CC BY
127. Михлин, А. С., Шмаров, И. В. Первоначальный этап реформы уголовно исполнительной системы // Законность. — 1993. — № 1.
8. О порядке применения Временной инструкции о режиме содержания заключенных: циркуляр НКВД СССР от 1940 г. № 25 // ГАРФ. — Ф. 9401с. — Оп. 12.
9. Ожегов, С.И. Словарь русского языка. — М., 1991.
10. Полищук, Н. И. Тенденции современной уголовно-правовой политики государства // Вестник Костромского государственного университета им. Н. А. Некрасова. — 2015. — Т. 21. — № 1.
11. Российское законодательство X-XX веков. — М., 1984. — Т. 1: Законодательство Древней Руси.
12. Свердлов, М. Б. От закона русского к Русской Правде. — М., 1988.
13. Словарь иностранных слов. — М., 1998.
14. Советский энциклопедический словарь. — М., 1988.
15. Уткин, В. А. Об уголовно-правовых средствах обеспечения правопорядка в исправительных учреждениях // Вестник Кузбасского института. — 2013. — № 1.
16. Хайруллин, В. И. Что такое «коммунитарная справедливость» // Государство и право. — 2007. — № 9.
17. Шеслер, А. В., Антонов, Т. Г Редакция ст. 321 УК РФ нуждается в изменениях // Вестник Кузбасского института. — 2013. — № 1.
18. Энгельс, Ф. Происхождение семьи, частной собственности, государства. — М., 1989.
Сведения об авторе
Савушкина Юлия Владимировна: ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк), преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин. E-mail: yulechkasavu@yandex. ru
Information about the author
Savushkina Yuliya Vladimirovna: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk), Lecturer of the Department of Civil Law Disciplines. E-mail: yulechkasavu@yandex.ru
УДК 343.83
А. М. Фумм
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ПЕРСОНАЛА МЕСТ ЗАКЛЮЧЕНИЯ В ПЕРВЫЕ ГОДЫ СОВЕТСКОЙ ВЛАСТИ
В статье рассматриваются вопросы кадрового обеспечения исправительно-трудовых учреждений по законодательству первых лет советской власти (Положение об общих местах заключения в РСФСР 1920 г., Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1924 г., Устав службы по местам заключения 1925 г.), анализируются достижения и просчеты кадровой политики в сфере исполнения наказаний. Отмечается, что отсутствие в первом кодифицированном акте в указанной сфере — Исправительно-трудовом кодексе — положений о служащих пенитенциарной системы существенно снижало престиж службы, подрывало авторитет сотрудников среди заключенных, способствовало дестабилизации обстановки в местах лишения свободы. Впервые на законодательном уровне вопросы кадрового обеспечения мест заключения нашли отражения в ИТК РСФСР 1933 г. Следует констатировать, что законодательство рассматриваемого периода не в полной мере регламентировало кадровые вопросы: функции
© Фумм А. М., 2017.
отдельных должностных лиц нередко дублировались, отсутствовала единая целевая установка служебной деятельности персонала мест заключения, что не способствовало эффективности реализации предусмотренных законом целей наказания в виде лишения свободы.
Ключевые слова: Советское государство; исправительно-трудовая политика; правовое положение; лишение свободы; персонал мест заключения; заключенный.
A. M. Fumm
LEGAL STATUS OF PRISON STAFF IN THE EARLY SOVIET YEARS
The article deals with the staffing of correctional labor institutions according to the legislation of the first years of Soviet rule (Regulation on the common prison of the RSFSR in 1920, the Corrective Labour Code of the RSFSR in 1924, the Constitution of the duty stations to conclude the 1925), analyzes the achievements and failures of personnel policy in the sphere of execution of punishments. It is noted that the absence of codified in the first act in this area — the Corrective Labour Code — provisions on the employees of the penitentiary system significantly reduced the prestige of the service, the staff undermined credibility among prisoners contributed to destabilization of the situation in prisons. For the first time at the legislative level, the issues of staffing conclusion reflected in the places of the RSFSR 1933 CTI. It should be stated that the period under review the legislation are not fully regulated the personnel issues: the function of individual officials are often duplicated, no single target setting performance management of staff of places of detention that did not contribute to the effectiveness of the implementation of the objectives envisaged by the law of punishment by imprisonment.
Key words: the Soviet state; the forced labor policy; legal status; imprisonment; staff of detention centers; prisoner.
Октябрьская революция 1917 г. повлекла за собой радикальные преобразования во всех сферах государственной и общественной жизни. Новая пенитенциарная (исправительно-трудовая) политика, организационно-правовые перемены в системе мест заключения, изменение характера работы с заключенными во многом зависели от уровня подготовки кадров. Первые годы советской власти ознаменовались «чисткой» тюремного персонала и заменой его советскими служащими. Однако такие чистки далеко не всегда учитывали квалификацию работников. Констатируя этот факт, участники проходившего в 1922 г. IV Всероссийского съезда деятелей советской юстиции рекомендовали отказаться от существовавшей в те годы практики, когда по непроверенному доносу тюремные служащие нередко подвергались отстранению от должности и даже арестам. К сожалению, эта рекомендация не была услышана. Состоялось несколько судебных процессов, обвиняемыми на которых проходили
бывшие сотрудники Главного тюремного управления, начальники тюрем, иные лица. Некоторые из них были расстреляны, другие приговорены к длительным срокам лишения свободы [8, с. 83-89].
Проблема кадрового обеспечения исправительно-трудовых учреждений (ИТУ) оставалась одной из самых насущных. Колоссальная текучка, плохая подготовленность, нарушения служебной дисциплины (в том числе избиения заключенных) стали приметой времени. Основными причинами сложившегося положения дел являлись низкое материальное обеспечение сотрудников и отсутствие нормальных условий для несения службы.
Первой попыткой законодателя юридически оформить правовой статус служащих пенитенциарной системы стало закрепление в Положении об общих местах заключения в РСФСР от 1920 г. основных полномочий ряда должностей исправительно-трудового учреждения — заведующего (начальника, директора)
места заключения, старшего помощника (заместителя) заведующего, заведующего учебно-воспитательной частью, а также наблюдателей (надзирателей). В Положении подчеркивалась «необходимость коллегиальной работы в такой сложной сфере, как деятельность мест лишения свободы» [6, с. 176-177]. Однако, несмотря на вполне реализуемые нормы о кадровом обеспечении мест заключения, содержавшиеся в рассматриваемом документе, на практике все еще продолжали действовать нормативные акты царского правительства.
Поскольку Исправительно-трудовой кодекс (ИТК) РСФСР 1924 г. не регламентировал деятельность начальника места заключения, не определял порядок установления структуры и штата ИТУ (впервые на законодательном уровне вопросы кадрового обеспечения мест заключения нашли отражение в ИТК РСФСР 1933 г.), возникла необходимость восполнить данный пробел. Одной из мер по решению этой проблемы стал принятый декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) и Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 23.03.1925 Устав службы по местам заключения, введенный позднее и в деятельность мест заключения других союзных республик [7]. Он регламентировал условия приема, увольнения и прохождения службы в местах заключения РСФСР, подробно определял правовое положение административно-строевого персонала, порядок назначения на должности и отстранения от них, перевода на другую должность, основания дисциплинарной ответственности сотрудников мест заключения.
Одновременно с утверждением Устава службы по местам заключения ВЦИК и СНК РСФСР обязали Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) по согласованию с Народным комиссариатом труда (Наркомтруда) и Всероссийский центральный совет профессиональных союзов (ВЦСПС) подготовить и издать Инструкцию по его применению. Во исполнение декрета ВЦИК и СНК РСФСР
от 23.03.1925 «О введении в действие Устава службы по местам заключения» НКВД РСФСР разработал и в мае того же года разослал по местам заключения инструкцию по службе работников административно-строевого состава мест заключения (далее — Инструкция) [1]. В ней подчеркивалась государственная и общественная значимость службы в местах заключения, ответственность и опасность этой работы, что вызывало необходимость предъявления к их служащим особых требований. Служащие не должны были допускать вредного влияния своих личных интересов на ход служебной деятельности и никаких отклонений от установленного порядка несения службы.
При выполнении служебных обязанностей сотрудникам мест заключения предписывалось:
- всячески содействовать применению к заключенным мер исправительно-трудового воздействия;
- противодействовать побегам заключенных и недостаточной бдительности надзора за ними;
- не вступать с заключенными ни в какие сделки или в личные неслужебные отношения;
- в обращении с заключенными соблюдать спокойствие, сдержанность и беспристрастие, не употреблять бранных или оскорбительных выражений, не допускать побоев и причинения им каких-либо страданий;
- проявлять необходимую настойчивость при предъявлении к заключенным законных требований с тем, чтобы они соблюдали установленные для них правила и исполняли обращенные к ним законные приказания, а также не допускать распущенности и неисполнения отданных распоряжений или приказаний [2, с. 80, 81].
Инструкция раскрывала содержание требований, предъявляемых к начальнику мест заключения, характер его взаимоотношений с подчиненными, условия и порядок применения оружия. Она предписывала, чтобы начальник «служил
примером для подчиненных и в поведении, и в исполнении службы, был разумно требовательным, и в то же время справедливым, доступным, ровным, спокойным и вежливым в обращении. Он должен знать каждого из подчиненных, оказывать содействие в удовлетворении их нужд, строго охранять их гражданские и служебные права».
В обеспечении деятельности мест заключения начальник в отношении подчиненных наделялся большими правами. В случае невыполнения приказа в чрезвычайной обстановке (бунт, массовый побег, нападение на учреждение) начальник, исчерпав все необходимые меры воздействия, был обязан заставить заключенных исполнить приказ, не останавливаясь при этом и перед применением оружия.
Инструкция также содержала особый механизм, обеспечивавший защиту от произвола начальника. Подчиненный, получив от начальника явно преступный приказ, не исполняя его, был обязан немедленно доложить об этом высшему в порядке подчиненности начальнику, а в случае, когда это было невозможно сделать, — органу прокурорского надзора или органам Объединенного государственного политического управления (ОГПУ) при СНК РСФСР, если же таковые отсутствуют — заявить председателю или одному из членов президиума ближайшего исполкома [3, с. 126].
Инструкция требовала, чтобы все работники мест заключения оказывали друг другу содействие в исполнении служебных обязанностей, а в боевой обстановке они обязаны были выручать товарищей из опасности, хотя бы это было сопряжено с опасностью для их жизни.
Можно сделать вывод, что Инструкция по службе работников административно-строевого состава мест заключения в некоторой степени упорядочила службу деятельности персонала исправительно-трудовых учреждений. Достоинством рассматриваемой Инструкции, по мнению большинства исследователей, было то, что она четко определяла объем функций и
ответственность среднего командного состава на уровне места заключения. Это обстоятельство исключало возможность расширительного толкования характера и содержания деятельности отдельных должностных лиц исправительно-трудового учреждения [5, с. 64].
Вместе с тем характер содержания установленных ею функциональных обязанностей различных должностных лиц дает основание для вывода о наличии серьезных недостатков в организационном обеспечении деятельности мест лишения свободы. Прежде всего об этом свидетельствует отсутствие единой целевой установки всей служебной деятельности на обеспечение условий для исправления заключенных. Кроме того, функции отдельных должностных лиц дублировались, что было особенно заметно по направлениям работы конкретных служб и, в частности, организации службы надзора. Это не способствовало повышению ответственности должностных лиц за выполнение служебных обязанностей.
Согласимся с позицией тех авторов, которые отмечают слабую проработку в Инструкции вопросов взаимодействия должностных лиц в решении общих задач, стоявших перед местами заключения. И самое главное: в целях недопущения произвола должностных лиц по отношению к заключенным Инструкция не определила объем их прав при применении мер дисциплинарного и иного воздействия, а также порядок применения этих мер [2, с. 88].
Одной из наиболее сложных проблем в сфере управленческой деятельности была проблема профессионализма кадров мест заключения. На низкий профессиональный уровень администрации многих мест заключения обращалось внимание в решении коллегии НКВД РСФСР от 16.12.1924, по результатам работы которой ГУМЗ предлагалось безотлагательно приступить к выработке мер по закреплению работников на службе в местах заключения, организации их обучения, повышению их профессионального уровня [1].
В частности, для решения данной проблемы в январе-мае 1925 г. одновременно в Москве и Ленинграде впервые были организованы и проведены специальные курсы по исправительно-трудовому делу для среднего административно-строевого состава мест заключения. Практическим работникам читались лекции по криминологии, исправительно-трудовому, уголовному и уголовно-процессуальному праву, по психологии преступника и организации труда в местах заключения.
В губернских инспекциях мест заключения регулярно проводились совещания начальников мест заключения по ознакомлению и комментированию ИТК РСФСР 1924 г. и Устава службы по местам заключения. С низшим административно-строевым составом аналогичные занятия проводили начальники мест заключения или сотрудники учебно-воспитательных частей.
Одной из мер, призванных повысить уровень профессионализма кадров, было аттестование управленческого персонала и сотрудников мест заключения. В циркуляре НКВД РСФСР от 16.09.1927 № 347 о проведении аттестования в местах заключения говорилось, что «качественное улучшение личного состава исправительно-трудовых учреждений достигается, с одной стороны, целесообразным распределением и продвижением по службе добросовестных сотрудников, с другой стороны, своевременным увольнением тех, которые службе по местам заключения не соответствуют» [1].
Циркуляр устанавливал два вида аттестования: текущее и досрочное, которые как процесс, в свою очередь, имели две стадии: составление аттестации и
рассмотрение ее аттестационной комиссией. В своей должности работник атте-стовывался один раз. Затем при необходимости в эту аттестацию вносились изменения или делались оговорки, что аттестация остается без изменений. Обязательными условиями аттестации являлись характеристика аттестуемого и наличие выводов, основанных на содержании аттестации. Для аттестации сотрудников на различных уровнях управления учреждались аттестационные комиссии.
Главной проблемой, мешавшей эффективной реализации нормативных предписаний, была хроническая нехватка финансирования сотрудников пенитенциарной системы. Денежных средств не хватало на выплату денежного довольствия и обмундирование служащих. Особенно сложно обстояло дело с вещевым обеспечением сотрудников мест заключения, которые «ходили подчас очень рваными и во время нахождения на постах их трудно было отличить от посторонних лиц» [4, с. 130]. Указанное обстоятельство препятствовало поддержанию дисциплины среди персонала, подрывало его авторитет среди заключенных и уважение со стороны общественности. Постепенно ликвидировать данную проблему удалось лишь в конце 1925 г., когда все расходы на содержание мест заключения были возложены на губернские бюджеты.
Таким образом, проблема подготовки кадров для мест заключения, не получив должного отражения в кодифицированном нормативном акте — ИТК РСФСР 1924 г., была решена на ведомственном уровне.
Литература
1. Государственный архив Российской Федерации. — Ф. 4042. — Оп. 2. — Д. 139. — Л. 285-311; Д. 226. — Л. 23; — Д. 375. — Л. 117-123.
2. Детков, М. Г. Содержание пенитенциарной политики Российского государства и ее реализация в системе исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в период 1917-1930 годов : моногр. — М., 1992. — 193 с.
3. Детков, М. Г. Тюрьмы, лагеря и колонии России (к 120-летию Главного тюремного управления). — М., 1999. — 448 с.
4. Кузьмин, Г. А. Законодательное закрепление статуса служащих мест заключения в РСФСР в середине 1920-х годов (на примере Новгородской губернии) // Вестник Новгородского государственного университета. — 2015. — № 4 (87). — Ч. 2. — С.128-132.
5. Кузьмин, С. И. Политико-правовые основы становления и развития исправительно-трудовых учреждений. — М., 1988. — 96 с.
6. Сборник нормативных актов по советскому исправительно-трудовому праву. — М., 1959. — 360 с.
7. Собрание узаконений РСФСР. — 1925. — № 16. — Ст. 28.
8. Фрейдсон, Б. Царские тюремщики перед пролетарским судом // Каторга и ссылка. — 1928. — № 1 (38). — С. 83-89.
Сведения об авторе
Фумм Александра Михайловна: Научно-исследовательский институт Федеральной службы исполнения наказаний (г. Москва), начальник отдела, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: yanok83@mail.ru
Information about the author
Fumm Alexandra Mikhailovna: Research Institute of Federal Penitentiary Service of Russia (Noscow), Head of Department, PhD of Laws, Associate Professor. E-mail: yanok83@mail.ru
