряжениями или постановлениями правительств соответствующих субъектов Федерации, а в Ярославской области статус этого документа — ведомственный (концепция утверждена приказом департамента здравоохранения и фармации).
В некоторых субъектах Федерации приняты акты, схожие по предмету регулирования и содержанию с обозначенными концепциями, но концепциями не являющиеся. Так, в Кемеровской области департаментом охраны здоровья населения издан приказ от 23 августа 2013 г. № 1130 «Об утверждении плана мероприятий по развитию государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Кемеровской области», который направлен на реализацию мер «дорожной карты» и включает перечень мер по основным направлениям: нормативно-правовое регулирование (как совершенствование законодательной базы ГЧП в Кемеровской области, так и принятие подзаконных актов), организационно-управленческие действия (создание и обеспечение деятельности межведомственной комиссии по вопросам ГЧП в сфере здравоохранения), определение объектов ГЧП (перечень проектов), организация и заключение соглашений, методическое и информационное сопровождение деятельности по ГЧП в Кемеровской области.
Анализ принятых субъектами РФ концепций развития ГЧП в сфере здравоохранения показывает, что они преимущественно исходят из следующих положений:
сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
взаимодействие сторон в ГЧП осуществляется на основе соглашений (договоров, контрактов и др.);
взаимодействие сторон носит партнерский, равноправный характер;
ГЧП ориентировано на удовлетворение публичных интересов;
проекты, реализуемые посредством ГЧП, основываются на принципах консолидации ресурсов и вкладов участников.
Анализ мероприятий, направленных на развитие частной системы здравоохранения и ГЧП в сфере здравоохранения, на уровне программных документов субъектов РФ показывает, что предусматриваются следующие направления такого партнерства:
1) передача на концессионных условиях не только медицинских учреждений, медицинского оборудования, но и медицинских услуг (что проектом федерального закона не предполагается);
2) участие негосударственных медицинских организаций в оказании бесплатной медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС5;
5 Подпрограмма 3 «Развитие государственно-частного партнерства» Региональной программы «Развитие здравоохранения Самарской области на 2013—2020 годы» в качестве цели определяет привлечение организаций частной формы собственности для повышения доступности и качества медицинской помощи населению Самарской области. В Орловской области в соответствии с областной концепцией развития ГЧП (утв. распоряжением правительства Орловской области от 1 апреля 2013 г. № 137-р) приоритетным направлением такого партнерства является, помимо прочего, привлечение негосударственных медицинских организаций к реализации Территориальной программы государственных гарантий. Доля частных учреждений здравоохранения Курганской области, работающих в системе ОМС, является единственным целевым индикатором
3) передача на аутсорсинг отдельных видов услуг в учреждениях здравоохранения;
4) взаимодействие со страховыми медицинскими организациями по добровольному медицинскому страхованию.
При этом в ряде программ в дальнейшем предполагается переход к расширению форм ГЧП, в том числе за счет тех, которые традиционно используются за рубежом.
Выделяются две основные правовые формы ГЧП: кооперация между государством и бизнесом может реа-лизовываться на постоянной и институционально закрепленной основе в виде совместного юридического лица или предприятия либо на основе срочных договорных отношений.
Единого типового контракта по PPP (public-private partnership) в мировой практике не существует, поскольку содержание контрактных отношений в зависимости от сферы применения и преследуемых целей значительно разнится. Однако чаще других используются две договорные формы: концессионные соглашения и государственные контракты, заключаемые по результатам государственных закупок. Концессионные договоры оформляют систему отношений между государством (концедентом) и частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающих в результате предоставления концеден-
подпрограммы «Развитие государственно-частного партнерства» Программы Курганской области «Развитие здравоохранения до 2020 года» (утв. постановлением правительства Курганской области от 14 октября 2013 г. № 508). В подпрограмме «Развитие государственно-частного партнерства» Государственной программы «Развитие здравоохранения Республики Мордовия на 2013— 2020 годы» (утв. постановлением правительства Республики Мордовия от 20 мая 2013 г. № 185) целевыми индикаторами выступает вообще доля частных медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь (без связи с их участием в системе ОМС).
том концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, на возмездной и возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства. Для концессионных договоров в зарубежных странах характерно наличие многих схем — BOT, BOOT, ROT, BTO, BOMT, BOO и проч.
В Сахалинской области планируется в дальнейшем использовать:
1) сервисные контракты для обеспечения объектов здравоохранения определенными видами услуг (такими, как лабораторные услуги, обслуживание питанием и т. п.);
2) гибридные контракты для специфических нужд, например для контрактов, связанных с информационными технологиями и предполагающих построение и управление информационными системами;
3) концессионные соглашения, связанные со строительством, реконструкцией и эксплуатацией объектов здравоохранения, включая аренду государственного имущества с инвестиционными условиями;
4) BOLT (строительство — владение — аренда — передача): а) частный инвестор строит объекты недвижимости для предоставления медицинских услуг; б) право собственности остается у инвестора до завершения проекта (10—15 лет, может закладывать объекты в качестве обеспечения); в) построенные объекты здравоохранения передаются инвестором в аренду государственному учреждению для предоставления услуг населению, государственное учреждение выплачивает арендные платежи инвестору, за счет которых инвестор возвращает вложенные денежные средства; г) после выплаты всех арендных платежей право собственности переходит от инвестора к государственному учреждению здравоохранения;
5) BOOT (строительство — владение — эксплуатация — передача): а) создание специальной компании
на территории региона; б) акционер компании — частный инвестор; в) за счет средств уставного капитала специальная компания строит объект недвижимости и регистрирует его на себя; г) Сахалинская область рефинансирует затраты инвестора на создание объекта с учетом доходов от эксплуатации объекта путем выкупа акций компании, и по окончании проекта контроль над компанией переходит полностью к Сахалинской области.
Наряду с несомненными плюсами такой подход не лишен недостатков, связанных с недостаточной адаптацией иностранных правовых инструментов и, как следствие, неопределенностью их юридической природы («гибридный контракт»6 и «сервисный контракт»).
В целом же следует отметить, что в субъектах РФ сложилось крайне узкое понимание целей и субъектов ГЧП в сфере здравоохранения.
Например, в Сахалинской области в качестве основной цели ГЧП в сфере здравоохранения декларируется развитие взаимодействия государственной и частной систем здравоохранения и вхождение в систему ОМС частных медицинских учреждений7.
6 В Международном стандарте финансовой отчетности (IFRS) «Финансовые инструменты» (введен в действие на территории Российской Федерации приказом Минфина России от 2 апреля 2013 г. № 36н) используется категория «гибридный договор», при этом последний рассматривается как финансовый инструмент, дающий держателю право вернуть финансовый инструмент эмитенту в обмен на денежные средства или другие финансовые активы, величина которых меняется в зависимости от изменения индекса акций или товара, который может повышаться или понижаться («инструмент с правом обратной продажи»).
7 См. постановление правительства Сахалинской области от 31 мая 2013 г. № 281 «Об утверждении государственной программы Сахалинской области "Развитие здравоохранения в Сахалинской области на 2014—
2020 годы"».
Такой подход минимизирует эффективность программ ГЧП ввиду ограниченного числа частных субъектов, чей капитал и иные ресурсы привлекаются, тогда как задача ГЧП в широком смысле состоит в том, чтобы обеспечить участие не только частных медицинских организаций, но и частного бизнеса в целом, учитывая, что им оказывается значительно большее количество видов услуг: информационные и образовательные, управленческие и технические, коммунально-бытовые и т. п.
Наиболее традиционной для субъектов РФ является ориентация на использование формы концессии для ГЧП в сфере здравоохранения.
Так, в распоряжении правительства Иркутской области от 30 апреля 2013 г. № 181-рп «Об одобрении концепции развития государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Иркутской области на период до 2020 года» отмечается, что в Российской Федерации используется несколько основных форм ГЧП (государственный контракт; концессия; соглашение о разделе продукции), но для сферы здравоохранения наиболее перспективной формой ГЧП является концессия.
Отметим, что использование концессионных механизмов может существенно повысить качество медицинского обслуживания населения. Концессионные соглашения, как правило, предполагают реконструкцию, капитальный ремонт, строительство объектов здравоохранения, оснащение их современным оборудованием за счет средств частного партнера, оказание силами партнера медицинских услуг или обеспечение такого оказания силами государственных медицинских организаций. Однако в отдельных субъектах РФ8 в результате неверного восприятия
8 См., например, постановление правительства Брянской области от 29 апреля 2013 г. № 91-п «Об утверждении программы "Развитие здравоохранения Брянской области (2013—2020 годы)"».
целей ГЧП в качестве одной из задач ставится сокращение государственного финансирования строительства, реконструкции и эксплуатации объектов здравоохранения путем привлечения внебюджетных источников финансирования. При этом не учитывается, что государственно-частное партнерство — это способ дополнительного привлечения средств без сокращения имеющегося (признаваемого в качестве недостаточного) финансирования. Так, согласно распоряжению правительства Санкт-Петербурга от 5 сентября 2013 г. № 65-рп «О Программе развития здравоохранения Санкт-Петербурга до 2020 года» целями ГЧП являются: 1) повышение доступности и качества медицинской услуги путем применения инновационных методов медицинского обслуживания населения с одновременным развитием и повышением эффективности использования инфраструктуры, созданием конкурентной среды государственной и частной форм собственности в долгосрочной перспективе; 2) увеличение темпов строительства и реконструкции объектов здравоохранения без усиления нагрузки на бюджет региона. При этом привлечение внебюджетного финансирования рассматривается как дополнительная часть модели ресурсного обеспечения здравоохранения.
Привлечение негосударственных медицинских организаций к выполнению территориальных программ государственных гарантий оказания населению бесплатной медицинской помощи в некоторых субъектах РФ реализуется на протяжении 20 лет и рассматривается как форма (направление) ГЧП. В рамках ОМС осуществляется взаимодействие с негосударственными организациями при оказании медицинских услуг по долечиванию работающих граждан непосредственно после стационарного лечения по поводу перенесенных инфарктов, инсультов, а также беременных женщин в организациях санаторно-ку-
рортной, реабилитационной направленности и др.
В настоящее время актуальным направлением развития ГЧП в сфере здравоохранения является взаимодействие с частным бизнесом в сфере подготовки специалистов для медицинских организаций. Так, в Республике Татарстан частный бизнес ^-сферы активно привлекается к реализации программ по комплексной информатизации лечебно-диагностического процесса и оснащению медицинских центров соответствующими информационными продуктами.
Широкое распространение получила практика проведения организациями здравоохранения торгов по передаче иным организациям отдельных видов услуг. В их числе: техническое обслуживание медицинского оборудования; проведение лабораторных исследований; вывоз мусора и анатомических отходов; организация пропускного режима, охрана и обеспечение общественного порядка на территории больниц; техническое обслуживание технологического оборудования пищеблока, лифтов, водоснабжения, канализации, стирка белья; обеспечение готовым питанием и др.
Проведенный анализ программных и иных документов, разрабатываемых субъектами РФ по вопросам, касающимся ГЧП в сфере здравоохранения, показывает, что используется крайне ограниченный перечень правовых форм взаимодействия, практически отсутствует объективный анализ последствий предлагаемых решений9, к мерам ГЧП относят-
9 Например, опыт реализации проектов ГЧП в Европе показывает отсутствие убедительных доказательств того, что это партнерство лучше непосредственного выполнения работ в рамках бюджетного финансирования. Проекты, как правило, выполнялись в срок, капитальные затраты были ниже бюджета и проектирование больниц показало большую «эффективность работы», чем сопоставимые государственные программы, но существовали трудности с точностью
ся случаи участия частных организаций в выполнении государственного задания или в аутсорсинге, которые в строгом смысле государственно-частным партнерством не являются. Во многих случаях избраны традиционные, шаблонные направления деятельности в сфере здравоохранения, в которых следует задействовать потенциал ГЧП, например практически отсутствует в концепциях и программах указание на крайне злободневную для медицинских организаций проблему сбора и утилизации медицинских и иных отходов, мало внимания уделяется проблеме обучения кадров для работы с новой техникой в условиях новых стандартов и порядков, техническому сопровождению функционирования различной медицинской техники и информационных систем и т. п.
Отмеченные особенности правового регулирования ГЧП в здравоохранении на уровне отдельных субъектов Федерации подчеркивают как важность унификации на федеральном уровне нормотворческой деятельности в данной сфере, так и потребность в координации и методическом руководстве со стороны федерального центра организационной деятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления по привлечению частного бизнеса в сферу здравоохранения. Приказом Минздрава России от 28 июня 2013 г. № 419 «Об утверждении комплекса мер, направленных на развитие частной системы здравоохранения и государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения, а также
определения состояния здоровья населения и данных о пациентах при планировании технологических параметров договора; экономия средств не приводила к требуемой эффективности мер; при сохранении объемов предоставляемых услуг возрастала их стоимость для пациентов, а при сохранении стоимости услуг снижались объемы их предоставления, что и в том, и в другом случае означало проблемы в сохранении принципа всеобщего доступа для пациентов.
на совершенствование в этих целях нормативно-правовой базы» (утратил силу) предусмотрены меры, ориентированные на создание условий для привлечения инвестиций в сферу здравоохранения, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, а также развитие конкуренции на рынке медицинских услуг.
Анализ этих мер, которые согласно приказу направлены на «развитие частной системы здравоохранения и государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения, а также на совершенствование в этих целях нормативно-правовой базы», показывает, что никаких мер по совершенствованию нормативной правовой базы не было предусмотрено, как и не было предусмотрено конкретных организационных и иных мер, содействующих ГЧП в сфере здравоохранения. Меры, имеющие итоговую форму — доклад, таковыми быть априори не могут. В целом общая направленность содержащихся в приказе мер может быть охарактеризована как анализ уже имеющейся информации или данных, представленных субъектами Федерации, прогнозная оценка и подготовка предложений. На смену приказу № 419 пришел приказ Минздрава России от 4 февраля 2015 г. № 37 «Об утверждении комплекса мер, направленных на развитие государственно-частного партнерства в здравоохранении, на 2015— 2016 годы», в котором предусмотрено в два раза больше мероприятий. Здесь важно, что значительная часть мероприятий направлена на совершенствование федеральной нормативной правовой базы, затрагивающей вопросы ГЧП в сфере здравоохранения; заслуживает внимания ориентация на подготовку методических материалов, которые могли бы нужным образом переориентировать практику применения норм, касающихся ГЧП в сфере здравоохранения, в субъектах Федерации и му-
ниципальных образованиях, а также введение механизмов стимулирования частных инвесторов к участию в ГЧП (Всероссийский конкурс «Лучший проект государственно-частного партнерства (государственно-частного взаимодействия) в здравоохранении»). Заметим, что Минздрав России не является первопроходцем в разработке документов методического плана. Так, в приказе Минспор-та России от 21 ноября 2014 г. № 933 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению механизмов государственно-частного партнерства в сфере строительства объектов массового спорта» (утратил силу) не только были выделены основные виды договоров в сфере ГЧП (концессионные соглашения в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; соглашения о государственно-частном партнерстве в рамках законодательства о ГЧП; неконцессионные договорные формы, предусмотренные ГК РФ), описаны их особенности, но и подробно изложена процедура подготовки таких договоров, охарактеризована специфика финансовых отношений при реализации проектов ГЧП.
Для реализации на федеральном уровне задач в связи с координацией вопросов здравоохранения, в том числе в области ГЧП, был принят приказ Минздрава России от 9 января 2014 г. № 6 «О Координационном совете Министерства здравоохранения Российской Федерации по государственно-частному партнерству», согласно которому указанный совет является постоянно действующим межведомственным совещательным органом и создается в целях развития ГЧП в сфере здравоохранения, основными функциями которого являются: рассмотрение предложений по разработ-
ке механизмов ГЧП в сфере здравоохранения, направленных на развитие инфраструктуры и повышение качества и доступности медицинской помощи; рассмотрение предложений по совершенствованию нормативной правовой базы по вопросам ГЧП в сфере здравоохранения; рассмотрение предложений по снятию ограничений по привлечению частных инвестиций в сферу здравоохранения; рассмотрение предложений по подготовке к реализации инвестиционных проектов в сфере здравоохранения; проведение мониторинга реализации инвестиционных проектов в сфере здравоохранения, рассмотренных на заседаниях названного совета.
Более конкретными являются полномочия департамента инфраструктурного развития и государственно-частного партнерства Министерства здравоохранения РФ. Согласно приказу Минздрава России от 29 июля 2014 г. № 407 указанный департамент помимо координации, организации и методического обеспечения в сфере своей компетенции участвует в реализации инфраструктурных проектов на основе ГЧП в сфере здравоохранения, реструктуризации федеральной собственности, в том числе земельных участков в сфере здравоохранения.
Однако государственно-частное партнерство не может быть сведено исключительно к инфраструктурно-ориентированным проектам. Важно в настоящее время создать такую систему ГЧП в сфере здравоохранения, в которой значительный удельный вес занимали бы проекты, связанные с тем, что частный партнер берет на себя обязательства по финансированию и предоставлению публичных услуг, ответственность за предоставление которых лежит в силу закона или Конституции РФ на государстве.
Библиографический список
Российская газета. 2005. 26 июля.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 17. Ст. 2057.
