CC BY
99
2'2014 Пробелы в российском законодательстве
10. МЕЖДУНАРОДНОЕ ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.10) ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО; КОРПОРАТИВНОЕ ПРАВО; ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.07)
Деятельностью ряда компаний атомной промышлен-
10.1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКИ (КАНАДА)
Курбанов Рашад Афатович, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист РФ. Должность: заведующий отделом. E-mail: mos-ssp@mail.ru Место работы: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Отдел научного обеспечения деятельности делегации Российской Федерации в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии).
Аннотация: В статье рассмотрены вопросы правового регулирования в сфере атомной энергетики, которое осуществляется как на уровне федерации, так и на уровне провинций. Особое внимание канадского законодателя уделено вопросам безопасности обращения с ядерными материалами, особенно их влияние на здоровье людей и окружающую среду.
Ключевые слова: атомная энергетика, Канада, правовое регулирование, энергетическое законодательство, энергосбережение, провинция Брунсвик, провинция Онтарио, провинция Альберта, Канадская комиссия по ядерной безопасности, правонарушение, ядерная энергия, Регламент по ядерному оборудованию.
LEGAL REGULATION OF NUCLEAR ENERGY (CANADA)
Kurbanov Rashad Afatovich, Dr of law, professor, deserved lawyer of Russian Federation. Position: Head of the department. E-mail: mos-ssp@mail.ru
Place of employment: Institute of legislation and comparative law by the Government of Russian Federation. Department of activity scientific provision of Russian Federation delegation in European Commission for democracy through law (Venice commission).
Annotation: The article examines the legal regulation in the sphere of nuclear energy, which is carried out at both the federal and provincial levels. Particular attention of the Canadian legislator is paid to safety of nuclear materials, especially their impact on human health and the environment.
Keywords: nuclear power, Canada, regulation, energy legislation, energy saving, province Brunswick, Ontario, Alberta, the Canadian Nuclear Safety Commission, the offense, nuclear energy, nuclear equipment regulations.
B Канаде функционирует более двадцати атомных реакторов, расположенных на пяти предприятиях атомной промышленности, которые ответственны за (практически) 15% всей произведённой электроэнергии страны. Все атомные реакторы находятся в собственности провинций1.
1 G. Bruce Doern, Robert W. Morrison, Arslan Dorman, Ca nadian N uclear E nergy Po I icy: Changi ng Ideas, I nstitutio ns, a nd I nte rests, Univ e rsity of To ro nto P ress, 2001
ности и атомной энергетики в провинции Онтарио руководит компания - Компания Онтарио по генерации электроэнергии (O nta ri o P owe r Ge n e ratio n I n c. (O P G))2. Полномочия по управлению отдельными предприятиями атомной энергетики были ею делегированы частным предприятиям (B ru ce P owe r) на восемнадцатилетний срок3.
В Квебеке атомная сфера энергетики менее развита, чем в Онтарио. Здесь была образована компания Гид-ро Квебек (Hyd ro Q u ebec), управляющая одним атомным реактором.
В провинции Брунсвик также учреждена компания с государственным участием Корпорация по атомной энергетике Нью Брунсвик ( N ew B ru n swick Powe r N u c lea r C o rp o ratio n ), которая осуществляет эксплуатацию одного реактора4.
С 31 марта 2001 г. основные вопросы атомной энергетики в Канаде на федеральном уровне регулируются Законом о безопасности и контроле за ядерной энергией ( N u cl ea r Safety a n d C o ntro I Act)5. В соответствии с ним были созданы Канадская комиссия по ядерной безопасности (Ca n adia n N uclea r Safety Commission), которая осуществляет регулирующие функции в данной области энергетики, а также Канадское агентство по атомной энергетике (Atomic E n e rgy of Ca n ada Limited), роль которого ограничивается развитием исследований в сфере атомной энергетики и сбытом продукции атомной промышленности и атомной энергетики6.
Канадская комиссия по ядерной безопасности уполномочена решать вопросы регулирования производства, развитие и использование атомной энергии, вопросы ядерной безопасности, а также влияния на организм человека и защиты окружающей среды в связи с использованием атома в мирных целях, наблюдения за соблюдением международных норм о нераспространении ядерных материалов и безопасности на предприятиях атомной промышленности и атомной энергетики.
Основным механизмом регулирования деятельности в сфере атомной энергетики является лицензирование. Часть 26 Закона о безопасности и контроле за ядерной энергией устанавливает, что осуществление любой деятельности в сфере атомной энергетики возможно только при наличии соответствующей лицензии, выдаваемой Канадской комиссией по ядерной безопасности.
На сегодняшний день Комиссией выдано более 3000 лицензий на добычу урана, его обработку, а так же использование и хранение ядерных материалов7. Комис-
2
2 www.opg.com
3 www.brucepower.com
4 www.hydroquebec.com
5 Statutes of Canada. 1997. p. 9
6 см. подробнее о истории атомной энергетики в Канаде например: B. Buckley, Ca nada's Ea rly N uclear Po I icy: Fate, Chance, and Characte r, M cGi 11 -Q uee n' s P ress - M Q U P, 2000 -
7 http://nuclearsafety.gc.ca/fr/licenseesapplicants/index.cfm
306
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКИ
Курбанов Р.А.
сия имеет право не только выдавать лицензии, но и приостанавливать, и даже прекращать их действие.
Лицензирование сопровождается рядом требований, которые Комиссия может установить в отношении того или иного вида деятельности осуществляемой лицензиатом (например, предоставление финансовых гарантий). Комиссией был разработан ряд требований и кодексов поведения лицензиатов, а также правил оплачиваемых ими пошлин, а также требования, применяемые ко всем лицензируемым организациям (General Nuclear Safety and Control Regulations)8. Таким образом, к лицензиатам могут применяться как специальные требования, так и общие требования, разработанные Комиссией.
Среди общих требований, применяемых ко всем лицензируемым организациям, следует назвать требования, касающиеся: безопасности и защиты здоровья граждан и работников данных предприятий; защиты окружающей среды; обучения персонала технике безопасности и т.п. В соответствии с общими требованиями данные предприятия также обязаны составлять отчеты о любых происшествиях на подотчетных им предприятиях.
В Канаде компетенция в отношении проектов и работ, касающихся производства и использования атомной энергии, ядерных материалов и оборудования принадлежит федеральному законодателю (ч.71 Закона о безопасности и контроле ядерной энергии), тогда как компетенция провинций в данной области носит субсидиарный характер9.
В целях исключения дублирования федерального и регионального законодательств Комиссия проводит совместные с региональными агентствами по атомной энергии совещания. В тех же целях Закон предусматривает возможность имплементации законодательства провинций в федеральное (ч. 44).
Правонарушения в сфере эксплуатации объектов атомной энергетики регулируются чч. 48-50 Закона о безопасности и контроле ядерной энергии. Основная часть правонарушений в данной сфере касается негативных последствий, нанесенных здоровью человека и окружающей среде, а также национальной безопасности при использовании объектов атомной энергетики. Установлена ответственность за правонарушения, касающиеся порядка использования лицензий, разглашения информации, несоблюдения предписаний Комиссии и подделки обязательных отчетов, которые должны составляться предприятиями атомной энергетики.
Комиссия имеет право назначать инспекторов (ч.2 9), которые проводят контрольные мероприятия на предприятиях атомной энергетики с целью проверки соответствия их деятельности требованиям закона. В случае выявления правонарушений инспекторы уполномочены накладывать административные взыскания в отношении предприятий атомной энергетики, а также выдавать им соответствующие предписания. При этом, как правило, за инспекторами закреплены определенные предприятия, которые они проверяют на постоянной основе.
Основная часть правонарушений в сфере атомной энергетики наказывается штрафами (до 500 тыс. канадских долларов) или незначительными сроками тюремного заключения (до 18 месяцев). За отдельные
8 Statutory Orders and Regulations 2000/202
9 см. G. B. Doern, Morrison, Robert W, Dorman, Arslan, Canadia n n uc lea r e ne rgy po I icy: cha ngi ng ideas, i n stit utio ns, a nd i nte rests, Uni-ve rsity of To ro nto P ress, 2001 -
правонарушения может быть установлено более строгое наказание (штраф до 1 млн. канадских долларов и до пяти лет лишения свободы). Лицо, признанное виновным, по решению суда может быть обязано компенсировать пострадавшим от его действий лицам ущерб, а также выплатить дополнительные штрафы10 11.
Отдельным нарушением признается незаконное обращение с ядерными материалами в целях создания ядерного оружия, которое в соответствии с рассматриваемым законом наказывается лишением свободы на срок до 10 лет (ч. 5 0).
Канадская атомная энергетика регулируется и рядом других актов. Так к данной сфере применяется Закон о предварительном исследовании экологических последствий деятельности в сфере энергетики (C a nadia n Environmental Assessment Act11. В соответствии с его нормами любой проект в сфере атомной энергетики должен пройти предварительное экологическое обоснование и исследование последствий его реализации на экологическую обстановку (ч. 7 закона). Если данные мероприятия позволяют идентифицировать потенциальные угрозы загрязнения воздуха, воды, земли и т.п., то реализация такого проекта может быть приостановлена, при этом предусматривается возможность внесения изменений непосредственно в проект.
Особое значение в рамках данного акта придается участию представителей гражданского общества. Например, Комиссия по лицензированию обеспечивает доступ общественности к проектам в сфере атомной энергетики. Канадское агентство по предварительному экологическому заключению и исследованиям последствий для экологической обстановки ведет реестр об исследованиях проектов в сфере атомной энергетики, которые могут оказать влияние на окружающую среду. Такие реестры находятся в свободном доступе и любое заинтересованное лицо может ознакомиться с содержанием того или иного исследования и обоснованием проекта.
Еще одним законодательным актом в сфере атомной энергетики является Закон о транспортировке опасных веществ (T ra n sp o rtati o n o f Da nge ro u s G o o ds Act)12. Закон устанавливает ряд нормативов, касающихся требований к качеству опасных веществ, к безопасности, к упаковке и их транспортировке. Кроме того, названный акт содержит ссылки на международной-правовые нормы, направленные на регулирование транспортировки ядерных материалов (в частности, на разработанные Международной организацией гражданской авиации и Международной морской организацией)13.
Помимо рассмотренных законов в сфере атомной энергетики действует Закон об ответственности за обращение с ядерными материалами ( N u clea r Liabi lity Act)14, который регулирует вопросы гражданскоправовой ответственности за ущерб, нанесенный третьим лицам в результате аварий, происходящих на предприятиях атомной промышленности и атомной энергетики. В соответствии с данным законом ответственность операторов предприятий атомной энергетики может быть наложена на них в течении тридцати лет после причинения ущерба.
10 G. B. Doern, Morrison, Robert W., Dorman, Arslan, Canadian nu-c I ea r e n e rgy po I icy: cha ngi n g ideas, i n stit utio ns, a nd i nte rests, University of To ro nto P ress, 2001 -
11 Statutes of Canada. 1992. p. 37
12 Statutes of Canada. 1992. p. 34
13 www.imo.org;www.icao.int
14 Statutes of Canada. 1985. C.N. - 28
307
2'2014
Пробелы в российском законодательстве
В рамках настоящего исследования целесообразно также рассмотреть вопросы, связанные с правовым регулированием добычи урана, которые регулируются как федеральным, так и законодательством провинций15. Правовое регулирование добычи любых полезных ископаемых осуществляется на уровне провинций, в то время как деятельность, связанная с добычей радиоактивных материалов, регулируется и федеральным законодательством, и законодательством субъектов. В результате на практике могут возникать сложности по применению законодательства того или иного уровня. Разграничение компетенций по добыче радиоактивных материалов осуществляется посредством заключения соглашений между местными и федеральными органами власти. Так, провинция Сас-катчеван, являющаяся единственным регионом Канады, где на сегодняшний день ведется деятельность по добыче радиоактивной руды, заключила соглашение с федерацией о регулировании вопросов добычи урана16.
Добыча радиоактивной руды относится к лицензируемому виду деятельности. Порядок выдачи такой лицензии установлен в принятом Канадской комиссией по ядерной безопасности Регламенте по добыче обогащению урана17.
Запрос на выдачу разрешений включает документацию, касающуюся вида деятельности (добычи или обогащения), мер безопасности и защиты здоровья населения, обработки отходов производства, мер по защите окружающей среды и т.п. Заявитель представляет Комиссии план по принятию неотложных мер в случае аварийного происшествия на подотчетном ему предприятии.
Законом о безопасности и контроле ядерной энергии также регулируются и вопросы обращения с ядерными материалами. Еще в 2000 г. Канадской комиссией по ядерной безопасности был разработан регламент, касающийся ядерных материалов и средств обращения с ними ( N uclea г S u bsta n ces a n d Radiation Devices Regulations)18, в который в последствие был реформирован с целью имплементации международноправовых обязательств, разработанных МАГАТЭ. Помимо определения ядерных материалов и средств обращения с ними и действий в их отношении регламент Комиссии также устанавливает уровни содержания ядерных материалов в продукции широкого потребления (например, обработанных тритием дорожных знаков).
Деятельность по обращению с ядерными материалами и средствами их обработки подлежит, как и любая другая деятельность в сфере атомной энергетики, лицензированию. Документация на выдачу соответствующей лицензии должна содержать информацию о самой деятельности, оборудовании, предназначенном для обращения с материалами, для защиты человека и окружающей среды и т.п.
Кроме того, субъект, деятельность которого связана с обращением ядерных материалов и средствами их обработки, обязан вести строгую отчетность по количеству используемого им материала, а также о работниках, которые непосредственно занимаются его об-
работкой (обращением). Предприятие обязано незамедлительно информировать Комиссию об утрате таких материалов или средств.
Закон о безопасности и контроле ядерной энергии содержит также нормы, направленные на регламентацию деятельности самих предприятий атомной промышленности и атомной энергетики (АЭС, предприятий, занимающихся переработкой отходов и т.д.).
Учитывая многоаспектность деятельности таких предприятий Комиссией были приняты два регламента. Первый Регламент по ядерному оборудованию 1-го класса от 31 мая 2000 г. (С lass I N u clear Faci l ities Regulations19) устанавливает основы деятельности предприятий «первого класса», работающих с высокорадиоактивными веществами. Предприятия 1 класса подразделяется на две подгруппы: «1А» и «1В». К первой группе относятся предприятия, которые располагают атомными реакторами (АЭС), ко второй группе - предприятия, специализирующиеся на обработке отходов. К деятельности предприятий категории «1А» предъявляются более жесткие требования (в частности, особые требования по квалификации персонала).
Второй Регламент по ядерному оборудованию 2-го класса от 31 мая 2000 г. (С lass I I N u clea г Facilities Regulations)20 направлен на регулирование деятельности предприятий «второго класса», оперирующих с слаборадиоактивными веществами.
Обновленные в 2008 г. требования регламента Комиссии в отношении предприятий второй категории касаются мер безопасности и лицензирования деятельности, относящихся к данной категории предприятий атомной промышленности и атомной энергетики21.
Деятельность предприятий 1 класса и 2 класса, равно как и их строительство, эксплуатация и утилизация, подлежит отдельному лицензированию. Оба регламента содержат общие правила документооборота данных предприятий; предусматривают разработку и реализацию программ мониторинга влияния их деятельности на окружающую среду; определяют статус работников таких предприятий и т.п.
Помимо рассмотренных актов, законодательство Канады в сфере атомной энергетики также направлено и на регулирование вопросов оборота ядерных материалов. Лицензирование импорта и экспорта ядерных материалов осуществляется Комиссией, которой был разработан Регламент о нераспространении и контроле за экспортом и импортом ядерных материалов от 31 мая 2000 г. ( N u clea г No n -proliferation Import and Export Control Regulations)22.
Другим аспектом правового регулирования отношений в сфере атомной энергетики является защита от радиоактивного излучения. Основным актом в данной области является Регламент Комиссии о защите от радиоактивного излучения от 31 мая 2000 г. (Radiati o n Protection Regulations)23, который, в первую очередь, направлен на защиту работников, занятых в сфере атомной промышленности и атомной энергетики, а также на предупреждение рисков нанесения ущерба населению.
Закон об отходах ядерного топлива ( N u cl ea г F ue l Waste Act)24 направлен на регулирование обращения с
15 см. подробнее, например: S. T. Hatcher, Canada Enter the Nuclear Age: A Technical History of Atomic Ene rgy of Canada Limited Ca nada Limited, McGi l l-Quee n's Press - M QU P, 1997 -
16 J. Harding, Ca nada's Dead ly Secret: Saskatchewa n U ra ni um a nd the G l oba l N uc l ea r System , Fe rnwoo d P u b., 2007.
17 Регламент от 31 мая 2000 г. DORS/2000-206
18 SOR 2000/207
19 SOR 2000-204
20 SOR 2000-205
21 SOR 2008- 119
22 SOR 2000-210
23 SOR 2000-203
24 Statutes of Canada. 2002. p. 23
308
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКИ
Курбанов Р.А.
ядерными отходами. Под обращением с ядерными отходами в законе понимается их хранение, ликвидация и утилизация. Каждый из названных видов деятельности подлежит обязательному лицензированию с целью защиты окружающей среды, безопасности и сохранения здоровья населения. Закон регулирует вопросы длительного хранения ядерных отходов и, в частности, предусматривает участие некоммерческих организаций в регулировании данных видов деятельности, которые могут осуществлять как консультативную, так и контрольную функции.
Регулирование транспортировки ядерных материалов осуществляется в рамках одного из регламентов Комиссии - Регламента по упаковке и транспортировке ядерных материалов от 31 мая 2000 г. ( Р ackagi n g a n d Transport of Nuclear Substances Regulation)25. При подготовке данного акта были заимствованы международные правовые нормы, разработанные МАГАТЭ.
Список литературы:
1. G. B ru ce D о е rn, R obe rt W. M о rri s о n, Ars I a n D о rma n , C a n adia n N u c I ea r E n e rgy Р о I icy : Changing Ideas, Institute n s, a n d I nte re sts, U n ive rsity оП То го nto Р re s s, 2001
2. B. Buckley, Canada's Ea rIy N u clea r Ро licy: Fate, Cha n ce, a nd C ha racte r, M cGi 11 -Qu ee n 's Р ress - M QU Р, 2000
3. S. Т. Hatche r, C a n ada E nte r the N u c I ea r Age: A Tech n ica I Hi sto ry оП Atomic E n e rgy оП C a n ada Limited C a n ada Limited , McGill-Queen's Pre s s - M Q U Р, 1997
4. J . Ha rdi n g, Can ada's Dead Iy Secret: Saskatchewa n U ra n i u m a n d the G I оЬк I N u c I ea r System , F e тао о d Р u b.,
7.
5. Курбанов Р.А. Развитие возобновляемых источников энергии и защита окружающей среды: правовое регулирование в Канаде // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2014. - №2.
Рецензия
на статью Курбанова Р.А. на тему: Правовое регулирование атомной энергетики (Канада)
Статья Р.А. Курбанова посвящена очень актуальной в настоящее время проблеме правового регулирования атомной энергетики, развитие которой весьма перспективно в свете исчерпаемости таких энергоресурсов, как уголь, нефть и газ. В то же время ядерная энергетика является источником потенциальной опасности для людей и окружающей среды.
Одним из важнейших факторов обеспечения безопасного и мирного использования ядерной энергии является создание и поддержание эффективного национального атомного законодательства. В этом отношении весьма интересен опыт Канады в сфере правового регулирования этой отрасли.
Проведенный автором анализ показывает, что законодательство Канады, регулирующее атомную энергетику, достаточно обширно и подробно, затрагивает вопросы добычи ядерных материалов, производства энергии, но основное внимание уделяется вопросам безопасности на предприятиях атомной промышленности и атомной энергетики, влиянию на организм человека и защите окружающей среды.
На основании изложенного статья может быть рекомендована к публикации.
Д.ю.н., проф. И.В. Ершова
25 SOR 2002- 208
309
