CC BY
191
Бизнес в законе
3’2014
20.3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В КАНАДЕ
Курбанов Рашад Афатович, д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ, заведующий кафедрой РЭУ имени Г.В. Плеханова; зав. отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
Место работы: РЭУ имени Г.В.Плеханова; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
belrusneftegaz@mail.ru
Аннотация: В статье рассмотрены вопросы правового регулирования в сфере электроэнергетики, уделено внимание основным законодательным актам в этой сфере
Ключевые слова: электоэнергетика, Канада, правовое регулирование, либерализация, энергетическое законодательство, энергосбережение, энергетическое агентство, провинция Онтарио, провинция Альберта
LEGAL REGULATION OF CANADA POWER INDUSTRY
Kurbanov Rashad Afatovich, LLD, professor of the Moscow State University of Law by the name O.E. Kurafin (MSLA)
Work place: the Moscow State University of Law by the name
O.E. Kurafin (MSLA)
belrusneftegaz@mail.ru
Annotation: There are considered the questions of legal regulation in the power industry sphere, the special attention is to the main legislative acts in this sphere
Keywords: power industry, Canada, legal regulation, liberalization, power legislation, energy saving, power agency, Province of Ontario, Albert's province
Канада обладает достаточным количеством запасов различных видов энергоресурсов, которые обеспечивают не только ее внутренние потребности, но и потребности в энергоресурсах других государств. В отличие от США Канада является экспортером энергоресурсов, что не могло не сказаться как на энергетической политике данного государства, так и его законодательстве в данной сфере.
Эти же обусловлен ее интерес к интеграционным процессам, поскольку взаимодействие Канады с иными странами в рамках Североамериканской зоны свободной торговли позволяет ей упростить сбыт своей электроэнергии и газа (а с недавнего времени и (битумной) нефти) на рынки США.
Производство электроэнергии в Канаде диверсифицировано. Основная часть электроэнергии производиться посредством ГЭС, на которые приходится практически две трети всего произведённого в Канаде электричества1. В то же время здесь так же используется уголь, нефть, газ и атомная энергия2. Помимо положительных аспектов диверсификации в производстве электроэнергии, нестабильность роста спроса на нее, который не превышает 1,3 % в год, объясняется
1 G. B. Doern, Canadian Energy Policy and the Struggle for Sustainable Development, University of Toronto Pres?) 2005 - 341 рТ
2 Там же.
наличием в Канаде в обширных количествах и других энергоресурсов (в частности газа)3.
Значение атомной энергии в производстве электричества постоянно снижается: использование данной энергии ограничивается провинциями Брунсвик, Онтарио и Квебек и сокращается в связи с проблемами технического обслуживания АЭС. При этом производство электроэнергии из возобновляемых источников (биомасса, генерация на основе ветра и воды и т.п.) развивается медленными темпами и к 2025 г. ее доля должна составить более 4% от общего производства электроэнергии4.
Сектор электроэнергетики, как и другие отрасли энергетики, находится под преимущественным влиянием законодательства провинций, поскольку законодательство Канады оставляет за государством лишь второстепенную роль в регулировании вопросов энергетики и природных ресурсов5.
Стоит отметить значимость законодательных изменений (в первую очередь, на уровне провинций) в энергетическом законодательстве за последнее десятилетие, т.к. под их влиянием была произведена частичная либерализация деятельности по производству, транспортировке и потреблению электроэнергии6. Одним из основных результатов либерализации рынков электроэнергетики провинций стало разделение вертикально интегрированных государственных (провинциальных) компаний и разделение различных видов деятельности в сфере электроэнергетики (транспортировки, производства, потребления) между различными субъектами рынка.
Либерализация начала 2000-х гг. была связана с требованиями интеграции американского и канадского энергетических рынков (в частности, под действием интеграционных процессов, вызванных соглашениями между Канадой и США, а также в рамках НАФТА). Вместе с тем либерализация рынков электроэнергетики носит ограниченный характер, а большинство компаний сектора электроэнергетики находятся под полным или частичным контролем правительств провинций. Так, за исключением провинции Онтарио и Альберта, в которых сектор электроэнергетики был либерализован практически в полном объеме7, компании сферы электроэнергетики других провинций остаются под частичным контролем правительств соответствующих провинций.
В провинциях Юкон и Северо-западные территории производство электроэнергии остается у государственных компаний, тогда как услуги по доставке элек-
3 См. по статистике роста потребления энергоресурсов, например: National Energy Board, Canadian Electricity: Trends and Issues, Calgary, NEB, 2001.
4 G. B. Doern, Canadian Energy Policy and the Struggle for Sustainable Development, University of Toronto Press 2005 - 341 рТ
5 О доминирующей роли провинций в регулировании энергетики см. выше: гл. 2.
6 См. подробнее по вопросу либерализации электроэнергетики провинции Онтарио, например : Donald N. Deewes, «Electricity Restructuring and Regulation in the Provinces: Ontario and Beyond », Energy, Sustainability and Integration. The CCGES Transatlantic Energy Conference, Toronto, 9-10 septembre 2005.
7 Другим примером является случай провинции Новая Шотландия, где, несмотря на полную приватизацию сектора электроэнергетики, как производство, так и транспортировка электроэнергии остаются в монополии одной компании - Электроэнергия Новой Шотландии (Nova Scotia Power). См. Nova Scotia Power Privatization Act, Office of the Legislative Counsel, Nova Scotia House of Assembly, 1992, c. 8, s. 38.
256
Курбанов Р. А.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В КАНАДЕ
троэнергии конечному потребителю осуществляются частными компаниями. В провинциях Саскатчеван, Манитоба, Нунавут и Новый Брунсвик практически вся деятельность в сфере энергетики осуществляется государственными компаниями (монополиями).
Таким образом, наибольший интерес в исследовании регулирования электроэнергетики вызывают системы электроэнергетических рынков провинций Онтарио и Альберта.
В этой связи целесообразно рассмотреть различия в правовом регулировании электроэнергетики в названных провинциях.
В Онтарио было учреждено государственное агентство - Агентство Онтарио по электроэнергии (Ontario Power Authority), которое осуществляет функции по регулированию рынков электроэнергии и, в частности:
- по принятию мер по обеспечению бесперебойных поставок электроэнергии;
- увеличению доли возобновляемых источников в производстве электроэнергии;
- участию в ценообразовании на данный источник электроэнергии и т.п.8
Иные виды деятельности в сфере электроэнергетики в соответствии с законодательством данной провинции могут осуществляться частными компаниями.
В свою очередь, в провинции Альберта частный сектор вправе только производить электроэнергию, в то время как иные виды деятельности осуществляются исключительно государственных компаний.
По мнению Комитета, образованного правительством провинции Онтарио в 1995 году, целесообразным является создание рынка, действующего на основе конкуренции (как в сфере оптовой, так и розничной торговли данным видом энергоресурса). В опубликованной Комитетом в 1997 г. так называемой «Белой книге»9 было предложено разделить энергетическую компанию провинции Онтарио Гидро на компанию по производству (Компания Онтарио по производству электроэнергии (Ontario Power Generation)) и компанию по транспортировке (поставке) электроэнергии (Гидро один (Hydro One)), а также ряда других компаний меньшего значения.
Другой инициативой правительства провинции Онтарио стало создание в 1998 г. Комитета по разработке правил регулирования рынков электроэнергетики (Market Design Committee)10, который выступая против разделения компании Онтарио Гидро и распродажи ее имущества, предлагал альтернативные пути по созданию полноценного конкурентного рынка электроэнергетики.
По результатам анализа рекомендаций вышеуказанных структур законодателем было принято решение о разделении деятельности компании Онтарио Гидро по производству и поставке электроэнергии с целью создания полноценных конкурентных рыночных отношений. Именно на основе данных принципов был принят Закон Онтарио об электричестве (Electricity Act11).
Тем не менее, несмотря на действующее законодательство, фактически компания Онтарио по производству электроэнергии сохранила за собой доминирующее положение на рынке электроэнергетики (на сего-
8 См. ст. 25.1. Закона Онтарио об электроэнергии. (Electricity Act. O. 1998, СИ. 15)
9 White Paper on electricity reform, Ontario, 1997, p. 18.
10 www.theimo.com/imoweb/historical.../mdc.asp
11 S.O. 1998, Ch. 15
дняшний день она производит около 90% всей электроэнергии провинции Онтарио12).
В начале 2000-х гг. в провинции были предприняты попытки по приватизации компании по транспортировке (поставке) и распределению электроэнергии Гидро один. Несмотря на то, что компания является акционерным обществом, весь пакет акций принадлежит правительству провинции Онтарио. Компания обладает автономией в принятии решений и руководстве своей деятельности, а правительство провинции практически не вмешивается в ее деятельность, несмотря на наличие обширных компетенций, позволяющих ему это делать13 14.
Действующее законодательство Онтарио регулирует ценообразование на рассматриваемый источник энергии, которое будет действовать до тех пор, пока уровень производственных мощностей данной компании не упадет ниже уровня 35% от общего количества производимой электроэнергии .
Таким образом, частичная либерализация как оптового, так и розничного рынков электроэнергии была завершена к 1 мая 2002 г., а регулирование отдельных аспектов рынка (например, лицензирование отдельных видов деятельности) было отнесено к обязанностям Энергетического агентства провинции Онтарио (Ontario Energy Board).
Агентство по электроэнергии Онтарио (Ontario Power Authority) обладает полномочиями по одобрению строительства того или иного предприятия сектора электроэнергетики, определению правил поведения участников рынка, принятию мер по защите конечного потребителя, а также мониторингу рынка и т.п. Помимо названного Агентства - регулятора электроэнергетического рынка, в Онтарио функционирует Независимый оператор систем электроснабжения (Independent Electricity System Operator), который осуществляет администрирование электроэнергетических рынков провинции, а также управление системой электросетей. Им был разработан свод правил, регулирующих рыночные отношения в сфере энергетики (Market Rules), что фактически делает из Независимого оператора систем электроснабжения орган, регулирующий отношения между потребителями и продавцами электроэнергии15.
Оба институциональных механизма наделены административно-правовыми полномочиями, позволяющими, в частности, накладывать санкции на участников электроэнергетического рынка в случае совершения ими правонарушений.
Постепенная реструктуризация рынков электроэнергии коснулась и атомной энергетики Онтарио. В 2001 г. атомная электростанция Брюс (Bruce nuclear station) была передана в лизинг одной из компаний Великобритании. В том, что касается других производителей электроэнергии, правительство Онтарио предприняло ряд мер, направленных на стимулирование частных инвестиций в электроэнергетику, а также содействие производителям электроэнергии, которое осуществляется Агентством провинции Онтарио по электроэнергии (Ontario Power Authority).
12 www.opg.com/power/hydro/
13 ст. 108 Закона Онтарио о корпорациях (Ontario Business Corporations Act, RSO 1990, Ch. B16)
14 J. Swift, K. Stewart, Hydro: The Decline and Fall of Ontario's Electric Empire, Between The Lines, 2004 - 240 р.Т
15 Там же.
257
Бизнес в законе
3’2014
В дальнейшем законодательное регулирование цен на электроэнергию в Онтарио было ослаблено, что привело к их значительным колебаниям. Так, летом 2002 г. цена на электроэнергию в связи с повышенным спросом на нее поднялась почти до 10 центов за КВт/ч. В результате правительство провинции вынуждено было законодательно установить цены для мелких потребителей на уровне в 4 цента за КВт/ч (при этом, не было предпринято подобных мер в отношении оптовых покупателей электроэнергии).
Как следствие, несмотря на либерализацию рынков электроэнергетики провинции Онтарио, цены на данные ресурсы продолжаются регулироваться на уровне правительства, что не может не отражаться негативно на инвестиционном климате.
В свою очередь, в провинции Альберта не существовало монополизированной интегрированной электроэнергетической компании, а действовало несколько компаний, часть из которых являлась муниципальными компаниями. Такой подход в организации всех сфер электроэнергетического рынка создал предпосылки для осуществления его либерализации, что произошло с принятием в 1995 г. Закона о предприятиях в сфере электроэнергетики (Electric Utilities Act), который вступил в силу 1-го января 1996 г. 16
Данный акт предусматривал объединение различных предприятий электроэнергетики в единый электроэнергетический пул (The Power Pool of Alberta), при этом определение оптовой цены на электроэнергетические ресурсы входило в компетенцию предприятий, а сам пул был призван поддерживать конкурентную среду между различными субъектами электроэнергетического рынка. Тем не менее, в Альберто, как и в Онтарио, ценообразование является единым независимо от стоимости его доставки, что несколько ограничивает свободу в определении цены как производителей, так и поставщиков. Более того, помимо обязательства по поставке предприятий по транспортировке электроэнергии, шесть самых крупных поставщиков были обязаны поставлять часть проходящей через них электроэнергии по заранее определенной цене17.
Несмотря на наличие ряда ограничений, провинция Альберта входит в число субъектов Канады с наиболее либерализоваными электроэнергетическими рынками.
Так, доступ производителей к энергосистемам позволил им в рамках пула свободно продавать произведенную ими электроэнергию. Более того, на рынке электроэнергии появились экспортеры, оптовые покупатели и посредники, которые через пул смогли приобретать электроэнергию у любого из ее продавцов. Либерализация розничной торговли электроэнергией, позволившая конечному потребителю напрямую приобретать электроэнергию даже у самих производителей (а не только у поставщиков) по более выгодным ценам, стала возможной лишь после вступления в силу специальной поправки к рассматриваемому закону в 2001 г.18
В свою очередь, внесенные в 2003 г. в Закон о предприятиях в сфере электроэнергетики поправки обусловили учреждение в провинции Альберта Независимого органа по регулированию системой сетей энергоснабжения (Alberta Electric System Operator), в
16 R.S.A., 2001, c. E-5.5.
17 D. Bratt, Canada, the Provinces, and the Global Nuclear Revival Advocacy Coalitions in Action McGill-Queen's Press - MQUP, 2012J - 392 р.Т
18 Statutes of Alberta, 2003, Ch. E-5.1.
полномочия которого, в частности, входило планирование развития энергосистемы и установление обязательств предприятий энергетического комплекса. Кроме того, Оператор осуществляет лицензирование отдельных видов деятельности, а также регулирование рынка посредством выдачи разрешений на участие в пуле, разработки норм поведения на рынке (Independent System Operator Rules) и технических норм деятельности на рынке и т.п.
Немаловажной является и деятельность другого независимого органа - Агентства провинции Альберта по энергетике и предприятиям публичного значения (Alberta Energy and Utilities Board). В числе основных полномочий Агентства следует назвать выдачу разрешений на строительство новых электроэнергетических мощностей, осуществление контроля за деятельностью по строительству и эксплуатации мощностей по производству электроэнергии, разрешение споров, возникающих между субъектами электроэнергетического рынка и т.п.19
Как и в провинции Онтарио допуск в Альберте частного сектора к деятельности в сфере электроэнергетики привел к росту цен на электроэнергию, что потребовало от правительства этой провинции разработки плана защиты потребителей (Regulated Rate Option). В частности, одной из мер, направленных на защиту потребителей, стало закрепление льгот и возврат выплаченных потребителями сумм по единой ставке (40 долларов в месяц). Незначительность таких тарифных послаблений объяснялась необходимостью стимулирования экономии электроэнергии. В дальнейшем подобные программы были разработаны и реализованы самими предприятиями по производству и поставке электроэнергии, которые предусматривали предложенные потребителям скидки, различные льготы при ее оплате, а также фиксировали ставки на нее. Такой подход позволил стабилизировать рыночные цены на электроэнергию, при этом стимулировать потребителя экономить электроэнергию.
Итак, опыт наиболее либерализованы^ электроэнергетических рынков Канады - рынков провинций Альберта и Онтарио свидетельствует о том, что замена государственных монополий на конкурентную среду в электроэнергетике сопровождалась рядом сложностей. Это и колебания цен, и недовольство потребителей, и, соответственно, необходимость регулирования цен на электроэнергию правительствами провинций. Иначе говоря, несмотря на либерализацию и существование полноценной конкурентной среды данные рынки продолжают регулироваться, так как цены и доступность электроэнергии влияют на социальноэкономическую обстановку как провинций, так и государства в целом.
В сфере электроэнергетики на федеральном уровне, как и в других секторах энергетики, компетенция государства сводиться к вопросам регулирования поставок между провинциями и экспорта (импорта) электроэнергии за рубеж, а также (субсидиарно) смежных вопросов защиты окружающей среды. Как следствие, на уровне федерации урегулированы такие вопросы электроэнергетики, как строительство ЛЭП транснационального значения (и межпровинциального значения), а также руководство их эксплуатацией, что вменяется в полномочия независимого федерального ор-
19 http://www.aer.ca
258
Курбанов Р. А.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ В КАНАДЕ
гана - Национального энергетического агентства (National Energy Board) 20
Основным федеральным актом, направленным на регулирование сектора электроэнергетики, является федеральный Закон о контроле в сфере электричества и газа (Electricity and Gas Inspection Act21), нормы которого носят, в основном, технический характер.
В данном законе, в частности, устанавливается, что измерение электроэнергии осуществляется в Вт (ст. 3), что было сделано для обеспечения точности определения в количестве, поставленной/полученной электроэнергии. Функция контроля объемов поставленной электроэнергии находится в сфере деятельности инспекторов и Федерального агентства по измерениям (Measurement Canada)22. В остальном правовое регулирование оборота электроэнергии на федеральном уровне осуществляется посредством подзаконных актов Национального энергетического агентства23.
Список литературы:
1. G. B. Doern, Canadian Energy Policy and the Struggle for Sustainable Development, University of Toronto Pres?) 2005 - 341T р.Т
2. National Energy Board, Canadian Electricity: Trends and Issues, Calgary, NEB, 2001.
3. Nova Scotia Power Privatization Act, Office of the Legislative Counsel, Nova Scotia House of Assembly, 1992, c. 8, s. 38.
4. См. ст. 25.1. Закона Онтарио об электроэнергии. (Electricity Act. O. 1998, Ch. 15)
5. White Paper on electricity reform, Ontario, 1997, p. 18.
6. www.theimo.com/imoweb/historical.../mdc.asp
7. www.opg.com/power/hydro/
8. ст. 108 Закона Онтарио о корпорациях (Ontario Business Corporations Act, RSO 1990, Ch. B16)
9. J. Swift, K. Stewart, Hydro: The Decline and Fall of Ontario's Electric Empire, Between The Lines, 2004 - 240 р.Т
10. R.S.A., 2001, c. E-5.5.
11. D. Bratt, Canada, the Provinces, and the Global Nuclear Revival: Advocacy Coalitions in Action McGill-Queen's Press - MQUFT, 2012.T - 392 р-Т
12. Statutes of Alberta, 2003, Ch. E-5.1.
13. http://www.aer.ca
14. www.neb-one.gc.ca/*
15. Electricity and Gas Inspection Act, R.S.C., 1985, c. E-4
16. http://www.ic.gc.ca/eic/site/mc-mc.nsf/eng/h_lm00013.html
17. см. в качестве примера Нормы Национального энергетического агентства касающиеся запросов на выдачу разрешений на экспорт электроэнергии. http://www.neb-one.gc.ca/clf-nsi/rpblctn/ctsndrgltn/rrggnmgpnb/lctrcty/elexapsest2007_02_09_f.pdf
20 www.neb-one.gc.ca/*
21 Electricity and Gas Inspection Act, R.S.C., 1985, c. E-4
22 http://www.ic.gc.ca/eic/site/mc-mc.nsf/eng/h_lm00013.html
23 см. в качестве примера Нормы Национального энергетического агентства касающиеся запросов на выдачу разрешений на экспорт электроэнергии. http://www.neb-one.gc.ca/clf-nsi/rpblctn/ctsndrgltn/rrggnmgpnb/lctrcty/elexapsest2007_02_09_f.pdf
259
