CC BY
235РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
Е.В. КЛИНОВА
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БЕЖЕНЦЕВ В СТРАНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
(статус беженца, право на убежище)
Москва 2000
1
ББК 67. 412.1 К49
Серия "Права человека"
Редакционная коллегия:
Ю.С.Пивоваров - чл.-корр. РАН, (отв. ред.), Е.В.Алферова -канд. юрид. наук, Е.В.Клинова - канд. истор. наук, В.Л.Листовская - старший научный сотрудник.
Клинова Е.В.
К49 Правовое положение беженцев в странах Европейского Союза (Статус беженца, право на убежище) / РАН. ИНИОН. Центр социал.науч.-информ.исслед. Отд. политологии и правоведения; Редкол.: Пивоваров Ю.С. (отв.ред.) и др. - М., 2000. — 103 с. -(Серия "Права человека"). ISBN 5-248-01341-0
В работе представлена существующая сегодня международно-правовая система защиты беженцев, анализируются международные документы, регулирующие предоставление статуса беженца и право на убежище начиная с 20-х годов и по настоящее время. Прослеживается деятельность ООН и ее учреждений, организаций Европейского Союза, направленная на помощь беженцам. Показано влияние действующих международных документов общего характера, а также непосредственно касающихся беженцев, на развитие национальных законодательств на примере Австрии, Великобритании, Германии.
В Приложении даны тексты Конвенции о статусе беженцев (1951), Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) (извлечения), Протокол № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950), Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (1950).
Работа предназначена для ученых и преподавателей вузов, специалистов по правам человека, практических работников, занимающихся проблемами беженцев на национальном и международном уровнях.
ББК 67. 412.1
ISBN 5-248-01341-0 © ИНИОН РАН,
2000
2
Содержание
Введение.......................................................................................................5
Глава I. Международно-правовая система и международные
документы о защите прав беженцев.......................................................8
§ 1. Установление статуса беженца......................................................8
§ 2. Определение понятия "убежище"................................................11
§ 3. История развития международного права о беженцах в
ХХ в.......................................................................................................18
Глава II. Внутригосударственное законодательство о порядке предоставления статуса беженца и права на убежище в странах
— членах Европейского Союза.............................................................34
§ 1. Австрия...........................................................................................34
§ 2. Великобритания.............................................................................42
§ 3. Германия........................................................................................48
Глава III. Обобщение опыта развитых стран в предоставлении
статуса беженца и права на убежище................................................... 55
Заключение...........................................................................................63
Приложение..........................................................................................65
Список литературы............................................................................102
3
ВВЕДЕНИЕ
Резкое увеличение потока беженцев в развитые страны мирового сообщества, в том числе в страны — члены Европейского Союза, позволяет говорить о том, что сегодня беженцы стали значительной частью населения европейских стран. Этой проблеме уделяется большое внимание на международном и национальном уровнях.
В настоящее время в Швейцарии, по данным Швейцарской службы по делам беженцев, 6% от общего населения страны приходится на выходцев из Югославии. Швейцария приняла 10% от общего числа беженцев из Косово. Последний показатель — самый высокий среди европейских стран.
Австрия переживает огромный наплыв иммигрантов, большинство из которых выходцы из Восточной Европы. На их долю в 1991-1992 гг. приходилось 4% населения страны. По имеющимся сведениям, доля иммигрантов в Австрии составляет 6,6% населения, в Германии - 8,9%. Германия является первым пристанищем для большинства эмигрантов с Балкан. Они серьезно осложняют социально-экономическое развитие стран, угрожают их социальной и политической стабильности. Хотя масштабы помощи беженцам продолжают увеличиваться, тем не менее в странах — членах Европейского Союза наметилась явная тенденция ограничить предоставление статуса беженцев и таким образом защитить свои национальные интересы.
Насколько проблемы беженцев и иммиграции превратились в острые социально-экономические и политические проблемы? можно судить по тому огромному значению, которое придается этим проблемам в политической жизни европейских стран и, в частности, в предвыборных программах правых партий.
4
В газете "The wall street journal Europe" от 26 октября 1999 г. (7) опубликована статья, авторами которой являются сотрудники газеты, аккредитованные в Брюсселе, Вене и Риме. В статье представлен взгляд на проблему иммиграции, который объединяет правые партии Европы.
Иммиграция, по мнению авторов статьи, — основная причина безработицы, роста преступности, распространения терроризма и фашизма. В странах Европейского Союза средний уровень безработицы превышает 10%. Авторы считают, что иммиграцию следует ограничить или запретить совсем. Эти популистские лозунги находят поддержку значительной части коренного населения.
Так, Народная партия Швейцарии, получившая 23% голосов на выборах 24 октября 1999 г., призывает к созданию новой правительственной коалиции, которая ужесточит условия иммиграции. Австрийская партия свободы включила в свою программу пункт об ограничении иммиграции и получила 28% голосов избирателей. В 1993 г. она призывала к проведению референдума с целью приостановить приток иммигрантов в страну. И хотя референдум так и не был проведен, сам факт его предложения послужил началом развернувшихся в стране дебатов, направленных против иммигрантов. Однако эти страны не одиноки. Их точку зрения разделяет один из националистических блоков в Бельгии, активно отстаивавший в своей предвыборной программе эту позицию в отношении иммигрантов и получивший на выборах 12% голосов.
В Италии сепаратистская Северная Лига, которая контролирует правительства в четырех провинциях и имеет 8% мест в итальянском парламенте, на последних выборах выступила под лозунгом "Одним голосом больше за Лигу и одним албанцем меньше в Милане".
Особенность отношения к иммигрантам в европейских странах состоит в том, в этих странах более слабые, чем, например, в США традиции "многокультурности" (multiculturalism). Поэтому многие страны Европы, и в частности Германия и Греция, предпочитают предоставлять гражданские права по "принципу крови", а не квалификации или в силу необходимости.
Кроме того, в Европе действуют более либеральные законы, регулирующие право предоставления убежища, которые с падением "железного занавеса" открыли путь иммигрантам. Число претендентов на убежище в 15 странах Европейского Союза увеличилось со 159 226 в 1985 г. до 288 757 человек в 1998 г. Настроения по пресечению иммиграции усиливаются в европейских странах. Такое мнение
5
распространено не только среди обывателей, но и среди маститых ученых, занимающихся проблемами иммигрантов и беженцев. По признанию Фрица Плэзера, профессора университета в Инсбруке, коренные жители Австрии опасаются, что наплыв иммигрантов в их страну может привести к тому, что коренные австрийцы превратятся в меньшинство населения.
Массимо Д'Алема, премьер-министр левоцентристского правительства Италии, поддерживает европейскую тенденцию ужесточить иммиграцию, пересмотреть иммиграционное законодательство. По его мнению, недофинансирование пенсионной системы, которая остро нуждается в притоке взносов, связано с тем, что участие рабочих-иммигрантов в пенсионных программах недостаточно. В связи с этим в 1998 г. правительство Италии приняло решение предоставить амнистию всем нелегальным иммигрантам, которые имели работу, не совершили уголовных преступлений и приехали в страну до марта 1998 г.
Согласно составленным правительством Италии прогнозам, в страну должно было поступить примерно 38 тыс. заявлений с просьбой предоставить въездную визу, однако к 1999 г. число претендентов на убежище из европейских стран достигло четверти миллиона (7), что негативно отразится на финансировании программ социального обеспечения. По мнению Доминик Моиси, директора французского Института международных отношений в Париже, европейские страны сегодня платят высокую цену за ошибки, допущенные вчера.
6
Глава I
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОКУМЕНТЫ О ЗАЩИТЕ ПРАВ БЕЖЕНЦЕВ
В последние годы на Западе вышел ряд работ, посвященных анализу международных норм, касающихся прав иммигрантов и беженцев. Одной из наиболее значительных является монография "Статус беженца в международном праве", впервые она была издана на английском языке в Англии в издательстве "Oxford University Press" (1996) (3).
Автор работы Г.С.Гудвин-Гилл — известный на Западе специалист по международному праву, особенно в той его части, которая касается беженцев. В течение ряда лет он был сотрудником Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ) и редактором журнала "International journal of refugee law".
Значительная часть работы посвящена установлению статуса беженца и определению понятия "убежище".
§ 1. Установление статуса беженца
Определение статуса беженца в современном международном праве (а также в национальном праве) основано на критериях, выявленных при определении субъективных и объективных моментов в каждом отдельном случае, т.е. индивидуальном подходе.
Определение понятия "беженец" с того момента, как оно было введено в международное право, претерпело серьезные изменения. В 2030-х годах ХХ в. в первых договорах и соглашениях о защите прав беженцев, когда давалось определение понятия "беженец" и предпринимались попытки урегулирования их прав, использовался
7
групповой, или категорийный, подход. Определяющими были такие факторы, как нахождение за пределами страны своего происхождения и невозможность пользоваться защитой того государства, гражданами которого они являлись. После Второй мировой войны с учетом возросшего значения политического фактора были найдены более точные критерии определения понятия "беженец", что нашло отражение в Уставе Международной организации по делам беженцев (МОБ), в принятом позднее Уставе Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и, наконец, в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколе 1967 г., касающемся беженцев.
Устав МОБ инкорпорировал положения прежних документов, касающихся критериев понятия "беженец", и в группу беженцев включил жертв нацистского и фашистского режимов; лиц еврейского происхождения, иностранцев и лиц без гражданства, оказавшихся жертвами нацистского преследования; лиц, которые признавались беженцами до начала второй мировой войны по признакам расы, религии, национальности или политических убеждений. В компетенцию МОБ входило оказание помощи "перемещенным лицам", включая депортированных или высланных из своих стран. К числу беженцев были отнесены лица, которые не могли или не хотели воспользоваться защитой того государства, гражданами которого они являлись или в котором проживали.
К концу 40-х годов и с окончанием деятельности МОБ в 1952 г. в ООН стал обсуждаться вопрос об уточнении критериев понятия "беженец". Среди государств единства мнений не было. Против широкого подхода возражали, в частности, США. Они выступили за ограничение категории лиц, которые могут пользоваться международной защитой. Главной целью такой позиции США и их сторонников "было не допустить превращения беженцев в обузу для международного сообщества" (3, с. 19).
Возросшие международные и региональные конфликты внесли существенные изменения в трактовку понятия "беженец".
В Уставе УВКБ было дано универсальное определение, которое не содержало ни временных, ни географических ограничений. Оно уточняло, кто имеет право на защиту и помощь ООН, так как именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев (3, с.21). Устав распространяется на "всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской
8
принадлежности, или если они не имеют определенного гражданства вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства или политических убеждений, или не могут или не желают по причине указанных опасений пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства" (гл. II п. II) (3, с. 443).
Достаточно высоко оценивая данное определение, Г.С.Гудвин-Гилл подчеркивает, что оно существенно ограничивает круг беженцев, поскольку от них требуется доказать, что у них имеются вполне обоснованные опасения преследований по одному или нескольким перечисленным основаниям (3, с. 21).
По его мнению, Устав УВКБ содержит явное противоречие. Утверждая, что деятельность Управления распространяется, как правило, на группы и категории беженцев, его определение "беженец" по сути носит индивидуалистический характер, требующий знания субъективных и объективных моментов.
Последующие четыре десятилетия с момента принятия Устава потребовали от УВКБ гибкого подхода. В результате в понятие "беженцы" были внесены существенные изменения. Так, в 1957 г. Генеральная Ассамблея ООН впервые уполномочила Верховного комиссара ООН по делам беженцев оказывать помощь беженцам, которые не подпадали полностью под определение Устава, но положение которых "вызывало озабоченность международного сообщества" (3, с. 22).
С принятием в 1951 г. Конвенции о статусе беженцев (см. Приложение) термин "беженец" должен применяться, во-первых, к любому лицу, считавшемуся беженцем, согласно предшествующим международным соглашениям, и, во-вторых, к любому лицу, которое в широком смысле слова может считаться беженцем согласно Уставу УВКБ. В процессе дискуссии, предшествующей принятию Конвенции 1951 г., которая проходила в Специальном комитете по проблемам беженцев и была посвящена уточнению определения термина "беженец", США вновь подтвердили свою позицию: не допустить "слишком расплывчатого" определения, которое может привести "к непредсказуемым, чрезмерным обязательствам" и вызвать разногласия между государствами в вопросах его толкования и применения. США
9
предложили выделить четыре категории беженцев: 1) беженцы периода Первой мировой войны; 2) беженцы в межвоенный период; 3) "новые" беженцы; 4) перемещенные лица и несовершеннолетние, не сопровождаемые взрослыми (3, с. 32).
Определение понятия "беженец", в конечном итоге данное в Конвенции, наряду с такими критериями, как раса, вероисповедание, гражданство и политические убеждения, включает новый критерий -принадлежность к социальной группе.
Государства — участники разработки текста Конвенции признали, что с учетом различных ограничений под определение, приведенное в Конвенции, подпадают не все беженцы. В связи с этим в Заключительном акте Конференции полномочных представителей ООН по вопросу статуса беженцев и апатридов (Женева, 2-25 июня 1951 г.) содержалась рекомендация государствам применять Конвенцию вне пределов ее строго договорной сферы действия - к другим беженцам, находящимся на их территории. Впоследствии Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, официально снял ограничения, предусмотренные Конвенцией. В настоящее время страны мирового сообщества могут ссылаться на Протокол 1967 г., обосновывая распространение Конвенции на группы или на отдельных лиц, не вполне подпадающих под определение.
$ 2. Определение понятия "убежище"
Институт убежища в рамках ООН был определен уже во Всеобщей декларации прав человека (1948), где говорилось о праве искать "убежище от преследований". Генеральная Ассамблея призывала предоставлять убежище и соблюдать принцип убежища.
Одновременно с развитием понятий территориальной юрисдикции и верховенства закона институт убежища стал означать не только место убежища, но и право обеспечивать защиту, прежде всего вынужденным эмигрантам и беженцам. Долгие годы решение вопроса о приеме или отказе в приеме было во власти государства.
В настоящее время при решении вопроса о предоставлении иностранному гражданину защиты от юрисдикции другого
10
государства, что составляет основную суть института убежища1, необходимо обращение к международному праву, которое предусматривает предоставление защиты на территории государства на основе его суверенитета. При этом возникают трудности в определении содержания предоставляемой защиты, в частности, предполагает ли она постоянное или временное проживание, свободу передвижения, свободу трудоустройства, достижение самообеспечения или зависимость от национальной или международной благотво-рительности.
Существует тесная связь между проблемой установления статуса беженца и принципом отказа от принудительного возвращения беженца туда, где ему угрожает опасность (принцип non-refoulement). Согласно международному праву, государство обязано соблюдать этот принцип.
Однако принятые международные документы не привели к признанию государствами международного обязательства предоставлять беженцам право на убежище, под которым понимаются прием на жительство и долговременная защита от преследований со стороны другого государства. Ни Устав МОБ, ни Всеобщая декларация прав человека не предусматривали четкого обязательства государства по предоставлению убежища. Даже Конференция полномочных представителей ООН по вопросу о статусе беженцев и апатридов, на которой была принята Конвенция 1951 г. о статусе беженцев, ограничилась призывами к предоставлению убежища и к приему лишь определенных категорий беженцев.
В период 1945-1970 гг. Генеральная Ассамблея в своих резолюциях постоянно обращалась к странам мирового сообщества с призывом взять на себя обязательство по защите права на убежище. В принятой в 1967 г. Декларации ООН о территориальном убежище подчеркивалась определяющая роль государства в предоставлении убежища и защите права на убежище, но одновременно отмечалось,
что положение беженцев остается предметом внимания международного сообщества.
1 Еще в 1950 г. Институт международного права на своей сессии определил понятие "убежище" как защиту, которую государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его органов, лицу, прибывающему в поисках ее (3, с. 211).
11
Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, содержит лишь определение понятия "беженец".
По заключению Г.С.Гудвина-Гилла, "институт убежища не подтверждается никакими другими документами универсального характера" (3, с. 215).
Европейская конвенция о защите прав и основных свобод человека (1950) предусматривает содействие общему улучшению положения отдельных лиц - граждан, не граждан или беженцев. Запрещая пытки и жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание (ст. 3), Конвенция не закрепляет ни права на въезд в государство, ни права на убежище. Отсутствие такого положения позволило Европейскому суду и Европейской комиссии по правам человека в своей практике избегать принятий положительного решения по вопросу об убежище (см. с.29-30 настоящей работы). В числе региональных документов, затрагивающих право на убежище, — Европейская Конвенция о выдаче преступников 1957 г., Каракасская конвенция о территориальном убежище 1954 г., Конвенция Организации африканского единства по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г. Однако ни один из ныне действующих документов "не позволяет сделать вывод, что государства признали международное обязательство предоставлять беженцам право на убежище, под которым понимаются прием на жительство и долговременная защита от преследований со стороны другого государства или его юрисдикции" (3, с. 217).
И хотя имеется немало примеров, когда в 1945-1970 гг. государства предоставляли убежище и выполняли "гуманитарное обязательство", однако это не было обязательством правового характера.
В принятых в рассматриваемый период резолюциях Генеральной Ассамблеи "уделено мало внимания разъяснению и исследованию понятия "убежище". В 1971-1985 гг. был достигнут известный прогресс в защите отдельных лиц, однако серьезных изменений в позиции государств не произошло.
Тому свидетельством — безрезультатная Конференция ООН по территориальному убежищу (1977), на которой предполагалось принятие Конвенции. Государства-участники подтвердили, что они по-прежнему согласны лишь "на признание гуманитарных аспектов проблемы беженцев, нуждающихся в помощи". На Конференции отмечался факт все более широкого признания нормативного характера принципа поп-
12
refoulement и ответственности международного сообщества за поиск решения.
Период 1986-1995 гг. оценивается Г.С.Гудвином-Гиллом как "десятилетие разочарований". Согласно опубликованным статистическим данным, в конце 1987 г. в защите или помощи нуждались свыше 13,2 млн. беженцев и лиц, искавших убежище, в 1980 г. этот показатель составлял 8,2 млн. человек. По оценке Комитета США по делам беженцев, в конце 1994 г. их численность составляла 16,2 млн. человек, а по данным Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, число беженцев, "подпадающих под его компетенцию", достигло 27,4 млн. человек.
К середине 90-х годов, по подсчетам Комитета США по делам беженцев, в мире имелось более 26 млн. лиц, перемещенных внутри стран и лишенных международной защиты (3, с. 225).
Международные и региональные конфликты, гражданские войны, межэтническая борьба в различных странах мира, и прежде всего в Африке, Юго-Восточной Азии, на Ближнем Востоке, в Латинской Америке, на Балканах, вызвали массовые потоки беженцев в европейские страны. В 1985-1990 гг. политика и практика отдельных западноевропейских государств ознаменовалась не только "ограничительной тенденцией", но и неспособностью находить решения, влиять непосредственно на первопричины и принимать меры, исходя из принципов международного сотрудничества и солидарности. Введение визового режима, ограничительные критерии приема, удаление в безопасные третьи страны, санкции к перевозчикам и введение или возобновление выдворения на какой-то период уменьшили приток людей, но уже к концу 90-х годов число заявлений вновь стало возрастать.
Государства в эти годы проводили "политику сдерживания, временная защита предоставлялась по усмотрению государства, поиски региональных решений сочетались с процедурными уловками, попытками сохранить дистанцию между проблемой и ее решением" (3, с. 237).
Анализ положения беженцев начиная с конца 70-х годов, когда в странах мирового сообщества был признан факт тяжелого положения, в котором оказались беженцы, ищущие убежища, и в наши дни свидетельствует о том, что у человека все еще нет безусловного права на получение убежища (3, с. 245).
13
В решении вопроса о предоставлении убежища преобладает свобода усмотрении государства, а не его обязанность. Тем не менее государство не вправе возвращать беженцев в обстановку преследования или в определенные опасные государства. Опыт последних лет, когда многие государства не разрешили беженцам урегулировать свой статус или иным образом остаться в их
границах, "высветил международный аспект совместного несения бремени" (3, с. 247).
Г.С. Гудвин-Гилл приходит к выводу, что "действующие нормы международного права, регулирующие положение беженцев, еще не вполне сложились в систему правовой защиты, поскольку не обеспечивают необходимого регулирования ситуаций, которые следует считать чрезвычайными... Они не являются законченными, поскольку беженцам и лицам, ищущим убежище, по-прежнему может быть отказано даже в предоставлении временного убежища или временной защиты, в безопасном возвращении в свои дома или в компенсации" (3, с.
5).
Проблема временной защиты беженцев занимает важное место в процедуре оказания помощи лицам, нуждающимся в помощи.
В случаях массового притока беженцев и особенно когда их жизни угрожает опасность, государства должны обеспечить им хотя бы временное убежище. Такое положение неоднократно включалось в различные международные документы, принятые под эгидой ООН. В 1981 г. в выводах Группы экспертов по проблемам международной солидарности, совместного несения бремени и минимальных стандартов обращения, одобренных Исполнительным комитетом УВКБ, говорилось, что "в ситуациях массового притока лица, ищущие убежища, должны быть допущены в государство, в котором они впервые просят убежище, и, если это государство не может принять их на долговременной основе, оно всегда должно принять их по крайней мере временно..." (3, с. 241).
Однако государства далеко не всегда руководствуются этими принципами и нередко прибегают к принудительной репатриации, нарушая принцип non-refoulement, признанный в международном праве.
Вместе с тем большинство государств предпочитают временную защиту (временное убежище) предоставлению постоянного проживания. Они исходят из того, что "у человека все еще нет права на получение убежища... само это право оставлено на усмотрение государства: только оно может решать, пользоваться ли этим
14
правом, в чьих интересах, каковы будут его форма и содержание" (3, с. 245).
Временной защите беженцев уделено значительное внимание в коллективной монографии "Необходимость реформирования международного права о беженцах", вышедшей на Западе в 1997 г. (12). Редактор и один из авторов работы Джеймс С.Хэтауей - профессор Школы права и директор-основатель подразделения по исследованию правового статуса беженцев Центра по изучению положения беженцев при Йоркском университете в г. Торонто (Канада).
Согласно действующим международным нормам, и прежде всего Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г., государства, признавшие эти документы, взяли на себя обязательство предоставлять временную защиту беженцам и избегать принудительной депортации их в страну, где они могут подвергнуться преследованиям.
За государством остается право на проведение суверенной иммиграционной политики на основе национальных критериев. Последние являются определяющими при решении вопроса о том, каким категориям лиц оно может предоставить право на постоянное проживание или на временное убежище.
В монографии подчеркивается, что обязанность государства предоставлять временную защиту беженцам, а не право на постоянное местожительство, обеспечило участие многих государств в Конвенции о статусе беженцев 1951 г.
Это особенно касается развивающихся стран Африки, Латинской Америки и Азии, которые предоставляют убежище беженцам преимущественно на временной основе. Так, например, за период 19711990 гг. 3,5 млн. беженцев из африканских стран вернулись к себе на родину после того, как отпала необходимость во временной защите за рубежом (12, с. 3).
В наши дни немало сторонников предоставления временной защиты беженцам. Однако в этом вопросе среди международных чиновников и специалистов — исследователей в области международного права нет единства мнений. Многие считают, что предоставление временного убежища не упорядочит приток
беженцев в развитые страны. Тем не менее в последние годы страны — члены Европейского Союза все чаще прибегают к временной защите как к средству ограничения притока беженцев в свои страны. Так, Дания ввела ограничения на выдачу виз в отношении большинства лиц из бывшей Югославии в октябре 1992 г. и распространила это решение на
15
Боснию в июне 1993 г. Более того, в Загребе была учреждена система для рассмотрения просьб об убежище, через которую поступило обращение от 5 тыс. граждан из бывшей Югославии и которым была предоставлена временная защита (12, с. 5).
Возникает вопрос: как сделать временную защиту гуманной? Одним из основных средств могло бы стать запрещение принудительной депортации в страну, где искатели убежища могут подвергнуться преследованиям. В этом процессе существенная роль должна принадлежать Верховному комиссару ООН по делам беженцев и специально созданному Международному агентству.
Период временной защиты обычно не превышает 4-5 лет. С одной стороны, этот период должен быть достаточно продолжительным, чтобы беженцы могли обрести определенную стабильность на разумный срок. С другой стороны, это срок, по истечении которого должен решаться вопрос о постоянном проживании в данной стране или о репатриации. Большинство ученых отстаивают принцип добровольной репатриации. Добровольность не только предпочтительна с позиции интересов каждого отдельного человека, но менее проблематична, чем принудительная депортация, с точки зрения общества.
Авторы названной монографии рекомендуют применение мер, стимулирующих добровольную репатриацию, предотвращающих преждевременную репатриацию.
В ряду таких мер могут быть предоставление или непредоставление в определенные сроки помощи от Международного агентства на возмещение расходов на репатриацию, а также информационное и организационное обеспечение репатриации. Особо важно предоставление возможности добровольным репатриантам вернуться в страну убежища в случае невозможности устроить свою жизнь в стране происхождения.
$ 3. История развития международного права о беженцах в ХХ в.
В тех случаях, когда беженец лишается защиты или ему отказано в ней, он обращается к международному праву, которое должно обеспечить ему защиту.
16
Проблема защиты беженцев, обострившаяся в последние десятилетия, далеко не новое явление в истории международного права. Еще в 20-х годах нашего столетия были заключены первые международные соглашения по защите прав беженцев.
В числе первых международных актов - Соглашение 1926 г., касающееся выдачи удостоверений личности русским беженцам, Соглашение 1928 г. о выдаче удостоверения личности русским и армянским беженцам, Конвенция 1933 г. о международном статусе беженцев, Временное соглашение 1933 г. о статусе беженцев, прибывающих из Германии, Конвенция 1938 г. о статусе беженцев, прибывающих из Германии, и др.
Первые структуры для защиты беженцев были созданы в 20-х годах. Так, в июне 1921 г. Совет Лиги Наций постановил назначить Верховного комиссара по делам беженцев, в задачу которого входили определение правового статуса беженцев, организация их репатриации или "направление" в потенциальные страны расселения, сотрудничество с частными организациями. Последние много помогали людям, перемещенным в годы Первой мировой войны и после не.
В 1923-1929 гг. эту функцию выполняла Международная организация труда (МОТ). Верховный комиссар продолжал нести ответственность за политическую и правовую защиту беженцев. В последующие годы различные органы, создаваемые для проведения гуманитарных мероприятий в интересах беженцев, сменяли друг друга. В 1933 г. было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев, прибывающих из Германии, в 1938 г. — Управление Верховного комиссара по делам беженцев.
После окончания Второй мировой войны в 1946 г. ООН признала основополагающий принцип, согласно которому ни один беженец, предоставивший веские возражения против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому. Кроме того, по Рекомендации Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС) была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ), которая действовала до 1952 г. По оценке Г.С.Гудвина-Гилла, деятельность МОБ не столько отвечала интересам беженцев, сколько "ее политика подчинялась политическим вихрям эпохи", и обвинение ее в том, что она служит "иммигрантским бюро", имели под собой основание (3, с. 18).
Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ)
17
Еще в период существования МОБ ООН приняла решение о создании организации-приемницы, и в 1949 г. было образовано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). В 1950 г. Генеральная Ассамблея приняла Устав УВКБ. Согласно Уставу в функции УВКБ входят "предоставление международной защиты" и "изыскание окончательного решения" проблемы беженцев посредством добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах. В Уставе оговорено, что деятельность Верховного комиссара является "абсолютно неполитической по характеру; она носит гуманитарный и социальный характер и касается, как правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев" (3, с. 254).
Главная функция деятельности Верховного комиссара состоит в предоставлении международной защиты, которая предусматривает: 1) содействие заключению международных конвенций о защите беженцев; 2) содействие - при помощи специальных соглашений с правительствами - выполнению любых мероприятий, призванных облегчить положение беженцев и сократить число беженцев, нуждающихся в защите; 3) облегчение допуска беженцев (3, с. 254).
Верховный комиссар должен представлять ежегодный доклад Генеральной Ассамблее через ЭКОСОС. Согласно Уставу, он может запрашивать заключение Консультативного комитета (впервые такой Комитет был создан в 1951 г., в 1954 г. был заменен Исполнительным комитетом Фонда помощи беженцам ООН), в функции которого входил надзор за осуществлением программ помощи, финансировавшихся Фондом. В 1958 г. по решению Генеральной Ассамблеи этот Комитет был заменен Исполнительным комитетом УВКБ по Программе Верховного комиссара. Первоначально в него входили 24 государства, но постепенно он расширялся и к 1996 г. насчитывал 50 членов.
В 1975 г. Исполнительный комитет образовал Подкомитет по международной защите, который регулярно рассматривает ситуации, вызывающие беспокойство. Его заключения становятся частью "мягкой" правовой базы для защиты беженцев. Несмотря на ограни-ченные функции, определенные первоначальной компетенцией, Исполнительный комитет начал оказывать значительное влияние на повседневное управление работой УВКБ, а также на формирование его политики.
В последние десятилетия проблемы получения статуса беженца и права на убежище обострились практически во всех развитых странах мирового сообщества. В Заключении Исполнительного комитета УВКБ
18
по вопросу о международной защите беженцев, опублико-ванном в его ежегодном докладе 1977 г. (№ 5 (XXVIII) - 1977 г.: Убежище), приведены полученные от Верховного комиссара ООН по делам беженцев данные о том, что в мире "по-прежнему имеют место случаи, когда лица, ищущие убежища, сталкиваются с серьезными трудностями при поиске страны, готовой предоставить им хотя бы временное убежище, и что отказ в постоянном или временном убежище имел в ряде случаев серьезные последствия для заинтересованных лиц" (3, с. 513). Особая озабоченность выражена в связи с вопросом о высылке (№ 7 (XXVIII - 1977 г.: Высылка). И хотя на основе Конвенции о статусе беженцев (1951) беженцы "в целом защищены от высылки", тем не менее практика свидетельствует о том, что это правило не всегда соблюдается. В заключении содержится рекомендация, "чтобы в соответствии со ст. 32 Конвенции 1951 г. меры по высылке беженца принимались лишь в самых исключительных случаях и после должного рассмотрения всех обстоятельств, включая возможность допуска беженца в другую страну, кроме страны его происхождения" (там же).
В Заключении содержится раздел об определении статуса беженца (№ 8 (XXVIII) - 1977 г.: Определение статуса беженца). В нем отмечается, что "лишь ограниченное число стран — участников Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. установили процедуры для официального определения статуса беженца в соответствии с этими документами", хотя по имеющимся сведениям "вопрос об установлении таких процедур активно рассматривается рядом правительств". В разделе содержатся рекомендации по совершенство-ванию процедуры определения статуса беженца (3, с. 516).
В Заключении Исполнительного комитета, опубликованном в его докладе в 1979 г. (№ 15 (ХХХ) - 1979 г.: Беженцы, не имеющие страны убежища), наряду с изложением общих принципов содержатся рекомендации для случаев, связанных с массовым притоком лиц, ищущих убежища. В таких ситуациях "лица, ищущие убежища, всегда должны получать по крайней мере временный приют. Государства, которые в силу своего географического положения или по иным причинам испытывают массовый приток, должны по мере необходимости по просьбе заинтересованного государства немедленно получать помощь от других государств в соответствии с принципом справедливого распределения бремени. Такие государства должны в кратчайшие сроки начать консультации с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев для того, чтобы заинтересованные
19
лица получили полную защиту и чрезвычайную помощь и чтобы были найдены долгосрочные решения".
Другим государствам следует самостоятельно или при посредстве Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев или другого международного органа принимать надлежащие меры для обеспечения того, чтобы бремя, лежащее на стране первого убежища, распределялось справедливо. В этом же документе рассмотрены ситуации, связанные с отдельными лицами, ищущими убежище (там же).
В 80-х годах Исполнительный комитет в своих заключениях уделял внимание следующим актуальным проблемам: выдача беженцев (№ 17 (XXXI) - 1980 г.); добровольная репатриация (№ 18 (XXXI) - 1980 г.); защита лиц, ищущих убежище на море (№ 20 (XXXI) - 1980 г.); защита лиц, ищущих убежище в ситуациях их массового притока (№ 22 (XXXII) - 1981 г.); спасение ищущих убежище лиц, терпящих бедствие на море (№ 23 (XXXII) - 1981 г.), и др.
В 90-х годах среди проблем, затронутых в заключениях Исполнительного комитета, — женщины-беженки и международная защита (.№ 64 (XLI) - 1990 г.); расселение как инструмент защиты (№ 67 (XLII) - 1991 г.); прекращение действия статуса беженца (№ 69 (XLIII) -1991 г.); личная безопасность беженцев (№ 72 (XLIV) - 1993 г.); защита беженцев и сексуальное насилие (№ 73 (XLIV) - 1993 г.); лица, перемещенные внутри страны (№ 75 (XLV) - 1994 г.), и др. Общим для всех заключений Исполнительного комитета является призыв к УВКБ и Верховному комиссару прилагать все усилия в пределах своей компетенции по обеспечению защиты прав беженцев.
На протяжении почти четырех десятилетий с момента образования УВКБ стало не только форумом, на котором могут быть представлены мнения государств. Будучи субъектом международного права, оно воздействует на процесс нормотворчества. Положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. уполномочили Управление принимать участие в защите беженцев (ст. 35 Конвенции). Генеральная Ассамблея принимает резолюции, призывающие все государства поддерживать действия Верховного комиссара. ООН по делам беженцев.
Вместе с тем, высоко оценивая деятельность УВКБ в предоставлении международной защиты беженцам, Г.С.Гудвин-Гилл выражает сожаление, что в последние годы "это учреждение тратит больше всего времени и ресурсов на дополнительные виды деятельности", такие, как программы по оказанию помощи и разнообразные превентивные меры. Верховный комиссар ООН по делам
20
беженцев обычно рекомендует предоставлять право на постоянное местожительство не более чем 1% от общего ежегодного числа беженцев. В 1993 г. общее число беженцев в мире превышало 19 млн. человек, тогда как Верховный комиссар ООН по делам беженцев содействовал переселению 75 тыс. человек, что составило 0,4% от общего числа беженцев (12, с. 6).
Группа правительственных экспертов по международному сотрудничеству в целях предотвращения новых потоков беженцев
В 80-х годах в связи с озабоченностью увеличением потока беженцев при ООН была создана Специальная группа правительственных экспертов по международному сотрудничеству в целях предотвращения новых потоков беженцев.
Доклад Группы был рассмотрен на сессии Генеральной Ассамблеи в декабре 1986 г. В мае 1986 г. на основе доклада Группы была опубликована записка Генерального секретаря (Документ ООН А/41/324, 13 мая 1986 г.). В ней подчеркивалось, что возникновение массовых потоков беженцев является результатом сложных политических, экономических и социальных проблем, связанных с общим международным положением, что может оказать отрицательное воздействие на политическую и социальную стабильность, а также экономическое развитие принимающих государств. Кроме того, это явление может отрицательно воздействовать на экономику стран происхождения и целых регионов, ставя под угрозу международный мир и безопасность. Для предотвращения массовых потоков беженцев в Записке содержалась рекомендация повысить эффективность международного сотруд-ничества на всех уровнях, в частности в рамках ООН, при полном соблюдении принципа невмешательства во внутренние дела суверенных государств. В Записке была дана рекомендация государствам "воздерживаться от отказа тем или иным группам по национальным, этническим, расовым, религиозным или языковым признакам, прямо или косвенно вынуждая их тем самым покидать свою страну" (3, с. 530).
Учреждения системы ООН, международные, региональные организации, неправительственные организации, содействующие решению проблем беженцев.
21
Органы контроля за соблюдением международных норм по правам человека и в том числе беженцев
Среди учреждений системы ООН, оказывающих содействие в решении проблемы беженцев, — Международная организация труда (МОТ), Организация Объединенных Наций по вопросам образования (ЮНЕСКО), Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), Продовольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ). Кроме того, проблемам беженцев уделяют внимание такие международные организации, как Международная организация по миграции (МОМ), Международный комитет Красного Креста. В числе региональных организаций, содействующих защите беженцев, Совет Европы, Организация африканского единства, Организация американских государств.
Проблема защиты беженцев занимает видное место в деятельности неправительственных организаций (НПО). Среди наиболее известных НПО - организация "Врачи без границ", Комитет США по делам беженцев, Европейский совет по делам беженцев и вынужденных эмигрантов, в рамках которого сотрудничают свыше 60 европейских НПО, занимающихся проблемами беженцев и правом на убежище. Кроме того, в странах Европейского Союза действуют многочисленные Советы по делам беженцев, которые консультируют беженцев и стремятся повлиять на национальную политику в отношении беженцев и лиц, ищущих убежище.
Значительная роль в защите беженцев принадлежит правозащитным организациям. Особое место в процессе защиты прав человека, и в том числе беженцев, занимает организация "Международная амнистия".
Для совершенствования системы защиты беженцев на международном уровне в 1987 г. была создана Международная организация по миграции. Цель Организации, как она определяется в ее Конституции, состоит в том, чтобы упорядочить миграционные потоки по всему миру и содействовать, при благоприятных условиях, обустройству и интеграции мигрантов в экономические и социальные структуры принимающей стороны (3, с. 471). Исходя из того, что международная миграция также включает беженцев, вынужденных покинуть свою родину и нуждающихся в международных миграционных услугах, Организация намерена содействовать организованному перемещению беженцев, обеспечивать по просьбе и согласованию с
22
соответствующими государствами миграционные услуги: набор, отбор, подготовка к миграции, языковая подготовка, деятельность по информированию мигрантов, медицинское обследование, размещение, мероприятия, способствующие приему и интеграции, консультативные услуги по вопросам миграции и иная помощь, соответствующая целям организации (ст. 1).
Под эгидой ООН создана целая система контроля за соблюдением универсальных документов, касающихся прав человека, и в том числе иммигрантов и беженцев. В этой сфере важное значение приобрел Комитет по правам человека, учрежденный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г. и вступивший в силу в 1976 г. Основным видом деятельности Комитета является рассмотрение индивидуальных жалоб, и в том числе тех, которые поступают от иммигрантов и беженцев.
Все чаще дела беженцев рассматриваются в Комитете против пыток, созданном согласно ст. 17 Конвенции Организации Объединенных Наций против пыток и других бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984), которая вступила в силу в 1987 г. Комитет по правам ребенка, созданный в соответствии с Конвенцией Организации Объединенных Наций о правах ребенка (1989), вступившей в силу в 1990 г., может в будущем, считает Г.С.Гудвин-Гилл, заняться проблемами защиты детей-беженцев, которые упоминаются в ст. 22 Конвенции (3, с. 370).
Конвенция ООН о статусе беженцев (1951). Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев
Среди международных документов, касающихся прав беженцев, наиболее универсальными и важными стала Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев. Они и в наши дни остаются основными международными документами, гарантирующими беженцам защиту.
Как считает Г.С.Гудвин-Гилл, Конвенция и Протокол служат "отправной точкой при установлении стандарта надлежащего обращения с беженцами; его часто нарушают, но все равно он остается основой, закрепляя фундаментальные принципы защиты..." (3, с. 349).
В основу текста Конвенции были положены проект Конвенции о статусе беженцев и проект Протокола о статусе апатридов, составленные Специальным комитетом по делам беженцев и апатридов на его второй
23
сессии (Женева, 14-25 августа 1950 г.). На конференции была выражена надежда, что Конвенция о статусе беженцев послужит примером для стран мирового сообщества, "что все государства будут руководствоваться ею и, насколько это возможно, создадут для лиц, находящихся на их территории в качестве беженцев и не подпадающих под постановление Конвенции, режим, предусмотренный в этой Конвенции" (3, с. 448).
Отдавая должное значению Конвенции 1951 г. о статусе беженцев в защите беженцев, необходимо заметить, считает Г.С.Гудвин-Гилл, "что ее положения не совсем подходят для решения современных проблем беженцев". Одна из причин состоит в "чисто европейской окраске" многих ее положений, и это не случайно, поскольку 17 из 26 государств, участвовавших в разработке и принятии Конвенции, были европейскими.
Определение статуса беженца, данное в Конвенции 1951 г., подверглось критике многими учеными как в нашей стране, так и за рубежом. В 1986 г. Л.Н.Шестаков, известный российский специалист по международному праву, оценивал данное определение как "туманное и тенденциозное". По его мнению, этот недостаток не устранил и Протокол о статусе беженцев 1967 г. (4, с. 19). В более позднее время, несмотря на то, что определение претерпело изменения, оно не удовлетворяло тем требованиям, которые к нему предъявляли специалисты, юристы-международники и, наконец, сама жизнь.
Обстоятельная оценка роли и значения Конвенции 1951 г. в и, частности, определения понятия "беженец" дана в монографии "Кто признается беженцем?", написанной по результатам исследования действующих правовых норм и процедур, регулирующих предоставление статуса беженцев в развитых странах (14). Так, по оценке авторов монографии - Франсуа Риго, почетного профессора Католического университета в г. Лувене (Бельгия), члена Института международного права, и Жана-Ив Карлье - старшего преподавателя того же университета, директора Центра исследований при университете в г. Намура (Бельгия), - понятие "беженец", данное в Конвенции, позволяет слишком вольно толковать его. Истинную причину разнообразных толкований они видят в стремлении властей развитых стран добиться от законодателей сужения возможностей предоставления статуса беженца и тем самым ограничить число лиц, которые могли бы претендовать на этот статус.
Не меньшей критике авторы монографии подвергают понятие "право на убежище". По их мнению, "право на убежище" не нашло
24
должного разъяснения в Конвенции 1951 г. Еще при разработке текста Конвенции учитывались в основном потребности отдельного лица, ищущего убежища, в ней не содержалось положения о приеме. Так, ст. 3, предусматривающая определенную защиту лицам, въезжающим нелегально, признает, что ни один беженец не может рассчитывать узаконить свое пребывание в государстве первого убежища (14, с. 37).
В Конвенции не уточнялось понятие убежища, означающее обязанность государств находить долговременное решение.
В последние годы наметилась общая тенденция ущемления права на получение статуса беженца и на убежище, хотя способы, к которым прибегают правительства развитых стран, и в том числе стран — членов Европейского Союза, с целью ограничить это право, различны. "Отказывая в праве на убежище, — подчеркивают авторы упомянутой монографии, — развитые страны утрачивают дух демократии. И хотя граждане пока еще пользуются услугами демократических институтов, подлинная демократия не может существовать изолированно, в собственной крепости. Народ лишается энергии и умирает, если перекрывается канал общения с другими народами". Наибольшую озабоченность вызывает тот факт, что Европа, Канада и США постепенно утрачивают свои традиции предоставления убежища (14, с. XXX).
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950). Деятельность Совета Европы, Европейского Союза по правам человека, по проблемам беженцев
Примерно в то же время, когда была принята Конвенция о статусе беженцев 1951 г., была разработана и подписана Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.), которая вступила в силу 3 сентября 1953 г. Конвенция стала одним из важнейших документов среди свыше 100 конвенций и соглашений, принятых Советом Европы с момента его образования в 1949 г. и до нашего времени (см. Приложение).
Направленная на развитие европейского сотрудничества в области прав человека, Конвенция перешагнула границы Европы и оказала большое влияние на систему защиты прав человека во всех странах мирового сообщества.
25
Согласно ст. 14, предусмотренные в Конвенции права обеспечиваются "без какой-либо дискриминации по признакам пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или иным признакам". Конвенция была инкорпорирована в национальные законодательства многих стран - членов Европейского Союза.
Среди документов, непосредственно касающихся беженцев и принятых Советом Европы в 50 - 60-х годах, Европейское соглашение 1959 г. об отмене виз для беженцев, Европейская конвенция 1960 г. о выдаче. Ст. 3 Конвенции 1960 г., касающаяся политических правонарушений, содержит положение, согласно которому: "1. выдача не производится, если правонарушение, в связи с которым она запрашивается, рассматривается получившей запрос Стороной как полити-ческое или связанное с политическим правонарушением." (3, с. 427).
В середине 60-х годов был разработан и вступил в силу (2 мая 1968 г.) Протокол № 4 к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, в котором содержатся статьи, имеющие непосредственное отношение к защите прав беженцев (ст. ст. 2, 3, 4). Так, ст. 2 гласит:
"1. Всякий, кто на законных основаниях находится на терри-тории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора местожительства.
2. Каждый имеет право покидать любую страну, включая свою собственную.
3. На осуществление этих прав не должно налагаться никаких других ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, защиты здоровья и нравственности или для защиты прав и "свобод других лиц.".
Ст. 4 запрещает массовую высылку иностранцев (см. Приложение).
В 60-70-х годах проблема беженцев все чаще привлекала внимание Европейского Союза. В рамках Совета Европы рассматривалась обострившаяся проблема предоставления убежища. Комитет министров принял Резолюцию (67)14 29 июня 1967 г., касающуюся предоставления права на убежище европейским беженцам. В ней содержались рекомендации в адрес государств - членов Европейского Союза
26
"действовать в особо либеральном и гуманитарном духе в отношении лиц, которые ищут убежища на их территории". В ст. 2 подчеркивалось, что государства "должны обеспечивать, чтобы никому не было отказано в приеме на границе, чтобы никто не был отвергнут, выслан или подвергнут какой-либо иной мере, в результате которой он был бы вынужден вернуться на территорию, где ему угрожали бы преследованием по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, или остаться там" (3, с. 554).
В 1967 г. было подписано Европейское соглашение о консульских функциях с Протоколом о защите беженцев и Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев. В 1972 г. было принято Европейское соглашение о социальном обеспечении и Дополнительное соглашение к нему.
В 1977 г. Комитет министров принял Декларацию о территориальном убежище, в которой государства — члены Совета Европы, участники Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, вновь подтвердили свое право "предоставлять убежище любому лицу, которое испытывало вполне обоснованные опасения преследований", а также любому другому лицу, "которое они сочтут достойным получения убежища по гуманитарным мотивам" (ст. 2) (3, с. 554-555).
К началу 90-х годов на совещании Совета Европы в декабре 1989 г. была разработана и принята Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов Европейского Сообщества. Она вступит в силу после подписания ее всеми государствами - членами Европейского Сообщества. Государства — члены Европейского Сообщества поставили перед собой задачу выработать согласованную политику по предоставлению убежища, чтобы гарантировать надлежащую защиту беженцев. Целью Конвенции является упорядочение и своевременное рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища и усиление с этой целью сотрудничества с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев.
В 1994 г. Комитет министров принял Рекомендацию МЯ (94)5 о принципах, которыми следует руководствоваться в отношении прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты. В ней отмечалось, что "с середины 80-х годов государства — члены Совета Европы в целом сталкиваются со все возрастающей проблемой - очень большим числом ходатайств о предоставлении убежища". Подчеркивалось особое
27
положение лиц, ищущих убежище в аэропортах, которые сталкиваются с серьезными трудностями, связанными с приемом и рассмотрением их ходатайств. Учитывая эти обстоятельства, Комитет министров рекомендует правительствам государств — членов оперативно рассматривать просьбу об убежище - "ходатайство должно быть рассмотрено со всей тщательностью, требуемой для того, чтобы пребывание заявителя в аэропорту не продолжалось сверх срока, требуемого для рассмотрения такого ходатайства". Совершенно очевидно, что наряду с проявлением заботы о тех, кто ищет убежища в аэропорту, в рекомендации особо подчеркивается, что "лицо, ищущее убежище, может быть удержано в этом месте только на условиях и в течение максимального срока, предусмотренных законом" (3, с. 556).
Свое отношение к определению понятия "беженец", данному в Конвенции 1951 г., страны — члены Европейского Союза подтвердили в середине 90-х годов, когда Совет Европы принял на основе ст. КЗ Договора об образовании Европейского Союза документ -"Согласованное применение определения термина "беженец" в Европейском Союзе". Страны — члены Европейского Союза в этом документе подтвердили свою приверженность определению понятия "беженец", содержащему в Конвенции 1951 г. В документе, в частности, подчеркивалось, что в соответствии с этим определением компетентные национальные учреждения решают вопрос о предоставлении убежища претенденту и обеспечивают его защиту, признавая критерии, определенные в ст. 1 Конституции. Вместе с тем в документе подчеркивается, что упомянутые в Конвенции критерии ни в коем случае не затрагивают условий, при которых государство — член Европейского Союза может, в соответствии со своим национальным законодательством, разрешить лицу остаться на своей территории, если существует угроза его безопасности и физическому уничтожению в случае его возвращения в страну обычного местожительства.
В соответствии с Европейской конвенцией о правах человека были образованы Европейский суд по правам человека и Европейская комиссия по правам человека, в деятельности которых значительное место отведено проблемам беженцев и лиц, ищущих убежище. Однако практика рассмотрения дел в Европейском суде свидетельствует о значительном разрыве между физической защитой беженцев и претворением в жизнь ст. 3 Европейской конвенции о правах человека. Ст. 3 гласит: "Никто не должен подвергаться пыткам и бесчеловечным или унижающим достоинство обращению и наказанию". Так, в одном из
28
дел, рассмотренных в 1991 г., Суд при применении ст. 3. настаивал на приведении "убедительных доказательств", свидетельствующих о том, что имеет место "реальный риск" и что "грубое обращение достигло минимального уровня строгости". По оценке Г.С.Гудвина-Гилла, такая позиция Суда "оставляет национальным властям значительную свободу усмотрения как в вопросах по существу, так и по процедуре" (3, с. 372). Суд также неоднократно заявлял, что не существует обязательства инкорпорировать Конвенцию во внутригосударственное право.
При рассмотрении дел, касающихся неграждан, беженцев и лиц, ищущих убежище, Суд особенно узко толкует ст. 13 Конвенции о том, что "каждый, чьи права и свободы, изложенные в настоящей Конвенции, нарушены, располагает эффективными средствами правовой защиты перед национальными властями, даже если такое нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве".
Причина, в силу которой Европейская конвенция не обеспечивает сколько-нибудь надежную защиту беженцам и ищущим убежища лицам в Европе, состоит в том, что, как не раз отмечал Суд в своих решениях, Конвенция не закрепляет право на убежище "как таковое". Лицо, ищущее убежище, должно обосновывать свою жалобу одним из прав, предусмотренных в Конвенции (например, в ст. 3 и ст. 8), но при этом "Европейский суд придерживается ограничительного подхода", — подчеркивает Г.С.Гудвин-Гилл (3, с. 375).
При сравнении деятельности Европейского суда и Европейской комиссии по правам человека, по мнению Г.С.Гудвина-Гилла, предпочтение следует отдать Комиссии, где разбирательство часто все же заканчивалось в пользу беженцев (3, с. 376).
В своих решениях, принятых в начале 90-х годов, Суд всегда особо подчеркивал "широкую свободу усмотрения, которой пользуются государства", и придавал особое значение "знаниям и опыту правительства в работе с ходатайствами о предоставлении убежища как дополнительной причине невмешательства" (3, с. 375).
Национальные процедуры по выдаче, как правило, игнорируют "гуманитарные аспекты дела". Национальные процедуры предоставления убежища и установления статуса - это та область деятельности, в которую не желают вторгаться европейские учреждения, заключает Г.С.Гудвин-Гилл (3, с. 376).
Рекомендации по совершенствованию обеспечения защиты прав беженцев в странах — членах Совета Европы.
29
(Дополнительный протокол к Европейской конвенции о правах человека)
Право на убежище, как оно трактуется в международном и национальном праве, не обеспечивает реальной защиты беженцев, считает Г.С.Гудвин-Гилл. Его многолетний исследовательский и практический опыт позволил разработать комплекс рекомендаций, которые могли бы содействовать совершенствованию обеспечения защиты прав беженцев в странах — членах Совета Европы.
По его мнению, необходимо принять Дополнительный протокол к Европейской конвенции о правах человека. Впервые соответствующие предложения были подготовлены им в феврале 1990 г., затем они были пересмотрены с учетом полученных замечаний, а также последующих событий и были представлены участникам семинара, проходившего в Европе в апреле 1992 г.
В пояснительных примечаниях к статьям рассматриваемого документа Г.С.Гудвин-Гилл подтверждает свою позицию, касающуюся предоставления статуса беженца и права на убежище.
Согласно ст. 1: 1) каждый человек имеет право "искать убежище на территории того или иного государства", 2) каждое государство берет на себя обязательство "прилагать все усилия, самостоятельно или в сотрудничестве с членами Совета Европы, для предоставления постоянного или временного убежища беженцам, которые признаются таковыми в соответствии с критериями ст. 1 Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., и другим беженцам, имеющим веские основания для того, чтобы им не было предписано вернуться в страну происхождения" (3, с. 562).
В комментариях к п. 2 ст. 1 Протокола автор подчеркивает, что не дает определения понятия убежища из-за разногласий среди государств по поводу того, что имеется в виду под термином "убежище". В настоящее время "государствам предоставлена возможность развить данное понятие в своем внутреннем праве... необходимо делать упор на право искать убежище не только в силу недавней практики государств, но в силу необходимости и желательности поощрения и обеспечения доступа к процедурам установления статуса, соответствующим общей системе ценностей, закрепленных в Европейской конвенции" (3, с. 564).
Учитывая тот факт, что в последнее время государства — члены Совета Европы не скрывают своих опасений в связи с массовым притоком беженцев, особенно в страны первого убежища, в п. 2 ст. 1
30
Протокола ясно определена ответственность "в региональном контексте, создаваемом Советом Европы в условиях солидарности, сотрудничества и поиска решений".
В Протоколе содержится призыв к правительствам стран — членов Совета Европы "предпринять дальнейшие шаги с целью обеспечить коллективное осуществление некоторых прав и свобод, помимо тех, которые предусмотрены в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод" (там же).
"Создать хорошие международные нормы защиты прав и свобод человека посредством согласования воль и интересов различных государств и предпринять международные усилия к их осуществлению - это лишь полдела". Такого мнения придерживается Э.М.Аметистов, известный российский юрист-международник, профессор, доктор юридических наук, специалист по правам человека, бывший при жизни членом Конституционного суда РФ. "Вторая и, пожалуй, наиболее ответственная половина этой работы ложится на плечи каждого отдельного государства-участника международного договора или иного документа о правах человека" (2, с. 6).
Добросовестное выполнение принципов по защите прав и свобод человека, заложенных в международном праве, является важнейшей обязанностью государств. Именно государства должны обеспечить права и свободы человека, и прежде всего в пределах собственных границ. Принятые международно-правовые обязательства обеспечиваются государствами-участниками уже средствами не международного, а национального права.
Нормы международного права, регулирующие права беженцев, нашли отражение в национальном законодательстве многих стран мирового сообщества. В США - это Закон о беженцах 1980 г.; в Великобритании - Закон об иммиграции 1971 г.; в ФРГ - Закон о перемещенных лицах и беженцах в редакции от 23 октября 1991 г., Закон о порядке предоставления убежища от 16 июля 1982 г. в редакции от 9 апреля 1991 г., Закон о регулировании процедуры предоставления гражданства переселенцам от 26 июля 1990 г.; в Швейцарии — постановление Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 22 июня 1990 г. "О процедуре предоставления убежища", изменения от 1 октября 1990 г. к ордонансу Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 6 октября 1986 г. об ограничении выдачи вида на жительство иностранным гражданам и др.
31
Начиная с конца 60-х годов в рамках Европейского экономического сообщества были разработаны и приняты миграционные акты общего характера. В их числе, например, правительственное постановление Франции от 30 января 1969 г. "О размещении беженцев и лиц, потерпевших от стихийных бедствий или перемещенных по распоряжению государственных властей".
32
Глава II
ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПОРЯДКЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦА И ПРАВА НА УБЕЖИЩЕ В СТРАНАХ - ЧЛЕНАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
В наше время в условиях возросшего потока беженцев в страны Европейского Союза резко обострилась проблема предоставления статуса беженца и права на убежище. Наряду с претворением в жизнь общих норм международного права внутригосударственное право имеет свои национальные особенности.
$ 1. Австрия
Анализ законодательства по рассматриваемым проблемам, действующего в Австрии, содержится в докладе, подготовленном Клаусом Хульманом, сотрудником Исследовательского центра при Университете в г. Намура (Бельгия), и опубликованном в монографии "Кто признается беженцем?" (14, с. 11-55).
Австрия является участником Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев. Оба эти документа стали составной частью внутригосударственного законодательства страны и обладают прямым действием.
В начале 90-х годов Австрия пересмотрела законодательные нормы, регулирующие права иностранцев, и в том числе право на убежище. Принятый в 1968 г. Закон об убежище был заменен Законом об убежище 1991 г., вступившим в силу 1 июля 1992 г. Изменения затронули как существо права на убежище, так и процедуру его предоставления. В ст. 1 Закона об убежище используется определение понятия "беженец", данное в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. В соответствии с
33
Законом убежище трактуется как защита, предоставляемая иностранцу на основании статуса беженца, включающая право проживания в Австрии, а также другие права, предусмотренные Законом об убежище 1991 г.
Процедура получения убежища в Австрии регулируется Общим законом об административных процедурах 1991 г. с поправками, принятыми в 1992 и 1994 гг. Просьба о предоставлении убежища, выраженная в любой форме, должна быть направлена в Федеральное агентство по вопросам убежища или в одно из его провинциальных отделений. Она может быть передана через дипломатических или консульских представителей Австрии за рубежом, а также при посредничестве пограничных властей.
Рассмотрение просьбы о предоставлении убежища проходит несколько этапов. Первый - аккредитование (hearing), осуществляется немедленно и имеет целью установление подробных биографических данных личности претендента на убежище и сопровождающих его членов семьи: их фамилии и имена, места и даты рождения, гражданство, места постоянного проживания, фамилии и имена их родителей. Тогда же их фотографируют и берут отпечатки пальцев. Обстоятельства выезда, маршрут следования, место пребывания и обращение с просьбой об убежище в третьи страны выясняются на втором этапе.
Ответы претендента на убежище при заполнении стандартной анкеты играют главную роль в решении его судьбы. При этом Административный суд исходит из того, что спонтанные ответы, данные в ходе первой беседы, в большей степени соответствуют истине. Власти часто отказывают в предоставлении убежища на том основании, что заявление претендента не заслуживает доверия, если в последующих беседах он начинает преувеличивать серьезность обстоятельств, вынудивших его покинуть свою страну. Административный суд в этом случае не отменяет решения об отказе в предоставлении убежища.
Закон об убежище (ст. 3) предусматривает ряд критериев для принятия решения о достоверности заявления претендента. Закон вменяет претенденту в обязанность предоставить требуемую информацию, а также документы и материалы, относящиеся к делу. Он предполагает и сотрудничество в мероприятиях по установлению личности претендента.
Согласно ст. 19 Закона, в просьбе о предоставлении убежища может быть отказано на любой стадии ее рассмотрения, если претендент не способствует проверке достоверности его заявлений и прежде всего идентификации его личности. Апелляция по поводу негативного решения
34
в первой инстанции может быть подана в течение 14 дней федеральному министру внутренних дел. В случае появления дополнительных обстоятельств, которые не были рассмотрены в первой инстанции, министр может вернуть дело для повторного рассмотрения. Обращение в Административный суд возможно в случае негативного решения, принятого министром внутренних дел по поводу апелляции. Суд не рассматривает дело по существу, но может вернуть его на повторное рассмотрение в случае нарушения процессуальных норм.
В соответствии со ст. 21 Закона об убежище 1991 г., претендент в любое время может обратиться к Верховному комиссару ООН по делам беженцев. Комиссар не участвует в решении вопроса, но имеет право ознакомиться с делом в соответствии со ст. 8 Общего закона об административных процедурах и вступить в контакт с претендентом на убежище или беженцем в любое время.
Въезд в Австрию претендента на убежище, как и любого иностранца, должен отвечать требованиям Закона об иностранцах. Эти требования изложены также в ст. 6 Закона об убежище. Разрешение на въезд может быть дано в случае, если претендент на убежище прибывает непосредственно из страны, где он подвергается преследованию, или в случае, предусмотренном ст. 37 Закона об иностранцах, согласно которому невозможна принудительная депортация. Ст. 37 воспроизводит положение о запрещении нарушения правовых норм, содержащееся в ст. 3 Европейской конвенции о правах человека (1950), в ст. 3 Конвенции ООН против пыток и других жестокостей, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984) и ст. 33 Конвенции о статусе беженцев (1951). Непосредственное прибытие в Австрию из страны преследования возможно лишь воздушным транспортом, поскольку Австрия окружена странами, которые считаются демократическими. Все они являются участниками Конвенции 1951 г. и членами Совета Европы. Кроме того, Верховный комиссар ООН по делам беженцев имеет свои представительства в каждой из этих стран. Иными словами, претендент может обратиться с просьбой об убежище по прибытии в любую из таких стран.
Временное разрешение на проживание в Австрии на период рассмотрения просьбы о предоставлении убежища возможно, если претендент прибыл непосредственно из страны, где он подвергался преследованиям, и подал прошение об убежище в течение недели с момента прибытия. В противном случае претендент задерживается на время, которое необходимо для подготовки его высылки из страны.
35
Концепция отсутствия угрозы преследования в третьей стране имеет особо важное значение в австрийском Законе об убежище. Она определяет возможность разрешения на въезд в Австрию на временное жительство на период рассмотрения просьбы об убежище и служит основанием для отказа в предоставлении убежища.
В соответствии с Федеральным законом о попечении 1991 г. с внесенными в него в 1994 г. поправками, а также Федеральным законом о помощи в интеграции, претенденты на убежище на время рассмотрения их просьбы должны быть обеспечены жильем, питанием и медицинским обслуживанием. В 1991 г. 66,3% претендентов на убежище получили помощь на основе Федерального закона о помощи в интеграции, тогда как в 1993 г. — только 23,6%. В некоторых случаях претенденты, не получающие федеральной помощи, могут добиваться ее на основе законов о социальном обеспечении, действующих в провинциях.
Однако в большинстве случаев предоставление помощи задерживается из-за отсутствия разрешения на жительство.
За период с 1990 по 1994 г. в Австрии было подано 76 156 заявлений с просьбой о предоставлении убежища, кроме того, часть такого рода заявлений поступила до 1990 г. В результате всего за этот период было рассмотрено 80 020 заявлений, из которых отрицательное решение было вынесено по 72 521 заявлению и лишь по 7 499 заявлениям была удовлетворена просьба о предоставлении убежища.
В начале 90-х годов большинство претендентов на убежище, спасающихся от преследований, были выходцами из Румынии, Югославии, Турции, а также Ирака. В 80-х годах большинство беженцев прибыли из стран Восточной Европы.
Закон об убежище 1991 г. предусматривает право на убежище при обоснованном в настоящее время опасении преследования, а не по причине того, что претендент подвергался преследованиям в прошлом.
Субъективные опасения не являются достаточным основанием. Претендент должен сообщить о конкретных обстоятельствах, которые могут служить объективным подтверждением обоснованности страха преследования. Интенсивность угрозы играет решающее значение. Обоснованием положительного решения может быть угроза жизни и здоровью. Так, убежище было предоставлено девушке-мусульманке из Боснии, опасавшейся преследования со стороны сербов.
Факт ограничения прав и свобод, особенно когда это касается не отдельного лица, а большой группы населения, может быть признан недостаточным основанием для удовлетворения просьбы об убежище.
36
Федеральное агентство по вопросам убежища, признав, что турецкое меньшинство в Болгарии было поставлено в неравноправное положение ввиду запрещения говорить на родном языке в общественных местах, не сочло тем не менее это достаточным основанием для предоставления убежища. Не считается достаточно обоснованным и опасение преследования из-за простой принадлежности к религиозной общине.
Убежище может быть предоставлено известному властям страны происхождения политическому оппоненту, который подвергается преследованиям, - будь-то обыски на дому с целью нахождения политических материалов, увольнение с работы по причине политической неблагонадежности, вызовы для дачи показаний (14, с. 25).
Сами по себе допросы со стороны полицейских органов и местных органов власти не считаются преследованиями, если санкции не превышают обычные наказания, предусмотренные уголовным правом. Исключение могут составлять обвинения в уголовных преступлениях по политическим мотивам, предусмотренным Конвенцией 1951 г.
Время преследования играет важную роль. В убежище может быть отказано, если прошло слишком много времени с того момента, когда преследование имело место. Исключение составляет опасность новых преследований, например, если претенденту, уже побывавшему в тюрьме, угрожают новым заключением в случае продолжения политической оппозиционной деятельности.
Предоставление убежища в третьей стране является основанием для отказа в убежище в Австрии. Даже проезд по стране, где претендент на убежище оказывается свободным от преследования, является достаточным основанием для отказа в убежище в Австрии. Свобода от преследования в третьей стране существует тогда, когда отсутствует опасность депортации в страну происхождения, где претендент подвергался преследованиям, что предусмотрено Конвенцией 1951 г.
Однако и в случае следования через третью страну возможны исключения. Так, пребывание в аэропорте третьей страны (без доступа на территорию страны), например в ФРГ, не послужило препятствием для предоставления убежища в Австрии.
Существует мнение Федерального административного суда Австрии о нецелесообразности увязывать вопрос о предоставлении убежища с пребыванием в третьей стране. Однако, по мнению Верховного комиссара ООН по делам беженцев, при выборе убежища в той или иной стране претенденту могут быть даны рекомендации, не являющиеся юридической нормой.
37
Преследование или боязнь преследования принимаются в расчет при решении вопроса об убежище, если речь идет о территории всей страны, т.е. претендент не может уйти от преследования, переехав в другой район страны. При этом преследование должно исходить от государства или осуществляться с его одобрения, или при условии, что государство оказалось не в состоянии защитить тех, кто подвергается преследованиям (14, с. 33).
Угроза преследования должна носить конкретный характер, особенно при решении вопроса о депортации. Имеется в виду вероятность подвергнуться негуманному обращению (пыткам) или смертной казни.
Многие решения выносятся на том основании, что определенная страна является участником Европейской конвенции о правах человека, и это обстоятельство служит достаточной защитой от преследования. В некоторых других случаях Федеральному агентству по вопросам убежища вменяется в обязанность выяснить, как реализуются в стране соответствующие законодательства.
Убежище предоставляется, если причина преследования предусмотрена Конвенцией 1951 г. Например, преследование претендента по причине уклонения от службы в армии не является основанием для предоставления убежища. С другой стороны, угроза наказания за неучастие в военных действиях, противоречащих международным нормам, может стать основанием для получения убежища.
Так, получил убежище этнический албанец, дезертировавший из югославской армии в период гражданской войны. В таких случаях Агентство по вопросам убежища должно удостовериться, что дезертир из югославской армии албанской национальности может понести более суровое наказание, нежели серб.
Не принимаются в расчет санкции со стороны полиции в отношении претендента, если аналогичным наказаниям за свои действия он был бы подвергнут в любой демократической стране. Пятилетнее тюремное заключение члена Партии Баас в Ираке за измену не было признано преследованием, несмотря на то, что такое наказание претендент получил без судебного расследования. Федеральное агентство по вопросам убежища усмотрело в этом решении законное средство защиты государства, которое используется и в западных странах.
38
В Иране запрет женщинам носить одежды европейского образца не считается достаточным основанием для того, чтобы считать пребывание в стране невыносимым или неприемлемым. Поскольку такой запрет касается всех женщин, он не квалифицируется как акт дискриминации, и такое ограничение прав не предусмотрено Конвенцией 1951 г.
Простое участие в демонстрации оппозиции, за которое претендент не был арестован, не может служить основанием для просьбы об убежище. В этом случае ссылка на преследование оппозиционеров не имеет конкретного характера.
Бремя доказательства обоснованности просьбы о предоставлении убежища распределяется между сторонами по формуле: претендент обязан сотрудничать в предоставлении необходимой информации, а власти обязаны осуществлять расследование. Последнее позволяет выявить серьезные противоречия в показаниях претендента, ставящие под сомнение факт преследования.
Решение, принятое без контрольного рассмотрения всех обстоятельств, может быть признано неправомерным из-за нарушения процессуальных норм.
Экономические причины могут стать основанием для предоставления убежища, если власти страны происхождения лишили претендента возможности легально зарабатывать себе на жизнь. Ключевыми в данном случае являются действия властей, запретивших тот или иной вид деятельности, а также то обстоятельство, что запрет лишил претендента источника существования. Простая потеря работы не признается достаточным основанием для поиска работы в другой стране.
Преследование должно носить индивидуальный характер и быть достаточно серьезным, чтобы служить основанием для предоставления убежища. В то же время положение членов семьи, которые подвергаются преследованиям, может стать доводом для предоставления убежища. Так, была удовлетворена просьба о предоставлении убежища курду из Ирака, два брата которого были казнены за то, что они были курдами.
Согласно Конвенции 1951 г., преследование по расовым и политическим мотивам может быть признано основанием для предоставления убежища. Однако требуется конкретное, обстоятельное рассмотрение дела, которое позволит исключить преследование по уголовным делам. И наоборот, следует выявлять случаи, когда на основании уголовного права осуществляется преследование по политическим мотивам. Например, по мнению австрийского Агентства
39
по вопросам убежища, уголовное законодательство в Турции не вполне соответствует стандартам либеральных западных стран.
Наказание за отказ от военной службы по соображениям совести, если оно не связано с политическими или этническими причинами, т.е. не носит дискриминационного характера, не является основанием для предоставления убежища (14, с. 52).
Для лица, не принимавшего участия в политической деятельности, ссылка на преследование по политическим мотивам не является убедительной.
Важным аргументом в пользу предоставления убежища может быть неудавшаяся попытка найти защиту от преследования в собственной стране. Так, гражданину Нигерии христианского вероисповедания, подвергшемуся нападению со стороны мусульманина, было отказано в убежище. Такое решение было обосновано тем обстоятельством, что христианское вероисповедание пользуется защитой по Конституции страны и претендент должен был попытаться получить защиту нигерийской власти.
Однако такой упрек не может быть выдвинут в тех случаях, когда преследование со стороны частных лиц осуществляется при покровительстве местной полиции.
Так, по решению австрийского Административного суда был отменен отказ в предоставлении убежища румынскому гражданину, который работал на государственном предприятии и подвергся преследованиям со стороны своих коллег по работе за членство в Либеральной партии. Суд в своем решении исходил из существования угрозы его жизни со стороны влиятельных членов руководства государственного предприятия (14, с. 54).
Убежище может быть предоставлено и по мотивам воссоединения семей даже в том случае, если у совместно проживающей пары отсутствует брачное свидетельство. Однако это не касается случаев нелегального проникновения на территорию Австрии или отказа в предоставлении убежища.
$ 2. Великобритания
Д.Ванхейль - преподаватель Университета Святого Игнасия в г. Антверпене, в своем исследовании касается проблемы установления статуса беженца и предоставления убежища в Великобритании (14, с. 563-607).
40
Существующая ныне процедура рассмотрения просьбы о предоставлении убежища в Великобритании была введена Законом об иммиграции 1988 г. Она предусматривает неприменение депортации в отношении лица, которое утверждает, что его высылка из страны была бы нарушением обязательств, принятых на себя Великобританией по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. В предыдущем Законе об иммиграции 1971 г. ничего не говорилось о беженцах, хотя в Инструкции для иммигрантских властей, составленной на основе Закона 1971 г., содержалось положение, касающееся беженцев, процедур рассмотрения просьб о предоставлении убежища и осуществления депортации.
Закон об апелляциях, касающийся предоставления убежища и разрешения на иммиграцию 1993 г., инкорпорировал Конвенцию 1951 г.
В заявлении государственного секретаря Министерства внутренних дел Великобритании для парламента от 23 мая 1994 г. относительно изменений иммиграционных правил, сделанных в соответствии с разделом 3 (2) Закона об иммиграции 1971 г., изложен порядок исполнения законодательства об иммиграции и убежище.
Просьбы о предоставлении убежища рассматриваются Государственным секретарем Министерства внутренних дел.
В порту прибытия претендент на получение убежища проходит собеседование с чиновником Иммиграционной службы, а затем его просьба передается Государственному секретарю. Последний может задать дополнительные вопросы до того, как будет вынесено решение либо о въезде в страну, либо об отказе в просьбе предоставить убежище. Официальное решение вручается претенденту чиновником Иммиграционной службы, которому, в случае отказа в убежище, вменяется в обязанность рассмотреть вопрос, можно ли разрешить въезд в страну данному лицу по другим основаниям.
Если просьба об убежище заявляется после въезда в страну, то она рассматривается непосредственно Секретарем и службами Министерства внутренних дел. Государственный секретарь может принять решение не рассматривать просьбу о предоставлении статуса беженца, если он сочтет просьбу несостоятельной, например, когда в заявлении не поднимается вопрос об обязательствах Великобритании по Конвенции 1951 г. или если оно изложено в фривольном или раздражительном тоне. К первой категории относятся случаи, когда претендент прибывает из третьей страны и, по мнению Государственного секретаря, может вернуться в третью страну. Имеется в виду возвращение, которое не связано с угрозой для жизни и свободы, как это предусмотрено ст. 33 Конвенции
41
1951 г. Кроме того, предполагается, что правительство третьей страны, в свою очередь, не прибегнет к депортации претендента на убежище, поскольку такой шаг противоречил бы принципам Конвенции.
Коллегия Королевской скамьи Высокого суда в своем решении 1994 г. по жалобе претендента на убежище из Эфиопии на Государственного секретаря Министерства внутренних дел вынесла решение, согласно которому Закон 1993 г. об апелляции (§ 5, раздел 3(а)), дающий право Государственному секретарю отклонять "просьбу без рассмотрения ее по существу, применим лишь в случае прибытия претендента из третьей страны" (14, с. 575). По существу может рассматриваться лишь просьба претендента на убежище, прибывающего из страны, где он подвергался преследованиям. Подразумевается, что в третьей стране, откуда прибыл претендент, он имел возможность обратиться с просьбой об убежище и ему мог быть разрешен въезд в эту страну.
Обязательства Великобритании по ст. 35 Конвенция 1951 г. считаются не нарушенными, если претендент высылается в третью страну, где его просьба об убежище может быть рассмотрена должным образом. Это подтвердил Апелляционный суд в своем решении 1994 г. по жалобе претендента из Шри-Ланки на Государственного секретаря Министерства внутренних дел по поводу принятого решения о высылке претендента во Францию. Суд не согласился с требованием старшего юрисконсульта Представительства Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Лондоне о необходимости предварительного согласования высылки с властями третьей страны (в данном случае с властями Франции). Если же власти третьей страны вернут претендента в Великобританию, как это иногда случается, его просьба об убежище подлежит новому рассмотрению Государственным секретарем.
Жалобы на решения Государственного секретаря могут быть адресованы двум апелляционным инстанциям - третейским судьям (the adjudicators), а затем Апелляционному трибуналу по вопросам иммиграции (the Immigration Appeals Tribunal). Претендент не может быть выслан из Великобритании, пока не будет рассмотрена его апелляция. Третейские судьи и члены Трибунала, рассматривающие решения Министерства внутренних дел по вопросам иммиграции, назначаются лордом-канцлером (председателем палаты лордов).
До 26 июля 1993 г. лица, не прошедшие иммиграционный контроль и не получившие право на въезд в страну, могли осуществить свое право на апелляцию лишь из-за рубежа. Закон 1993 г. об апелляциях по
42
вопросам убежища и иммиграции разрешил претендентам на убежище, не получившим право на въезд, подавать апелляцию в порту прибытия. Такие апелляции могут подаваться на том основании, что их высылка из Великобритании была бы нарушением Конвенции 1951 г. Апелляция претендентов рассматривается в одном из специальных третейских судов. Этот же Закон 1993 г. предусмотрел ускоренный порядок рассмотрения апелляций, когда Государственный секретарь считает просьбу об убежище необоснованной.
В случае прибытия претендента из третьей страны Третейский суд либо соглашается с решением о высылке претендента в третью страну, либо направляет апелляцию Государственному секретарю на новое рассмотрение, если есть сомнение в существовании третьей безопасной страны.
Претенденту предоставляется два дня для подачи апелляции. Он не имеет права обращаться в трибунал в случае, если третейский судья сочтет, что для претензии на убежище нет оснований.
Решения апелляционных инстанций имеют для Государст-венного секретаря как обязательный, так и рекомендательный характер.
Претендент может обращаться в Апелляционный суд, если налицо нарушение закона (в случаях, предусмотренных законом).
Претенденты могут требовать пересмотра решений иммиграционных властей в Коллегии Королевской скамьи Высокого суда. При этом просьба об убежище не рассматривается по существу. Согласно решению палаты лордов 1987 г., вопрос о том, является ли претендент беженцем, рассматривается только иммиграционными властями.
Решение иммиграционных властей может оцениваться на основе Венсберийских ^е^еБЬшу) принципов. Эти принципы, соответствующие ст. 13 Европейской конвенции о правах человека, применяются для оценки использования Государственным секретарем своих полномочий. При этом действия государственного секретаря и выносимые им решения могут быть квалифицированы как "неразумные".
С учетом своих полномочий суд может подвергать более строгому рассмотрению административные решения, чтобы убедиться в их безошибочности и исключить возможные серьезные последствия "принятого решения и прежде всего угрозу жизни претенденту на убежище".
Согласно иммиграционному законодательству Великобритании, иностранцам, которые не отвечают критериям, изложенным в ст. 1А (2)
43
Конвенции 1951 г., может быть, в порядке исключения, предоставлено право остаться по гуманитарным соображениям.
За пять лет, с 1990 по 1994 г., с просьбой о предоставлении убежища в Великобритании обратились свыше 213 тыс. человек. Решения были приняты в отношении 111,5 тыс. претендентов, из них положительных - 8,6 тыс.
В 1993-1994 гг. большинство просьб о предоставлении убежища поступало от граждан Югославии, Шри-Ланки, Нигерии и Ганы, а большинство получивших убежище были выходцами из Судана, Ирана, Ирака.
Судебная практика свидетельствует о том, что для положительного решения вопроса о предоставлении убежища в Великобритании главным является убедительная информация об имевших место недавних преследованиях претендента в стране происхождения или постоянного проживания по мотивам, предусмотренным в Конвенции 1951 г. Кроме того, необходимо наличие объективных опасений возможности преследования в будущем, что может быть установлено путем объективного изучения обстановки в стране. В то же время такая угроза должна иметь конкретный персонифицированный характер, подтверждаемый фактом уже имевших место преследований.
Учитывается форма преследования: пытки, возможность смертной казни и иных репрессий по признаку расы, религиозной и национальной принадлежности, а также политическим мотивам.
Несмотря на то что § 44 Инструкций Верховного комиссара ООН по делам беженцев допускает предоставление статуса беженца на основе принадлежности к определенной социальной группе, Специальный трибунал в Великобритании не считает эти инструкции составной частью законодательства страны. Подобный подход возможен лишь на основе международного соглашения или политического решения правительства Великобритании в связи с конкретными событиями.
В решении Коллегии Королевской скамьи Высокого суда от 1989 г. по жалобе претендента из Турецкой Республики Северного Кипра подчеркивалось, что разработчики Конвенции 1951 г. не стремились гарантировать все права человека, они преследовали более скромные цели защиты тех, кто искренне опасается наказания за уже совершенные действия. В частности, факт дискриминации сам по себе не квалифицируется как преследование, если он не имеет достаточно серьезных последствий, таких, например, как лишение возможности зарабатывать на жизнь или соблюдать религиозные обряды.
44
Нередки случаи, считает Г.С.Гудвин-Гилл, когда права искать убежища и воспользоваться принципом non refoulement оказываются бессмысленными, так как заявитель не может представить свое дело на рассмотрение независимого, беспристрастного органа. Преследованием признается применение уголовного права в отношении политических оппонентов или когда претендент лишен возможности отстаивать свои права в суде. Статус беженца, как правило, не предоставляется лицу, чье дело в законном порядке рассматривается в его стране с соблюдением всех процессуальных норм.
Хотя требования к депортации по делу о предоставлении убежища по политическим мотивам "смягчены", бремя доказательств лежит на претенденте. Факты преследования членов семьи претендента могут свидетельствовать в пользу предоставления убежища. Если претендент подвергается преследованиям со стороны третьего лица, то должны быть приведены доказательства того, что власти его страны не в состоянии его защитить. Медицинское освидетельствование состояния претендента может быть подкреплением утверждения о жестоком обращении в его стране.
Отсутствие противоречий в показаниях претендента, членов его семьи и других свидетелей из числа его сторонников является основанием для доверия претенденту со стороны иммиграционных властей.
Не признаются преследованиями и не дают оснований для предоставления убежища некоторые ограничения психологического характера. В их числе — непризнание брака по религиозным соображениям; запрет на пропаганду своей веры среди представителей других убеждений; запрет на преподавание в государственных школах по причине пропаганды среди учеников; обязанность воздерживаться от политической деятельности, дабы избежать преследования. Такие и подобные обстоятельства не признавались преследованиями апелляционными судами Великобритании по вопросам иммиграции.
Например, Трибунал в своем решении по делу претендента из Шри-Ланки в 1989 г. определил, что, хотя претенденту, возможно, не будет предоставлена такая же свобода выражения своих взглядов в Шри-Ланке, какой он пользовался в Великобритании, это ограничение само по себе не может квалифицироваться как преследование. В своей речи по этому делу судья заявил, что цель Конвенции 1951 г. с внесенными поправками Протоколом 1967 г. состоит в том, чтобы защитить от преследований за
45
политические убеждения, но не гарантировать свободу слова во всем мире.
Преследованием могут быть признаны систематические гонения на лиц на протяжении определенного периода, а не отдельные изолированные инциденты. Такая позиция трибуналов прослеживается в решениях 1993 г. по делам претендентов из Румынии и Индии.
В то же время в решении 1993 г. по делу претендента из Румынии было отмечено, что чувство беспокойства по поводу проживания в тоталитарном государстве и желание эмигрировать и участвовать в политическом движении за установление демократического строя в своей стране не означают, что претендент подвергался преследованиям (14, с. 597). И тем не менее даже ограниченное участие в политической деятельности может быть признано основанием для получения убежища, особенно, если претендент неоднократно подвергался задержаниям и пыткам (14, с. 603).
Не считается преследованием осуждение претендента за терроризм или иную противоправную деятельность при соблюдении процессуальных норм.
Судебно-правовую систему Великобритании отличает гибкий подход к решению проблемы беженцев. Особое значение приобретает прецедентное право.
$ 3. Германия
В Германии в последнее десятилетие много говорилось о злоупотреблениях и слишком большом потоке ходатайств о предоставлении убежища. По заявлению официальных лиц, приверженность государства нормам международного права обеспечивает "беспрецедентную степень безопасности подлинным беженцам", а число вновь прибывающих серьезно ограничивает способность Германии принимать на себя новые обязательства (3, с. 42).
Понятие "политическое преследование" содержалось еще в Конституции ФРГ 1949 г. Ст. 16а предусматривает, что лица, преследуемые по политическим мотивам, пользуются правом убежища. Это положение легло в основу внутригосударственного законодательства Германии об убежище. Оно исходит из того, что жертвой политического преследования считается лицо, которое по возвращении в страну своего постоянного места жительства может подвергнуться преследованию по
46
политическим мотивам, сопровождаемому физическим насилием или ограничением индивидуальной свободы.
Действующая в Германии административная и судебно-правовая система предоставления беженцам права на убежище анализируется Клаусом Хульманом в соответствующей главе монографии "Кто признается беженцем?" (14, с. 225-290).
Просьба о предоставлении убежища в Германии может быть подана претендентом на убежище, находящимся на территории Германии. Претендент должен заявить о своих опасениях стать жертвой политического преследования и попросить защиты от депортации или другой формы возвращения в страну, где он подвергается опасности, предусмотренной § 51 п. 1 Закона об иностранцах.
В 1992-1993 гг. в законодательство Германии о беженцах были внесены серьезные изменения. Так, к Закону об иностранцах от 26 июня 1993 г. были приняты поправки 30 июня 1993 г., в новом варианте он был опубликован 27 июля 1993 г., а уже 2 августа 1994 г. в него вновь были внесены поправки. Принятые поправки вводят географическое ограничение, устанавливая, что на право на убежище не может претендовать лицо, которое въезжает из государства - члена Европейского Союза или из третьей страны, где гарантируется применение Конвенции 1951 г. и Европейской конвенции о правах человека 1950 г.
Просьба об убежище должна быть передана Федеральному ведомству по вопросам предоставления статуса беженца иностранцам или одному из местных отделений ведомства сразу по прибытии в один из приемных центров, где претендент остается на все время рассмотрения его просьбы об убежище. Последняя может быть передана также Управлению по делам иностранцев, полиции или пограничным властям. Глава Федерального ведомства (председатель) назначается министром внутренних дел. Глава Федерального ведомства, в свою очередь, назначает федерального представителя по вопросам предоставления убежища. Федеральные представители действуют на основе инструкций Министерства внутренних дел. Вопрос о предоставлении убежища рассматривается в Федеральном ведомстве или в суде при участии федерального представителя.
Пограничные власти могут отказать иностранцу в доступе на территорию страны по следующим основаниям:
- иностранец прибыл из третьей безопасной страны;
- иностранец уже пользуется защитой другого государства;
47
- иностранец социально опасен.
В этих случаях, так же как и в случае отсутствия необходимых документов для доступа на территорию страны, пограничные власти могут выслать иностранца.
Особая процедура предусмотрена § 18а Закона о процедуре предоставления убежища иностранцам, прибывающим воздушным транспортом. Претенденты на убежище могут оставаться в транзитной зоне. Если претендент не высылается, то пограничные власти обязаны предоставить ему (ей) возможность обратиться в местное отделение Ведомства по вопросам предоставления статуса беженца иностранцам, которое принимает решение после беседы с претендентом.
Цель беседы состоит в том, чтобы на основании полученной информации и предъявленных документов проверить обоснованность его просьбы об убежище. При этом не должно быть противоречий в показаниях претендента. Ведомство руководствуется также сведениями о положении в отдельных странах, получаемыми от Министерства иностранных дел, Международной амнистии и других правозащитных организаций.
Федеральное ведомство выносит решение по трем пунктам:
- предоставление "большого убежища" в соответствии со ст. 16а п. 1 Конституции ФРГ;
- признание статуса беженца в соответствии с Конвенцией 1951 г. и предоставление защиты от принудительной депортации (согласно § 51 п. 1 Закона об иностранцах и ст. 33 п. 1 Конвенции 1951 г.), — "малое убежище";
- невозможность депортации по гуманитарным соображениям и предоставление права на жительство или убежище в соответствии с § 53 Закона об иностранцах.
Поправки, внесенные в Конституцию ФРГ (п. 2 и 3 ст. 16а), вводят понятие "безопасной третьей страны" и "безопасной страны происхождения". Иностранцы, прибывающие из стран, подпадающих под эти определения, могут быть исключены из процедуры рассмотрения просьб о предоставлении убежища. От них требуются весьма веские доказательства существования преследования. При этом угроза преследования должна возникнуть до побега из страны и обращения с просьбой о предоставлении убежища.
Претенденты на убежище, положение которых не отвечает требованиям ст. 16а Конституции ФРГ, могут тем не менее получить защиту от принудительной депортации на основании § 51 Закона об
48
иностранцах, который запрещает депортацию иностранца в страну, где объективно существует угроза его жизни и свободе на основании его расовой, религиозной или национальной принадлежности, а также в силу его социального статуса или политических убеждений.
Право на "большое убежище" в соответствии с Конституцией ФРГ предусматривает больший объем прав на жительство и социальных прав, чем право на "малое убежище" или статус беженца, предоставленный в соответствии с Конвенцией 1951 г. или § 51 Закона об иностранцах.
Претенденты на убежище, не подпадающие под условия "большого" или "малого" убежища, могут на основании Европейской конвенции о правах человека претендовать на "гуманитарное убежище". В последнем случае угроза может быть не связана с политикой государства, где претендент подвергается преследованию. Людям, бегущим от гражданской или иной войны, может быть предоставлено право остаться на территории Германии при условии их отказа от просьбы об убежище.
Апелляцию в судебные инстанции может подать как сам претендент на убежище, так и федеральный представитель.
В качестве суда первой инстанции выступает Административный суд, следующей инстанцией может быть Высокий административный суд, затем Федеральный административный суд и, наконец, Федеральный конституционный суд.
Число поданных и рассмотренных заявлений на предоставление убежища в Германии ежегодно исчисляется сотнями тысяч, а получивших статус беженца — тысячами или десятками тысяч. Максимальная цифра поданных заявлений для прошедшего десятилетия достигала в 1992 г. свыше 438 тыс. против 193 тыс. в 1990 г. К 1994 г. она снизилась до 127 тыс. Число принятых решений превысило 364 тыс. в 1993 г., а получили статус беженца свыше 16 тыс. В 1994 г. было рассмотрено около 264 тыс. заявлений и получили статус беженцев около 26 тыс. человек.
Большинство просьб о предоставлении убежища в 1993-1994 гг. поступало от граждан из стран Балканского региона - Югославии, Болгарии, Румынии, а предоставлялось убежище преимущественно беженцам из стран Ближнего Востока - Турции, Ирана, Афганистана, а также Шри-Ланки.
Практика рассмотрения в судах дел о предоставлении убежища показывает, что от претендентов требуются доказательства того, что они ранее подвергались преследованиям, что существует связь между
49
прошлыми преследованиями и возможностью преследования в будущем (14, с. 238, 240). Выяснение достоверности остается серьезной проблемой, особенно в настоящее время, когда статус беженца устанавливается индивидуально.
В решении 1990 г. Административный апелляционный суд Гессе постановил, что критерием преследования является "разумная вероятность" (3, с. 77).
Согласно судебным решениям, принятым в Германии в последние годы, для того, чтобы деяния были признаны политическими, они должны быть направлены против основ государства. Федеральный административный суд в одном из своих решений, принятых в начале 80-х годов, постановил, что убежище не предоставляется тем, кто совершил преступления в ходе борьбы против демократии в других странах и кому при отсутствии всяких признаков преследования угрожает судебное преследование за такие преступления. Так, в 1985 г. суд отказался предоставить иммунитет от выдачи лицам, в цели которых входило разрушение той самой Консти-туции, на основе которой они теперь требовали защиты (3, с. 81).
Апелляционные суды обычно не принимают во внимание новые факты, которые могут возникнуть в ходе рассмотрения кассационной жалобы. Исключения могут быть сделаны с учетом обстоятельств, которые упреждают процедуру разбирательства.
Так, например, беженке из Афганистана, прибывшей в Германию в 1986 г. самолетом через Пакистан и обратившейся с просьбой о предоставлении убежища на том основании, что она подвергалась преследованию со стороны коммунистического правительства, было отказано в просьбе последовательно во всех инстанциях: в Федеральном ведомстве, в Административном суде в Карлсруэ, в Высоком административном суде в Манхейме. В октябре 1992 г. ей было отказано уже Федеральным административным судом на том основании, что коммунистический режим в Афганистане был свергнут в апреле 1992 г.
Практически невозможно получить убежище в случае прибытия в Германию через третью безопасную страну. Претендент на убежище из Ирана покинул нелегально свою страну на самолете, направлявшемся в Турцию и Грецию, а затем из Греции прибыл на самолете во Франкфурт, не имея надлежащих документов. Немецкие власти отказали ему в доступе в Германию и приняли решение о выдворении его в Грецию. Претендент утверждал, что Греция никогда не предоставляла убежища последователям баахизма (каким являлся претендент), и его высылка в
50
Грецию привела бы к последующей высылке в Турцию, а затем и в Иран. Только пройдя по инстанциям, он добился рассмотрения своего дела в Федеральном конституционном суде. Претендент настаивал на том, что он имеет право на убежище, и требовал рассмотрения в суде вопроса о том, является ли Греция безопасной третьей страной.
Весьма редко решения о предоставлении "большого" или "малого" убежища выносятся со ссылкой на законодательство о защите прав человека. Прежде всего, рассматривается уголовное законодательство в стране, где претендент подвергается преследованиям. Политическим преследованием считается применение статей уголовного кодекса в отношении лиц, чьи действия не отвечают требованиям государственной идеологии.
Преследованием признаются факты необоснованного жестокого наказания за политические нарушения. Например, в Ираке уклонение от военной службы приравнивается к государственной измене и влечет за собой высшую меру наказания.
Основанием для предоставления "малого" убежища в духе Конвенции 1951 г. могут быть факты применения насилия во время допроса. При этом важно показать, что обращение имеет более жесткий характер, чем при расследованиях, не имеющих политической подоплеки.
В то же время насилие, которому подвергаются граждане во время гражданской войны, не подпадает под определение преследования, данное в Конвенции 1951 г.
Угроза телесных наказаний за действия, которые носят частный, а не общественный характер, не предусмотренные Конвенцией 1951 г., могут быть основанием для получения гуманитарного убежища, т.е. права на пребывание на территории Германии без получения статуса беженца. Чисто экономические трудности общего характера в стране происхождения не являются основанием для получения убежища. Однако невозможность устроиться на работу, обеспечивающую выживание, из-за принадлежности к той или иной группе лиц, подвергающихся дискриминации, может быть основанием для получения статуса беженца (14, с. 268).
Таким образом, законодательство Германии различает преследования индивидуальное и групповое.
Угроза преследования не должна обязательно исходить от государства. Достаточным основанием для получения статуса беженца может быть установление того факта, что государство не в состоянии или
51
не желает предоставить защиту от преследования. В то же время необращение к местным властям с просьбой о защите от преследований со стороны частных лиц может стать основанием для отказа в убежище. Так, было отказано группе цыган из бывшей Югославии.
В убежище может быть отказано и в том случае, если преследование носит локальный характер и защиту можно получить путем перемены места жительства в пределах страны происхождения. Это особенно относится к категории групповых преследований, основанных, например, на принадлежности к определенной расе.
От претендентов на убежище по религиозным мотивам требуется хорошее знание своей религии. При этом первостепенное значение имеет не столько наличие дискриминационных норм в уголовном праве, сколько практика их применения.
Предоставление убежища по политическим мотивам возможно лишь в отношении активных противников режима. Так, например, члену курдской организации "Ала ризгари", который был задержан турецкой полицией и содержался под стражей в течение 25 дней, было отказано в убежище. Административный суд Штутгарта посчитал арест единичным актом, за которым не последовали другие меры наказания. А факт задержания всего на 25 дней свидетельствовал, согласно решению суда, о том, что претендент не принадлежит к числу активных членов данной организации.
Не относятся к категории преследования меры, принимаемые против террористической деятельности.
Супругу или супруге беженца может быть предоставлен статус беженца, если они совместно проживали в стране преследования. В случае вступления в брак в Германии статус беженца не распространяется на супруга или супругу, не имевших этого статуса до вступления в брак.
52
Глава III
ОБОБЩЕНИЕ ОПЫТА РАЗВИТЫХ СТРАН В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ СТАТУСА БЕЖЕНЦА И ПРАВА
НА УБЕЖИЩЕ
Сравнительное исследование процедур предоставления статуса беженца и убежища в 15 развитых странах (12 из которых к моменту выхода работы были членами Европейского Союза)1, проведенное авторами монографии "Кто признается беженцем?", позволило обобщить опыт развитых стран в предоставлении статуса беженца и права на убежище. Обобщающий доклад был подготовлен
Ж.-И.Карлье (14, с. 685-717).
Центральный вопрос, решаемый чиновником, от которого зависит судьба беженца, - это вопрос о том, существует ли риск преследования в случае возвращения претендента в страну его происхождения или постоянного места жительства.
Этот центральный вопрос подразделяется на три подвопроса: степень риска; степень преследования; степень достоверности информации о существовании риска преследования.
Предоставление статуса беженца в первой инстанции, как правило, не мотивируется, но отказ должен быть обоснован по всем трем пунктам отдельно и вместе взятым. Необходимо объяснить, почему отрицается наличие достаточного риска, почему обращение, которому претендент может быть подвергнут в своей стране, не может квалифицироваться как преследование. Наконец, нужно ответить, почему нет убедительных свидетельств существования риска преследования.
Конечно, этими вопросами не исчерпывается определение понятия "беженец". Например, причина преследования затрагивается здесь лишь
1 В 1999 г. в состав Европейского Союза входило 15 стран — Прим. авт.
53
косвенным образом, тогда как мотивированный отказ может содержать утверждение, что претендент не был активным участником политических событий.
В связи с этим, считает Ж.-И.Карлье, необходимо выяснить причину преследования. В частности, встают вопросы о принадлежности претендента к определенной социальной группе и о наличии у него определенных политических убеждений.
Без выяснения этих вопросов, как полагает Карлье, решение судьбы претендента во многом зависит от субъективной оценки администраторов соответствующих служб, поскольку положения международного права о беженцах недостаточно конкретны. В частности, в преамбуле Конвенции 1951 г. о статусе беженцев утверждается, что "все люди должны пользоваться основными правами и свободами без какой бы то ни было в этом отношении дискриминации".
В докладе приведены данные о числе претендентов и положительных решений по всем 15 странам, которые, однако, не вполне сопоставимы. В некоторых странах учитываются лишь лица, получающие статус беженцев на основе положений Конвенции 1951 г., в других - лица, получившие право не подвергаться высылке по критериям, не предусмотренным Конвенцией (по гуманитарным соображениям, на временной основе, по причине воссоединения с семьей).
Наибольший наплыв беженцев наблюдался уже в начале 90-х годов. Так, например, в Германии в 1993 г. свыше 320 тыс. человек претендовали на предоставление статуса беженцев и убежище. Примерно столько же претендентов обратились с просьбой об убежище во всех остальных 14 странах, вместе взятых.
Приток беженцев в Германию примерно в 10 раз превышает показатели большинства стран (от 25тыс. до 30 тыс.), взятых отдельно. В их числе Бельгия, Швейцария, Канада, Франция, Нидерланды, Великобритания.
Доля положительных решений о предоставлении статуса беженцев в соответствии с Конвенцией 1951 г. колебалась от 0 (Люксембург) до 55% (Канада).
До 5% положительных решений было вынесено в Бельгии, Германии, Испании, Греции, Португалии и Великобритании. Около 10% претендентов получили статус беженца в Швейцарии, Италии и Дании. Наиболее высокий процент (около 25%) — во Франции, Нидерландах и США.
54
Среди стран с низким показателем предоставления статуса беженца (до 5%) - Германия и Великобритания. Но они не отказывали претендентам вообще, а предоставляли иной статус, чем предусмотрено Конвенцией 1951 г. Так, половина претендентов получила в этих странах альтернативный статус, который предусматривает защиту от депортации в страну происхождения или постоянного места жительства. В 1993 г. альтернативный статус получили около 150 тыс. человек в Германии и свыше 15 тыс. в Великобритании. Вполне возможно, полагает автор доклада, что строгий отбор претендентов на статус беженца в этих двух странах связан с возможностью предоставления иной защиты, не предусмотренной Конвенцией 1951 г.
Основной приток беженцев в страны Европейского Союза шел из европейских стран, особенно из Югославии, а также из стран Ближнего Востока, среди которых лидировала Турция. В числе получивших статус беженца преобладали выходцы из стран Ближнего Востока, бывшей Югославии, а также ряда африканских стран и Шри-Ланки.
Конвенция 1951 г. о статусе беженцев предоставляет национальному законодательству право создавать специальный орган и определять процедуру для решения вопроса о статусе беженца.
В последние годы соответствующее национальное законодательство во всех странах претерпело серьезные изменения. Общим для всех стран стало установление двухступенчатой процедуры решения вопроса о статусе беженца.
На первом этапе иммиграционные власти решают вопрос о доступе на территорию страны. На этой стадии допускается возможность апелляции к властям или судам для решения вопроса о предоставлении статуса беженца. На втором этапе обстоятельно рассматривается вопрос о возможности предоставления статуса беженца в соответствии с определением понятия "беженец", содержащимся в Конвенции 1951 г.
В некоторых странах, однако, возможен отказ от предоставления статуса беженца уже на первой стадии, если претензия на этот статус представляется явно необоснованной. Такая процедура существует в Бельгии, Испании, Дании, Франции, Греции, Нидерландах, Португалии и Великобритании. Это возможно и в том случае, если претендент может быть возвращен в безопасную страну или в безопасную часть страны, что практикуется в Австрии, Германии, Франции, Португалии, Великобритании, а также в США и Канаде.
Подобная ускоренная процедура подвергается серьезной критике, поскольку возникает обоснованное опасение в недостаточной
55
компетенции иммиграционных властей в вопросах предоставления статуса беженцев и ограничении возможности претендентов оспорить ошибочное решение.
В некоторых странах, однако, в случае отказа на первой стадии предусмотрена необходимость консультаций с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев. В англосаксонском прецедентном праве предусмотрено обязательное основательное рассмотрение просьбы о предоставлении убежища в случае, если затрагивается основное право человека - право на жизнь.
В докладе выделены четыре варианта получения статуса беженца.
Первый - статус "А", основанный на положениях Конвенции 1951 г., существует во всех странах.
Второй - статус "В", учитывает более широкий круг политических оснований, особенно риск бесчеловечного, унижающего достоинство человека обращения в отношении борцов за свободу и демократию. Этот статус может быть предоставлен официальными властями в Германии, Дании, Франции и Португалии, а также другим специальным органом в Нидерландах, Греции и Великобритании, где этот статус определяется как "исключительное разрешение остаться".
Третья разновидность - статус "С", предоставляется преимущественно по экономическим основаниям, относящимся к обеспечению прожиточного минимума. Получение такого статуса возможно в Германии и Нидерландах.
Четвертый вариант - временная защита - предоставляется практически всеми странами. В Германии — это "право остаться"; в Нидерландах - право на жительство после трех лет пребывания в стране; в Канаде - разрешение на жительство по гуманитарным основаниям после четырех-летнего испытательного срока; в Греции и Дании в случае отказа в статусе беженца возможно предоставление права на отсрочку выезда в течение шести месяцев, по истечении которых просьба о временном убежище может быть возобновлена.
Автор считает, что увеличения числа статусов и юрисдикций следует избегать. Упрощение процедуры рассмотрения просьбы о предоставлении статуса беженца и убежища облегчило бы начало процедуры, ускорило процесс принятия решений и устранило национальные различия в порядке предоставления статуса беженца.
Процедура принятия решения требует знания как национального законодательства, так и ситуации в стране. В связи с этим требуется
56
участие двух специализированных органов: административного органа, не зависимого от иммиграционной службы, и административного суда.
Третий, конечный уровень, осуществляющий надзор за соблюдением процессуальных норм, - суды общей юрисдикции.
Ж.-И.Карлье выступает за гармонизацию правовой системы в рамках Европейского Союза. Этот процесс требует унификации прецедентного права с помощью единого судебного учреждения.
Первым шагом может стать использование возможностей Совета Европы в виду существования прямой связи между понятием "беженец" и правами человека. Речь идет о принятии Дополнительного протокола, который включил бы право на убежище в перечень прав человека. После этого Европейский суд по правам человека был бы уполномочен выступать в качестве последней апелляционной инстанции "в случаях, когда истец прошел все ступени апелляции внутри страны".
Однако у этого предложения есть два недостатка. Во-первых, удлиняется процедура рассмотрения вопроса о статусе беженца. Этот недостаток может быть смягчен возможностью Европейского суда рекомендовать национальным властям приостанавливать депортацию в ожидании решений Суда. Во-вторых, для достижения гармонизации права в рамках Европейского Союза потребуется создать специальный, общий для всего Союза, судебный орган или расширить юрисдикцию Суда Европейских Сообществ.
Определение понятия "беженец", данное в Конвенции 1951 г. (см. Приложение ст. 1А (2), признано всеми 15 странами Европы. Оно либо инкорпорировано в законодательство ряда стран, либо в нем имеется прямая ссылка на Конвенцию.
Субъективный подход при решении вопроса о предоставлении статуса слишком часто играет решающую роль. Именно этим обстоятельством объясняется факт признания всеми странами необходимости мотивации отказа в предоставлении статуса беженца в первой инстанции.
В тех случаях, когда непросто решить вопрос о предоставлении статуса беженца, требуется тщательный анализ наличия обоснованного страха преследования. Прежде всего, необходимо оценить степень риска. Имеется в виду риск преследования, который в отдельных странах определяется по-разному. Так, в прецедентном праве Бельгии речь идет о серьезном риске преследования претендента. В решениях судов США, Дании и Великобритании говорится "о конкретном индивидуализированном риске". В судебной практике Испании и
57
Португалии существует формула "разумной вероятности", в Германии -"значительной вероятности". Кроме того, в Германии требуется определить ситуацию, при которой "риск преследования по возвращении нельзя со всей определенностью исключить". Прецедентное право Швейцарии оперирует понятием "сильная вероятность", Франции -"определенная и достаточная вероятность" возможности подвергнуться преследованию.
Вместе с тем, как полагает Ж.-И.Карлье, во многих случаях хватает минимального риска, особенно когда речь идет о зловещих формах преследования. Так, в ряде судебных решений в США степень риска, оцениваемая в 40%, определялась как достаточная. В других решениях судов США, Канады и Великобритании признавались достаточно обоснованными опасения, когда степень риска оценивалась менее 50%.
При оценке риска учитываются факторы времени и места. Так, существование риска должно относиться ко времени принятия решения, а не ко времени подачи просьбы о предоставлении убежища (14, с.698). Должны быть исключены альтернативные возможности получения защиты в третьей безопасной стране или в безопасной местности страны происхождения.
Особое значение имеет оценка степени нарушения основных прав человека, которая может быть квалифицирована как преследование. К сожалению, подчеркивает Карлье, в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев не дается определения термина "преследование". В судебной практике различаются природа преследования и его качественная и количественная оценки. Преследование может носить физический характер (угроза жизни и пытки), психологический (невыносимое психологическое давление, домогательство), а также экономический (серьезное ограничение средств существования).
Большое значение придается повторяемости актов преследования, их неумолимому характеру и так называемому "кумулятивному эффекту" преследования, на что имеются ссылки как в инструкции Верховного комиссара ООН по делам беженцев, так и в судебных решениях ряда стран (Бельгии, Дании, Нидерландов, Великобритании).
Наказание, налагаемое на основе решения суда, может квалифицироваться как преследование, если оно несоразмерно характеру или серьезности преступления. Соответствующие определения выносились при решении вопроса о предоставлении статуса беженца судами Германии, Дании, Франции, Италии.
58
Другим основанием такой квалификации решения суда может быть отсутствие адекватных процессуальных гарантий защиты обвиняемого, на что имеется ссылка из судебной практики США.
В целом несоразмерность наказания в его количественном и качественном аспектах, а также фундаментальный характер нарушаемого права (права на жизнь, на защиту от пыток, на свободу) имеют основополагающее значение для квалификации деяния как преследования.
Факт дискриминации только подкрепляет утверждение о существовании преследования, но сам по себе не является достаточным доказательством наличия преследования. К такому выводу приходит Карлье на основе анализа судебной практики стран, предоставляющих убежище.
Общий вывод состоит в том, что если для первого этапа принятия решения о предоставлении убежища достаточно признать наличие минимального риска, то для второго, т.е. для квалификации обращения с претендентом в стране его происхождения или постоянного места жительства как преследования, должна быть установлена серьезность нарушения основополагающих прав человека на жизнь, сохранение здоровья и свободу. Что касается надежности показаний претендента, то от него требуется правдивая и непротиворечивая в существенных моментах информация.
В отличие от обычного гражданского судопроизводства, где бремя доказательства возлагается на истца, власти страны, предоставляющей убежище, берут на себя часть ответственности за выяснение положения в стране происхождения претендента и истинности фактов, изложенных им. Разделение бремени ответственности связано с тем, что право на убежище редко признается в качестве одного из гражданских прав. Кроме того, беженцы нередко не в состоянии собрать документальные свидетельства существования преследования или риска такого преследования.
В случае отказа от признания истинным того или иного свидетельства надлежит указать причины, критерии, по которым оно признается ложным.
Бремя доказательств переносится на государство, когда оно выступает с утверждением, что в стране происхождения претендента произошли стойкие изменения, которые дают основания отказать в убежище или прекратить действие уже предоставленного статуса беженца.
59
В конечном итоге существование риска преследования оценивается по трем основным критериям: достаточное существование; минимальный риск; серьезность нарушения основных прав человека; разумный уровень доказательств.
Кроме этих ключевых положений для обоснования решения нередко выясняются и другие обстоятельства, и в их числе следующие вопросы: кто осуществляет преследование; кто является жертвой преследования; декларировал ли претендент свою политическую позицию; принадлежит ли он к той или иной социальной группе.
В заключение Карлье выражает надежду, что сравнительное исследование прецедентного права в 15 развитых странах, касающееся процедуры решения по вопросу о статусе беженца, послужит укреплению и совершенствованию правовых основ в решении судеб лиц, бегущих от преследования в своих странах.
60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
События последних лет дают основание полагать, что массовый поток беженцев в развитые страны будет нарастать, и значит будет острее ощущаться необходимость в реформировании международного права с целью упорядочить процедуры предоставления статуса беженца и права на убежище. Очевидна также необходимость внесения изменений во внутригосударственное законодательство, касающееся беженцев, чтобы защитить национальные интересы, с одной стороны, и обеспечить более справедливое решение о предоставлении убежища тем, кто в нем нуждается, — с другой.
Со второй половины 70-х годов резко сократилась потребность в притоке дешевой рабочей силы в развитых странах и перед европейскими правительствами встала проблема ограничения иммиграции. Были внесены изменения в иммиграционное законодательство и установлены специальные квоты. В наши дни страны — члены Европейского Союза, официально признавая международные нормы о беженцах, на практике через административную и судебно-правовую системы ищут пути ограничения наплыва беженцев в свои страны, максимального сокращения числа лиц, которые могут воспользоваться правом на убежище. Развитые страны Европы ужесточают контроль на границах своих стран и таким образом отказывают все большему числу лиц в праве на защиту от преследования, в котором они нуждаются.
Проблеме реформирования международного права о беженцах посвящена коллективная монография "Необходимость реформирования международного права о беженцах", вышедшая на Западе в 1997 г. Большинство авторов монографии - известные профессора и исследователи из университетов и научных центров США и Канады. В
61
ней обосновывается необходимость пересмотра международных норм, регулирующих права беженцев.
По мнению Билла Фрелика - старшего исследователя политики Комитета США по делам беженцев, одним из шагов на пути совершенствования законодательства о беженцах на международном и национальном уровнях могло бы стать принятие коллективной ответственности за решение проблемы беженцев путем расширения мандата Верховного комиссара ООН по делам беженцев или создания специального Международного агентства, ответственного за решение вопроса о предоставлении статуса беженца.
Вместе с тем авторы монографии отдают себе отчет в том, что речь в настоящее время может идти лишь о подготовке такой реформы. По их мнению, проведенное исследование может послужить стимулом для конструктивных переговоров относительно наиболее радикальных путей решения проблемы беженцев.
Трудности, с которыми сталкиваются беженцы в поисках убежища в странах мирового сообщества, являются важной составной частью общей проблемы обеспечения прав и свобод человека на международном и национальном уровнях.
В 1997 г. в Великобритании был опубликован сборник статей "Права человека в XXI веке", посвященный анализу положения дел в сфере прав человека в уходящем веке. Сборник был подготовлен для Британского института прав человека, созданного правительством Великобритании в 1970 г. (9). Появление такой работы, авторами которой являются известные английские юристы, теоретики и практики, специалисты по различным аспектам прав человека, может оцениваться как свидетельство озабоченности состоянием прав человека в современном мире.
Пессимистический вывод, к которому приходят авторы исследования, состоит в том, что и в XXI в. не предвидится радикальных перемен в сфере прав человека. Проблема обеспечения и защиты прав и свобод человека будет доминирующей в политической жизни мирового сообщества в следующем столетии.
62
A system of refugees protection in international law have been analysed basing ou international documents on human rights, including those, which govern the procedures for granting status of rufugee and right for asylum.
Development of the system is traced since 1920s till our days. The role of the United Nations and associated institutions as well as the Council of Europe and European Union institutions in developing refigee protection in international law have been demonstrated.
National statute laws and case law, relating to granting status of refugees and aslym in developed countries have got a prominent place in the work.
The practice of Austria,Germany and the UK in deciding on the status of refugees and on granting aslym has received detailed characteristics.
ИНИОН РАН , 2000
63
A system of refugees protection in international law have been analysed basing ou international documents on human rights, including those, which govern the procedures for granting status of rufugee and right for asylum.
Development of the system is traced since 1920s till our days. The role of the United Nations and associated institutions as well as the Council of Europe and European Union institutions in developing refigee protection in international law have been demonstrated.
National statute laws and case law, relating to granting status of refugees and aslym in developed countries have got a prominent place in the work.
The practice of Austria,Germany and the UK in deciding on the status of refugees and on granting aslym has received detailed characteristics.
ИНИОН РАН , 2000
64
С.5
ВВЕДЕНИЕ
С.8
Значительная часть работы посвящена установлению статуса беженца и определению понятия "убежище".
С.9 С.15
усмотрения
Второй С.20
Заключении С.25
детей-беженцев
с.26
г., и в
65
С.31
защиты прав беженцев в странах — членах Совета
Европы.
С.37
7499
с.43
3(а),
с.44
Трибунал С.45
Государственного С.55
685-717). С.58
четырехлетнего
66
