CC BY
43
Правовое положение саморегулируемых организаций, выполняющих инженерные изыскания, подготовку проектной документации и строительство в России
О.А. Романов
доцент Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат политических наук
15 сентября 2008 года в городе Санкт-Петербурге состоялся семинар «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации, принятые Государственной Думой 2 июля 2008 года». На семинаре, в частности, обсуждались вопросы правового статуса саморегулируемой организации, и один из участников задал вопрос: «можно ли, являясь индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, состоять в нескольких аналогичных организациях, зарегистрированных в двух разных субъектах Российской Федерации?». Тогда я, как лектор, задал встречный вопрос: «можно ли иметь две трудовые книжки?».
Трудовое законодательство, так же как и Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях», напрямую не запрещает работнику иметь две и более трудовые книжки или по аналогии быть участником двух и более са-морегулируемых организаций. Существующим законодательством не предусмотрено и наказание за наличие двух трудовых книжек. Однако из смысла законодательства вытекает, что трудовая книжка как основной документ, подтверждающий трудовую деятельность работника, должна быть одна на каждого работника. Логично будет предположить, что необходимым и достаточным условием выполнения проектноизыскательских работ (ПИР) и строительномонтажных работ (СМР) является наличие свидетельства о допуске к тому или иному виду работ, которые оказывают влияние на
безопасность объектов капитального строительства в единственном экземпляре.
Цель настоящей статьи показать специфику градостроительных отношений, складывающихся на момент формирования института саморегулируемых организаций (СРО). Нормативная база представляет собой федеральное законотворчество с региональной спецификой в виде методов формирования СРО, когда власть больше не хочет выдавать лицензии, а народ больше не сможет их получать после 1 января 2009 года. Федеральные законодательные акты представлены федеральными законами от 22 июля 2008 года № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 1 декабря 2007 года № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях», а также техническими регламентами «О безопасности зданий и сооружений», «О безопасности строительных материалов». При этом достаточно широк перечень субъектов государственного регулирования, оказывающих воздействие на пока столь малочисленные объекты. По оценкам Министерства юстиции Российской Федерации, в настоящее время в разной степени сформирован пакет документов в объеме, необходимом для государственной регистрации, только у 40 подобных организаций.
Отправной точкой на пути от одобрения до принятия технических регламентов является деятельность Правительственной комиссии по техническому регулированию. В ходе парламентских слушаний и предварительных обсуждений законопроектов на различных
общественных площадках в текст вносится достаточно большое количество поправок, исходящих из ряда министерств Российской Федерации: регионального развития, промышленности и торговли, экономического развития. Органы государственной власти субъектов участвуют в вопросах утверждения региональных нормативов градостроительного планирования, осуществляют надзор в рамках имеющихся полномочий. Примером этого служит деятельность уполномоченного органа исполнительной власти Санкт-Петербурга - Комитета по градостроительству и архитектуре (КГА). Полномочия исполнительной власти закреплены в пунктах
3.1 и 3.4 статьи 6 главы 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ). К ним относятся:
• ведение реестра СРО;
• контроль (надзор) за деятельностью СРО;
• обращение в арбитражный суд с требованием об исключении из государственного реестра;
• установление перечня видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.
В соответствии с ГрК РФ Правительство Российской Федерации должно определить уполномоченный федеральный орган, который возьмет на себя право согласно закону № 148-ФЗ утверждать Перечень видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства. Здесь действует принцип «разделяй и властвуй»: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) готова взять на себя функции надзора, как видно из названия этой структуры, Министерству экономического развития по силам попытка возобновить разработку технической документации в этой области, а Министерство регионального развития способно сформулировать перечень работ, которые влияют на безопасность и качество в строительстве. Возвращаясь к надзору за деятельностью СРО, отметим, что Федеральный закон № 148-ФЗ предусмотрел следующее:
• плановые проверки один раз в два года;
• внеплановые проверки на основании заявлений физических и юридических лиц, органов государственной власти, правоохранительных органов;
• ведение государственного реестра;
Механизмы проведения надзора сформулированы в статье 55.19 ГрК РФ и представляют собой плановые и внеплановые проверки. Плановая проверка проводится один раз в два года, а внеплановая - в целях контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок. Решение о проведении внеплановой проверки принимается органом надзора на основании заявления любого лица.
СРО как система представлена в виде двухуровневой модели: нижний уровень -региональные СРО, верхний - объединение регионов. Основными направлениями работы наднационального объединения являются создание единых стандартов, требований и правил, защита прав и интересов региональных СРО, представление интересов строительного сообщества в органах законодательной и исполнительной власти Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 упразднено Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Рос-строй), его функции переданы Министерству регионального развития Российской Федерации. Создан Департамент регулирования градостроительной деятельности, в его структуре сформирован отдел градостроительства, инженерных изысканий и проектирования.
Напомним, что до внесения изменений в соответствующие нормативные правовые акты Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года № 405 «О некоторых вопросах деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации» за этим министерством было закреплено право на осуществление лицензирования в области проектирования, строительства и инженерных изысканий.
Исходя из терминологического единства в широком смысле, необходимо указать основные признаки, которым должны отвечать организации, имеющие статус СРО, на определенной территории (п. 17 ст. 1 гл. 1 ГрК РФ), а именно они должны быть:
• некоммерческими;
• внесены в государственный реестр;
• основаны на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих ПИР и СМР по объектам капитального строительства.
Однако на основании перечисленных признаков невозможно ответить на вопрос: необходимо ли членство в СРО для выполнения ПИР и СМР временных объектов? В статьях 51 и 55 ГрК РФ подчеркивается, что правила согласования и ввода в эксплуатацию относятся только к объектам капитального строительства, и согласно пункту 17 статьи 51 ГрК РФ установленные требования не распространяются на временные объекты. Как же в подобном случае разграничить складские, общественные, жилые, производственные сооружения временного характера? Нормативное основание для подобной градации отражено в СНиП 4.08-91, в котором говорится о сущности категории временного - на период строительства и (или) необходимые для производства СМР и обслуживания работников при строительстве. Алгоритм согласования временного сооружения совсем иной и заставляет задуматься о необходимости и неизбежности членства в СРО.
Для достижения поставленной цели требуется заявка в КГА о выдаче разрешительного письма на проектирование. Приложением к такому письму являются правоустанавливающие документы на земельный участок, топосъемка земельного участка будущего строительства, согласование администрации района. Основанием для подобной схемы служит пункт
3.1 постановления правительства Санкт-Петербурга от 19 октября 2004 года № 1679 «О Комитете по градостроительству и архитектуре», в котором зафиксировано следующее: «с учетом мнения администраций районов формировать архитектурный об-
лик отдельных территорий в районах». После согласования с администрацией района начинаются разработка проекта на основании разрешительного письма КГА, согласование проекта на межведомственной комиссии района (МВК), собственно строительство и подписание акта о сдаче в эксплуатацию временного сооружения. Срок функционирования объекта не регламентирован, следовательно, не ограничен (если вы собственник земельного участка). Подключение к сетям инженерно-технического обеспечения осуществляется в общем порядке согласно пункту 13 Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года № 83.
Говоря об ответственности за нарушение порядка строительства, надо отметить, что в отличие от капитальных объектов на временные объекты не распространяются нормы статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации о самовольной постройке, и в иске о сносе временного объекта отказывают. Единственное легальное основание для демонтажа - нарушение целевого использования земельного участка.
Как и любая организация, СРО должна иметь документооборот, в рамках которого согласно статье 55.5 ГрК РФ наличие обязательных и факультативных бумаг - это требование ГрК РФ. К первой группе относят:
• документ, определяющий условия выдачи свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;
• документ, устанавливающий правила контроля за соблюдением требований;
• документ, устанавливающий меры воздействия в случае несоблюдения требований.
В роли факультативных документов выступают:
• правила выполнения работ,
• требования к результатам работ,
• требования к системе контроля за работами.
Логика документооборота подчинена отсутствию противоречий требованиям технических регламентов.
В соответствии со статьей 55.8 ГрК РФ допуск к работам подразумевает наличие Перечня видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Выдача свидетельства о допуске к работам осуществляется без взимания платы. Действие свидетельства о допуске к работам прекращается в следующих случаях:
• по решению органа управления СРО;
• по решению суда;
• выход из СРО.
Порядок применения мер воздействия в отношении членов СРО прописан в статье
55.15.1 ГрК РФ и является закрытым по своему содержанию. Предусмотрены следующие меры:
• вынесение предписания об устранении выявленных нарушений;
• вынесение предупреждения;
• приостановление действия свидетельства о допуске к работам;
• прекращение действия свидетельства о допуске к работам;
• исключение из членов СРО.
Решение о применении меры воздействия может быть обжаловано в арбитражный суд.
Модель ответственности, закрепленная для СРО в сстатье 55.16 ГрК РФ, - это субсидиарная ответственность по обязательствам своих членов. Возмещение вреда, причиненного работами, согласно статье
60.1 ГрК РФ осуществляют:
1) Российская Федерация, субъект Российской Федерации, если вред причинен в результате несоответствия результатов ин-
женерных изысканий требованиям технических регламентов и имеется положительное заключение государственной экспертизы;
2) СРО в отношении лица, которое имело свидетельство о допуске к работам.
Подводя итог и отвечая на вопрос, как жить дальше, можно выделить несколько этапов эволюции от лицензирования к саморегулированию.
Этап 1 - до 1 января 2009 года статус СРО могут приобрести только некоммерческие организации, членами которых являются лица, имеющие лицензии на выполнение деятельности по инженерным изысканиям для строительства зданий и сооружений, проектированию зданий и сооружений, строительству зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.
Этап 2 - с 1 января 2009 года новые лицензии на ПИР и СМР не выдаются.
Этап 3 - с 1 января до 31 декабря 2009 года строительная деятельность может осуществляться на основании лицензии или допуска, выданного СРО.
Этап 4 - с 1 января 2010 года строительная деятельность по видам работ, влияющим на безопасность в строительстве, без соответствующего допуска СРО запрещена.
Этап 5 - с 1 января 2011 года члены СРО обязаны страховать свою ответственность.
Для того чтобы закон о саморегулируемых организациях, выполняющих инженерные изыскания, подготовку проектной документации, строительство, заработал, необходима взаимовыгодность его применения как для государства, так и для бизнеса.
