CC BY
458
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГУБЕРНАТОРА В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ
Першина Е. А.
В статье анализируется правовой статус губернатора США, дается характеристика порядка формирования должности, функций и полномочий высшего должностного лица штата. Ключевые слова: губернатор, штат, функции, полномочия, импичмент, отзыв.
THE LEGAL POSITION OF GOVERNOR IN THE UNITED STATES
OF AMERICA
Pershina E. A.
The article analyzes the legal status of the Governor of the US, describes the procedure offormation of positions, functions and powers of the Supreme official of the state.
Key words: Governor, state, functions, powers, impeachment, feedback.
Федерация является одной из форм государственного устройства. В современном мире насчитывается около 20 федеративных государств. Они включают значительное число субъектов федерации, образованных с учетом различных факторов: национальных, территориальных, историко-территориальных и т. д. Так, в США - 50 субъектов федерации, Мексики - 31, Бразилии - 26, Швейцарии - 23, Германии - 16. Значителен удельный вес федераций с небольшим числом субъектов: на Коморских островах их два, в Бельгии - девять, Австралии - шесть1.
Субъекты федерации представляют собой государственные образования (или даже государства - субъекты федерации). Именно наличие государственной власти отличает их, например, от автономных образований. Они имеют свою систему органов государственной власти, в субъекте формируется законодательный орган, правительство или иная администрация. Иногда (очень редко) есть своя система судов (США). Субъекты федерации, обладая государственной властью, вместе с тем не обладают государственным суверенитетом, поскольку данное свойство характерно только для государства. У субъектов федерации имеются и другие элементы государственности, в частности, конституции (или основные законы). Конституции субъектов федерации строятся в соответствии с союзными конституциями, и аналогично устанавли-
вается система государственных органов. Так, в государствах с президентской формой правления (Аргентина, Бразилия, Мексика, США) конституция закрепляет президентскую систему правления на двух уровнях.
В США глава субъекта федерации (обычно называется губернатором) избирается гражданами путем прямого голосования, как правило, по мажоритарной системе.
Как известно, следующее за президентом страны наиболее влиятельное выборное должностное лицо в Соединенных Штатах Америки - губернатор, осуществляющий исполнительную власть в штате. Позволим себе заметить, что многие политики в США склонны рассматривать пребывание в этой должности как необходимое условие для того, чтобы стать президентом страны. Не случайно большинство американских президентов до вступления на этот пост прошли школу губернаторства. В их числе В. Вильсон, Ф. Рузвельт, Дж. Картер, Р. Рейган, Б. Клинтон, Дж. Буш2.
Обычно губернатором становится политический деятель, уже имеющий опыт работы в различных органах власти на уровне штата. Многие губернаторы, как правило, хорошо знакомы с законодательным процессом, так как прежде чем занять должность они являлись членами легислатур штатов. Так, из 225 губернаторов, избранных на свой пост в 1970-1994 годах 43 губернатора (19 %) были
2
State Government. Congressional Quarterly’s Guide to
1 Страны мира: энциклопедический справочник. Смо- Current Issues & Activities. 1994-1995. Wash., 1994.
ленск: Русич, 2001. С. 6, 60, 79, 135, 341, 572. Р. 107-108.
до этого местными парламентариями3. Губернатор избирается населением из числа граждан штата (обычно с требованием проживания в штате не менее 5-7 лет), как правило, достигшим 30-летнего возраста. Кандидаты на этот пост выдвигаются с помощью конвентов (съездов) политических партий или праймериз.
Если обратиться к истории, то первоначально прямым голосованием избирались губернаторы пяти штатов Новой Англии (1789 г.) В остальных же восьми штатах (из тринадцати) они избирались законодателями, что значительно усиливало влияние последних.
Некоторые факторы, такие как тенденции к проведению прямых выборов, растущее доверие к самой должности губернатора, требование более сильного и независимого главы исполнительной власти в штате способствовали постепенному переходу к прямому голосованию во всех штатах США. К 60-м годам XIX века оно стало проводиться в восьми штатах Новой Англии. Первой была Пенсильвания (1790 г.), затем Делавэр (1792 г.), Джорджия (1824 г.), Северная Каролина (1835 г.), Мериленд (1838 г.), Нью-Джерси (1844 г.), Вирджиния (1851 г.). В Южной Каролине переход к прямому голосованию произошел уже после окончания Гражданской войны, в 1865 г.4.
Таким образом, почти все штаты, вступившие в Союз после образования США в составе 13 штатов, сделали свой выбор в пользу прямых выборов губернатора.
Порядок избрания губернатора, круг и сроки его полномочий определяются конституциями штатов США. Кандидат на пост губернатора должен отвечать определенным требованиям. Наиболее распространенные из них: возрастной ценз (не ниже 25-30 лет), обладание гражданством США, проживание на территории субъекта федерации в течение определенного времени. Так, согласно разд. 2 ст. 5 Конституции Штата Калифорния, губернатором штата может быть избран гражданин США, проживающий в штате непосредственно перед выборами не менее пяти лет. Губернатор Штата Калифорния не может состоять на другой государственной должности. Ни один губернатор не может пребывать в должности более двух сроков5.
Срок пребывания в должности колеблется от 2 до 4 лет. Прослеживается тенденция
3 Moore J. Elections A to Z. Wash., 1999. P. 168.
4 Moore J. Op. Cit. P. 172.
5 Конституции зарубежных стран / сост. В. Н. Дубро-
вин. М.: Юрлитинформ, 2003. С. 275.
к увеличению сроков пребывания губернаторов в должности. Так, в 1998 г. уже в 48 штатах губернаторы избирались на четыре года. Последними за переход к четырехлетнему сроку (начиная с 1986 г.) проголосовали избиратели Арканзаса в 1984 г. и избиратели Род-Айленда в 1994 г. Только в двух штатах губернаторы сегодня избираются на два года -в Нью-Хэмпшире и Вермонте6.
Ради справедливости следует отметить, что основной причиной такой динамики является значительное усложнение функций главы исполнительной власти субъекта федерации. Допустим, при двухлетнем сроке полномочий губернатор вынужден первый год вникать в свою работу, а второй год посвящать подготовке к новым выборам (там, где переизбрание на второй срок допускается).
Кроме этого, власть губернатора ограничивается количеством повторных сроков пребывания в должности. Так, в 1998 г. большинство штатов (37) приняло ограничения на число сроков повторного пребывания в должности губернатора. В 35 штатах страны возможно повторное переизбрание губернатора, но только на еще один новый срок. Для того чтобы один и тот же человек мог быть избран в третий раз, требуется интервал хотя бы в один срок. В пяти штатах - Арканзасе, Делавэре, Миссисипи, Миссури и Огайо - установлен предел пребывания на посту в два срока, после чего бывший губернатор уже не имеет права баллотироваться на этот пост. В остальных 13 штатах США пределы на сроки пребывания губернаторов в должности отсутствуют. В Юте установлен предел в три срока. Только в Вирджинии губернатор изби-
7
рается на один срок .
Нельзя не согласиться с тем, что ограничение сроков пребывания губернатора в должности гарантирует их постоянную сменяемость и возможность избирателям заменять непопулярных губернаторов. Также губернаторы, обвиненные в неэтичном поведении, правонарушениях или преступлениях могут отстраняться от должности в порядке импичмента или процедуры отзыва.
Импичмент губернатора проводится легислатурой штата подобно тому, как происходит импичмент высших должностных лиц на
6 Гарбузов В. Н., Попович А. П. Губернатор штата: статус и полномочия // США. Канада. Экономика. Политика. Культура. 2002. № 7. С. 65.
7 Гарбузов В. Н., Попович А. П. Губернатор штата: статус и полномочия // США. Канада. Экономика. Политика. Культура. 2002. № 7. С. 66.
федеральном уровне. Нижняя палата законодательного органа штата выносит обвинение в отношении губернатора, а сенат - оправдательный или обвинительный приговор. В случае обвинения следует отстранение от должности. Кроме того, приговор по суду импичмента не должен предусматривать иные наказания помимо отстранения от должности и лишения права занимать иные государственные посты в штате. Должностное лицо, привлеченное к суду импичмента, независимо от того, осуждено оно или оправдано, «может быть в соответствии с законом также привлечено к ответственности и подвергнуто наказанию по приговору суда»8.
Отзыв губернатора представляет усложненную процедуру, в которой участвует определенное число избирателей, выступающих за отстранение высшего должностного лица штата. Данная процедура закреплена конституциями 12 штатов. Так, в 1921 г. избиратели Северной Дакоты отстранили губернатора - республиканца Линна Фрейзера после того, как тот отбыл треть своего двухлетнего срока9.
В некоторых штатах вместе с губернатором избирается лейтенант-губернатор (вицегубернатор), который председательствует в сенате и замещает пост губернатора, если он оказывается вакантным. К этому должностному лицу переходят на время вакансии все права и власть, которыми по конституции штата наделен губернатор. Так, согласно разд. 10 ст. 5 Конституции Штата Калифорния лейтенант-губернатор действует как губернатор во время процедуры импичмента, отсутствия губернатора в штате или временной нетрудоспособности губернатора10.
Позволим себе заметить, что проведение предвыборной агитации за губернаторское кресло - крайне дорогостоящая процедура11.
8 Соединенные штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 109-110.
9 Гарбузов В. Н., Попович А. П. Губернатор штата: статус и полномочия // США. Канада. Экономика. Политика. Культура. 2002. № 7. С. 69.
10 Конституции зарубежных стран / сост. В. Н. Дубровин. М.: Юрлитинформ, 2003. С. 276.
11 В 1990 г. средняя стоимость губернаторских выборов (статистические данные по 36 штатам) составила
10,6 млн долл. Например, на выборы губернатора Калифорнии в этом же году было израсходовано 58,8 млн долл., Техаса - 55,9 млн долл. В 23 штатах США применяется правило так называемого «общественного финансирования» выборов губернатора; в 32 штатах действуют ограничения на индивидуальные взносы в предвыборные фонды, а в 44 штатах - ограничения на взносы корпораций. См.: Гарбузов В. Н., Попович А. П. Губер-
Традиционно губернатор является лидером партии в своем штате. Еще несколько десятилетий назад большинство губернаторов контролировали деятельность своей партии на вверенной им территории. Н. Рокфеллеру, например, вскоре после избрания на высокий пост, удалось консолидировать Республиканскую партию штата Нью-Йорк. Таким образом, опираясь на сильную и сплоченную партийную фракцию в законодательном собрании, губернатор может довольно легко проводить в жизнь свою политику.
По мнению В. Н. Гарбузова, в настоящее время партийная принадлежность губернатора уже не играет той роли, какая отводилась ей несколько десятилетий назад, хотя она по-прежнему служит опорой многим губернаторам. Законодатели в штатах, как правило, склонны поддерживать главу исполнительной власти, который принадлежит к их собственной партии. Причем законодатели - однопар-тийцы губернатора зачастую играют роль проводников его политики в легислатуре штата. Это вызвано тем, что законопроекты, которые губернатору хотелось бы принять, представляются на рассмотрение в законодательное собрание членами его партии, так как в соответствии с принципом разделения властей сам он не может их вносить12. Но бывает и так, что партийная принадлежность губернатора и большинства других органов власти оказывается различной, и тогда во взаимодействии властей могут происходить конфликты. Но в целом механизм власти в штатах, как и механизм отношений штата с федеральной властью, достаточно хорошо отлажен.
В ряде штатов в обязанности губернатора входит контроль исполнения федеральных законов на территории штата, назначение на высшие должности, руководство аппаратом исполнительной власти. Однако ряд важнейших должностных лиц штата (казначей, секретарь, генеральный атторней и др.) избираются населением или назначаются легислатурой. Это делает их независимыми во взаимоотношениях с губернатором, который не может сместить их с занимаемых постов. В большинстве штатов губернаторы оказывают большое влияние на законодательный процесс в легислатурах (имеют право вето, направляют послания, готовят основную мас-
натор штата: статус и полномочия // США. Канада. Экономика. Политика. Культура. 2002. № 7. С. 69.
12 Гарбузов В.Н., Попович А.П. Губернатор штата: статус и полномочия //США. Канада. Экономика. Политика. Культура.2002. № 7. С. 64-66.
су законопроектов, обладают правом созыва очередных и чрезвычайных сессий легислатуры). В настоящее время 49 губернаторов обладают правом вето в отношении законодательных решений, а 43 - даже в отношении отдельных положений закона, в то время как президент США может накладывать вето лишь на законы целиком13. Так, губернатор Аризоны демократ Брюс Бэббит за девять лет своего пребывания на посту (1978-1987) наложил вето на 114 законопроектов. Губернатор Иллинойса республиканец Джеймс Томпсон отклонял каждый третий законопроект, представленный ему легислатурой, в которой преобладали демократы, а губернатор Калифорнии Джордж Дюкмейн - каждый де-сятый14. Губернатор является главнокомандующим национальной гвардией штата, пока Президент страны не призовет ее на службу Соединенных Штатов, что происходит редко. Обычно национальная гвардия выполняет функции внутренних войск, ее роль возрастает, если губернатор объявляет на территории штата военное положение, при котором гражданские органы управления подчиняются командованию национальной гвардии.
Губернатор руководит вопросами по борьбе с международным терроризмом в штате США15. Губернатор обладает правом помилования и отсрочки приведения приговора в действие (часто по согласованию с органами по помилованию) в отношении лиц, осужденных за преступления по законам штата.
Таким образом, конституционно-правовой статус губернаторов стран мира достаточно разнообразен. Он различается по функциям, порядку формирования компетенции губернатора, состоящему из предметов ведения, полномочий и ответственности, а также организации деятельности губернатора исходя из традиций, обычаев, исторического этапа развития самого государства.
Об авторе
Першина Елена Анатольевна, канд. юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и международного права Ставропольского института кооперации (филиал), тел. 8-962-449-25-42, регеЬіпа^ешіпш @шаіі.гц
13 Ганликс А. Б. Многообразие форм федерализма США // Государство и право. 1994. № 6. С. 136.
14 Rosenthal A. Governors & Legislatures Contending
Powers. Wash., 1990. P. 7.
15 Захарова Л. Н. Проблемы борьбы с международными преступлениями в условиях глобализации // Право и образование. 2013. № 9. С. 133.
