CC BY
126
Соколова Э. Д., Фомин В. Н.
ТУШИВВРСВИТРВТт3/^ Правовое положение Банка России в современных условиях СЭ^Э
имани QE. Кутафина (МГЮА]
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БАНКА РОССИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В статье рассматривается правовое положение Банка России. Авторы изучают контрольные функции Центрального банка Российской Федерации, в том числе по валютному контролю, контролю за финансовыми рынками, банковскому надзору. В статье исследуется сущность Банка России, его сложная правовая форма. Также авторы рассматривают изменения в правовом регулировании Центрального банка Российской Федерации со времен СССР по настоящее время.
Ключевые слова: Банк России, Центральный банк Российской Федерации, банки, валютное регулирование, валютный контроль, национальный финансовый совет, финансовые рынки, мегарегулятор. легализация (отмывание) преступных доходов, банковская система.
The present article deals with the legal status of the Bank of Russia. The author examines control functions of the Central Bank of the Russian Federation, including foreign exchange regulation and control, the financial markets control, banking supervision. The article deals with the essence of the Bank of Russia, its complex legal form. The author also analyses amendments of the legal regulation of the Central Bank of the Russian Federation since Soviet times to the present.
Keywords: The Bank of Russia, the Central Bank of The Russian Federation, banks, foreign exchange regulation, currency control, national financial council, financial markets, mega regulator, money laundering, the banking system.
Правовую основу банковской системы России в условиях рыночной экономики заложили два закона РСФСР: «О Центральном банке РСФСР (Банке России)»1 и «О банках и банковской деятельности в РСФСР»2, оба закона были приняты 2 декабря 1990 года. В связи с распадом СССР Банк России становится правопреемником Го -сударственного банка СССР в части всех его активов и пассивов, а также имущества на территории РСФСР и является главным банком Российской Федерации. В соответствии со статьей 75 Конституции Российской Федерации закрепляется, что «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти». Н. И. Химичева уже в 1995 году отмечала, что «на Центральный банк как орган государ-
1 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР 1990. № 27. Ст. 356.
2 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР 1990. № 27. Ст. 357.
Эльвира
Дмитриевна
СОКОЛОВА,
доктор
юридических наук, профессор кафедры налоговое право ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
Владимир
Николаевич
ФОМИН,
аспирант кафедры налоговое право ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»
© Э. Д. Соколова, 2014
© В. Н. Фомин, 2014
_ ввсвдпее
86 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ственного управления возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных учреждений. При этом он вправе применять к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в административном порядке. Центральный банк Российской Федерации осуществляет также контроль за соблюдением законодательства о валютном регулировании и денежном обращении»3. Н. А. Куфакова, рассматривая правовое положение Центрального банка Российской Федерации также отмечала, что «как орган государственного управления Центральный банк наделен государственно-властными полномочиями и действует как вневедомственный орган. Прежде всего, он осуществляет государственное регулирование деятельности коммерческих банков различных видов и других кредитных учреждений»4.
В настоящее время в юридической литературе идет оживленная дискуссия о правовой природе ЦБ РФ, при этом высказываются самые различные точки зрения. Особо активно дискутируют представители конституционного, административного и гражданского права5. Научные дискуссии по этой проблеме вызваны существенными особенностями правового положения ЦБ РФ. Являясь главным банком Российской Федерации, Центральный банк, с одной стороны, наделен правами юридического лица, в связи с чем он может вступать в гражданские правоотношения, а с другой — он наделен, как орган государственного управления властными полномочиями в области организации денежно-кредитного обращения и т.д. Центральный банк РФ подотчетен Государственной Думе, которая назначает и освобождает его председателя. При этом необходимо подчеркнуть, что в пределах своих полномочий Центральный банк независим в своей деятельности, что отмечает Н. И. Химичева, типично для современных экономически развитых государств6. Однако, по словам Н. А. Куфаковой: «В реальной действительности независимость Банка России от Правительства Российской Федерации является относительной. Они совместно вырабатывают кредитно-денежную политику Российской Федерации и претворяют ее на практике»7.
Прошедшие годы развития России после распада СССР, международных финансовых кризисов 1998 года и 2008 года подтвердили необходимость усиления управленческого начала в деятельности ЦБ РФ для поддержания стабильности банковской системы. При этом необходимо отметить, что Федеральный закон «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ8 явился компромиссом в решении проблемы усиления или ограничения независимости Банка России. В этой связи достаточно сравнить закон РСФСР: «О Центральном банке РСФСР (Банке
5
Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М. : Изд-во БЕК, 1995. С. 98.
Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России : учебник. М. : ТЭИС, 1995. С. 181.
См.: Неверова Н. В. К вопросу о правосубъектности Банка России как государственного органа // Ученый, Наставник, Личность ... / под ред. Е. В. Покачаловой. Саратов : Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2013. С. 188—198 ; Куприянова Н. А. Формирование и соотношение частных и публичных интересов в сфере правового регулирования банковской деятельности / О. Ю. Бакаева [и др.]. Соотношение частных и публичных интересов: теория и практика отраслевого правового регулирования / под общ. ред. О. Ю. Бакаевой. Саратов, 2011. С.128—161.
Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М. : Изд-во БЕК, 1995. С. 69.
Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России : учебник. М. : ТЭИС, 1995. С. 180.
СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
Соколова Э. Д., Фомин В. Н. 87
ТУШИВВРСВИТРВТт3/^ Правовое положение Банка России в современных условиях 8/
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
России)» от 2 декабря 1990 года (в редакции ФЗ от 14 апреля 1995 года) с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» хотя бы в части формирования и функционирования Национального банковского совета. Из консультативного органа Центрального банка Российской Федерации он превратился в основной коллегиальный орган ЦБ РФ, решающий важные вопросы его функционирования, такие как, например: рассмотрение годового отчета Банка России; утверждение на основе предложений Совета директоров на очередной год: общего объема расходов на содержание служащих Банка России, общего объема расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, общего объема капитальных вложений, общего объема прочих административно-хозяйственных расходов; решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах кредитных организаций; назначение главного аудитора Банка России и рассмотрение его докладов; ежеквартальное рассмотрение информации Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России исполнения сметы расходов Банка России; определение аудиторской организации — аудитора годовой финансовой отчетности Банка России; внесение в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой Российской Федерации финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений; и т.д.
Изменились не только функции Национального банкового совета, но и кардинально изменился его состав, в который в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ направляются: двое — Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое — Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое — Президентом Российской Федерации, трое — Правительством Российской Федерации. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России.
Сложности развития экономики страны, необходимость повышения уровня жизни населения, вступление в ВТО и принятие мер по защите национального производителя, Евразийская интеграция, проблемы уклонения от уплаты налогов, неблагоприятной налоговой практики и агрессивного налогового планирования, противодействие отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма и другие вопросы, стоящие перед нашим обществом, требуют совершенствования правового регулирования, в первую очередь, в области финансов. Этим можно объяснить коренные преобразования в правовом регулировании управления финансовыми потоками, произошедшие в 2011—2013 годах. Серьезные изменения произошли и в правовом положении Банка России, сфера деятельности которого расширилась, в частности, в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контро- в
лю и надзору в сфере финансовых рынков»9, упразднением10 Федеральной службы К
по финансовым рынкам и предшествующим присоединением11 Федеральной службы О
страхового надзора к Федеральной службе по финансовым рынкам. Р
Й
СЗ РФ. 2013. № 30. Ч. I. Ст. 4084.
Указ Президента Российской Федерации от 25.07.2013 № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013, № 30 (часть II). Ст. 4086. С
Указ Президента Российской Федерации от04.03.2011 № 270 «О мерах по совершенствованию °
государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации» // СЗ
РФ. 2011. № 10. Ст. 1341. НАУКИ
11
ввсвдпее
88 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Федеральный закон № 251-ФЗ в средствах массовой информации называют законом «о мегарегуляторе». Сам термин «мегарегулятор» не получил законодательного закрепления, но в ряде научных публикаций12 «мегарегулятором» именуется Банк России.
В соответствии с названным Федеральным законом в целях совершенствования регулирования в сфере финансового рынка Банку России переданы функции по регулированию, контролю и надзору в указанной сфере, а также внесены изменения в Гражданский и Налоговый кодексы Российской Федерации и 57 иных федеральных законов. Указанным законом расширены цели и функции Банка России. В настоящее время к целям Банка России дополнительно отнесены: развитие финансового рынка Российской Федерации; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Его функции дополнены функцией по разработке и проведению во взаимодействии с Правительством Российской Федерации политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации. В части контроля к функциям Банка России отнесены, в частности, функции: по осуществлению контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; по осуществлению контроля и надзора за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах и др.
Национальный банковский совет Банка России преобразован в Национальный финансовый совет, и его компетенция расширена в соответствии с новыми целями и функциями Банка России. К ней, в частности, отнесены: рассмотрение вопросов развития и совершенствования финансового рынка Российской Федерации; ежеквартальное рассмотрение информации Совета директоров по основным вопросам, регулирования, контроля и надзора за деятельностью некредитных финансовых организаций.
Как отмечалось ранее, Банк России вправе вступать в гражданские правоотношения, в том числе те, результатом которых может быть получение прибыли, но с другой стороны, он наделен определенными властными полномочиями. Предполагая неизбежность возникновения в деятельности Банка России конфликта интересов при осуществлении возложенных на него функций, Федеральным законом № 251-ФЗ законодатель возложил на Банк России обязанность разрабатывать и реализовывать политику по предотвращению, выявлению и управлению такими конфликтами интересов. Рассмотрение политики по предотвращению, выявлению и управлению конфликтами интересов при осуществлении Банком России функций, предусмотренных федеральными законами, которую на рассмотрение представляет Совет директоров Банка России, и дача рекомендаций по указанной политике, отнесено к компетенции Национального финансового совета.
Необходимо отметить, что одновременно с расширением функций и полномочий Банка России в сфере финансовых рынков, как следствие, произошло расширение полномочий Банка России и в сфере противодействия легализации преступных доходов. Это следует из положений Федерального закона № 251-ФЗ и Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»13. Первый из указанных законов ввел новую категорию организаций — «некредитные финансовые орга-
Турбанов А. В. Мегарегулятор финансового рынка и проблемы правовой неопределенности // Банковское право. 2013. № 5. С. 3—9; Рождественская Т. Э. Создание мегарегулятора в России: цели, задачи, проблемы и перспективы развития // Банковское право. 2013. № 5. С. 10—17.
СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3418.
12
Соколова Э. Д.. ^Ромин В. Н. ^^^^
Правовое положение Банка России в современных условиях
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
низации» и уточнил категорию «финансовая организация»14. Кроме того, определил Банк России как орган, осуществляющий регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности (статья 14), и уточнил перечень финансовых организаций, поднадзорных Центральному банку Российской Федерации (статья 23).
Большинство типов (видов) организаций, которые в соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ являются субъектами режима противодействия легализации преступных доходов и выполняют делегированные государством публичные функции15, относятся к категориям «некредитные финансовые организации» и «финансовая организация, поднадзорная Банку России». В сфере противодействия легализации преступных доходов контроль за исполнением юридическими лицами Федерального закона № 115-ФЗ в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также за организацией и осуществлением внутреннего контроля осуществляется соответствующими надзорными органами в соответствии с их компетенцией и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Не останавливаясь на детальном изучении содержания и соотношения понятий «в порядке, установленном законодательством Российской Федерации» и «в соответствии с федеральными законами», которое требует отдельного исследования, необходимо отметить следующее. В сфере финансовых рынков и (или) сфере соответствующей деятельности Банк России осуществляет регулирование, контроль и надзор в соответствии с федеральными законами за деятельностью некредитных финансовых организаций, в состав которых входят организации, оставляющие большинство в перечне типов (видов) организаций, отнесенных Федеральным законом № 115-ФЗ к категории организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. При этом в сфере противодействия легализации преступных доходов Банк России осуществляет нормативное регулирование (самостоятельно либо по согласованию с уполномоченным органом — Росфинмониторингом) деятельности только кредитных организаций.
Следует также обратить внимание на соотношение целей, определенных новой главой Х.1. «Регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков» Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ (в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ) «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»16, и целей Федерального закона № 115-ФЗ.
Так целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка Российской Федерации, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуаци-
Категория «финансовая организация» см. Федеральный закон от 26.10.2002. № 127-ФЗ (в т
редакции Федерального закона от 22 апреля 2010 года № 65-ФЗ) «О несостоятельности
Л Ч
(банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190; 2010. № 17. Ст. 1988; Федеральный закон от 02.07.2010 № 151-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28 июня 2013 года № 134-ФЗ) «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» // СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3435; 2013. № 26. Ст. 3207; Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ « О защите И
конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434. Е
См. Прошунин М. М. Финансовый мониторинг в системе противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма : С
монография. М., 2010. С. 90. К
Федеральный закон «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» от 10
июля 2002 года № 86-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; СЗ РФ. 2013. № 30. Ч. I. Ст. 4084. НАУКИ
14
15
16
__ ввоинин
90 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг)17.
Федеральный закон № 115-ФЗ направлен на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма18 [18].
Общность целевых установок приведенных законов позволяет говорить о необходимости обеспечения единообразия не только организационно-управленческих, но и правовых подходов для достижения максимальной эффективности в их реализации.
Учитывая изложенное, по нашему мнению, целесообразно наделить Банк России в сфере противодействия легализации преступных доходов в отношении некредитных финансовых организаций, являющихся организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, не только полномочиями по контролю за соблюдением Федерального закона № 115-ФЗ в соответствующей части, но и полномочиями по нормативному регулированию, как в случае с кредитными организациями.
Федеральный закон «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.; СЗ РФ. 2013. № 30. Ч. I. Ст. 4084.
Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ (В редакции Федерального закона от 2 ноября 2013 года № 302-ФЗ) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3418.; СЗ РФ. 2013. № 44. Ст. 5641.
17
