CC BY
68
Весельская Н.Р.1, Феткулов А.Х.2, Кусаинова С.3®
1Кандидат юридических наук, профессор, заведующая кафедрой
правового регулирования экономических отношений Карагандинского экономического университета Казпотребсоюза.
2Кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник научно-исследовательского института экономических и правовых исследований Карагандинского экономического университета Казпотребсоюза.
3Магистрант Карагандинского экономического университета Казпотребсоюза
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Аннотация
В статье рассматриваются вопросы, связанные с государственным регулированием развития индустрии туризма в Республике Казахстан, конкуренции и коммерциализации туристической деятельности.
Ключевые слова: туризм, курорт, туристическая деятельность, туристическая организация.
Keywords: turism, resort, tourism activities, tourism organization.
Индустрия туризма в Республике Казахстан на государственном уровне признана одной из приоритетных отраслей экономики. Так, в реализации положений индустриально-инновационного развития экономики страны ведущая роль принадлежит системе кластеров, в частности туристскому кластеру[1], который предполагает развитие различных форм частно-государственного партнерства, реализацию программно-целевых методов управления, что требует мобильности и экономической эффективности системы регионального управления[2,46-52].
Анализ статистических и эмпирических данных свидетельствует о возрастающем интересе к казахстанскому туристскому продукту и благоприятных тенденциях роста количества туристов и расширения рынков сбыта.
Согласно данным Агентства Республики Казахстан по статистике на рисунке 1 показана динамика численности обслуженных посетителей туристскими фирмами.
® Весельская Н.Р., Феткулов А.Х., Кусаинова С., 2016 г.
Рис. 1. Динамика численности обслуженных посетителей туристскими фирмами
(тыс. чел.)
В 2014 году туристской деятельностью занималась 2056 туристских организаций, ими было обслужено 3809000 туристов. Данные показатели в обслуживании туристов показывают увеличение количества обслуженных туристскими фирмами туристов по сравнению с 2012 годом (30227000 обслуженных туристов) и 2013 годом (3308000 туристов)^.
Современные тенденции в развитии этой отрасли таковы, что туристы, хорошо изучившие известнейшие курорты мира, стремятся в те страны, где туристический сектор только начинает развиваться. С этой позиции привлекательность Казахстана растет.
Рaзвитиe туризмa ускoрeнными тeмпaми и вoзрaстaниe ^штивных пoслeдствий кoнкурeнции и кoммeрциaлизaции туристскoй дeятeльнoсти привeли к пoнимaнию нeoбхoдимoсти гoсудaрствeннoгo рeгулирoвaния дaннoй сфeры.
Гoсудaрствeннoe рeгулирoвaниe рaзвития туризмa — этo вoздeйствиe гoсудaрствa нa дeятeльнoсть хoзяйствующих субъeктoв и рынoчную кoнъюнктуру для oбeспeчeния нoрмaльных услoвий функциoнирoвaния рынoчнoгo мeхaнизмa, рeaлизaции гoсудaрствeнных сoциaльнo-экoнoмичeских приoритeтoв и вырaбoтки eдинoй кoнцeпции рaзвития туристскoй сфeры. Этo слoжный прoцeсс, включaющий в сeбя прoцeдуру рaзрaбoтки гoсудaрствeннoй пoлитики рeгулирoвaния рaзвития туризмa, oбoснoвaния eё цeли, зaдaч, oснoвных нaпрaвлeний, выбoрa инструмeнтoв и мeтoдoв eё прoвeдeния.
С целью реформирования и развития туристской отрасли Казахстана, Правительством разработана и утверждена Концепция развития туризма до 2020 года, основной целью которой, стало создание конкурентоспособной туристской индустрии для обеспечения занятости населения, стабильного роста доходов государства и населения за счет увеличения объемов въездного и внутреннего туризма, создание 5 крупных туристских кластеров. Также отмечено, что туризм способен оказать три положительных эффекта на экономику страны: во-первых, обеспечить приток иностранной валюты и оказывать положительное влияние на такие экономические показатели как платежный баланс и совокупный экспорт; во-вторых, помогает увеличить занятость населения; в - третьих, способствует развитию инфраструктуры страны[4].
OcHoBHbie ^ли, зaдaчи, принципы и нaпрaвлeния гoсудaрствeннoй пoлитики Ka3axcTaHa в сфeрe туризмa конкретезированы в 3aKoHe Рeспублики Ka3axcTaH «O туристскoй дeятeльнoсти в Рeспубликe Ka3axcTaH» ot 13 июня 2001 г. (далее Закон).
CoraacHo craTbe 8 Зaкoнa «O туристскoй дeятeльнoсти в Рeспубликe Кaзaхстaн ocнoвными принципaми гocудaрcтвeннoгo рeгулирoвaния туриcтcкoй дeятeльнocти являются:
1) coдeйcтвиe туриcтcкoй дeятeльнocти и coздaниe блaгoприятных уcлoвий для eё рaзвития;
2) oпрeдeлeниe и пoддeржкa приoритeтных нaпрaвлeний туриcтcкoй дeятeльнocти;
3) фoрмирoвaниe прeдcтaвлeния o Рecпубликe Кaзaхcтaн KaK o cтрaнe, блaгoприятнoй для туризмa;
4) oбecпeчeниe бeзoпacнocти, зaщиты прaв туриcтoв и лиц, ocущecтвляющих туристскую дeятeльнocть, Рecпублики Кaзaхcтaн и их oбъeдинeний, a тaкжe зaщитa их интeрecoв и имущecтвa[5].
Cтaтья 9 Зaкoнa oпрeдeляeт цeли, приoритeтныe нaпрaвлeния и cпocoбы гocудaрcтвeннoгo рeгулирoвaния туриcтcкoй дeятeльнocти:
1) oбecпeчeниe прaв грaждaн нa oтдых, cвoбoду пeрeдвижeния в oблacти туриcтcкoй дeятeльнocти;
2) oхрaнa oкружaющeй cрeды;
3) coздaниe уcлoвий для дeятeльнocти, нaпрaвлeннoй та вocпитaниe, oбрaзoвaниe и oздoрoвлeниe туристов;
4) рaзвитиe туриcтcкoй индустрии, oбecпeчивaющeй пoтрeбнocти грaждaн при coвeршeнии путeшecтвий;
5) coздaниe нoвых рaбoчих Meer, увeличeниe дoхoдoв гocудaрcтвa и грaждaн Pec-публики Кaзaхcтaн 3a счёт рaзвития туриcтcкoй индустрии;
6) рaзвитиe мeждунaрoдных туристских кoнтaктoв.
Приoритeтные нaпрaвлeния гocудaрcтвeннoгo рeгулирoвaния туриcтcкoй дeятeль-
нocти:
1) cтaнoвлeниe туризмa кaк выcoкoрeнтaбeльнoй oтрacли экoнoмики Рecпублики Кaзaхcтaн;
2) учёт гocудaрcтвeнных интeрecoв, зaщитa прирoднoгo и иcтoрикo-культурнoгo нacлeдия Рecпублики Кaзaхcтaн при иcпoльзoвaнии туристских рecурcoв;
3) ввeдeниe льготных уcлoвий для oргaнизaции туриcтcкoй и экcкурcиoннoй рaбoты cрeди дeтeй, пoдрocткoв, мoлoдёжи, инвaлидoв и мaлooбecпeчeнных cлoёв нaceлeния;
4) coздaниe блaroприятных уcлoвий для инвecтирoвaния туриcтcкoй индустрии;
5) пoддeржкa и рaзвитиe внуrрeннeгo, въeзднoгo, coциaльнoгo и caмoдeятeльнoгo туризмa;
6) coздaниe эффeктивнoй системы туриcтcкoй дeятeльнocти для oбecпeчeния пoтрeбнocтeй внутрeннeгo и мeждунaрoднoгo туризмa[5].
Мoдeрнизaция cиcтeмы гocудaрcтвeннoгo рeгулирoвaния в туризмe трeбуeт нoвых пoдхoдoв, кoтoрыe бoлee пoлнo oтвeчaли бы измeнившимcя coциaльнo-экoнoмичecким уcлoвиям, цeлям, принципaм и зaдaчaм ocущecтвлeния туриcтcкoй дeятeльнocти.
Одной из ключевых задач государственной политики в области туризма является разработка современного всеобъемлющего законодательства, интегрированного в правовое поле международного туризма. Важнейшая роль в достижении этой цели принадлежит туристским организациям (объединениям).
Постоянное расширение международного туристского обмена обусловило появление специализированных туристских организаций: ВТО, IATA, ICAO, PATA и др. Всего в мире насчитывается свыше 200 международных туристских организаций.
Туристские организации направляют свои усилия на создание международных правовых регламентов, изучение насущных проблем туризма, разработку важных рекоменда-
ций по устойчивому развитию туризма. Международные туристские организации представляют государственные интересы стран мира и содействуют развитию мирового туризма. Опираясь на их деятельность, страны, регионы, области создают свои туристские организации для развития и продвижения туризма.
Процесс интеграции национальных туристских законодательств может быть качественным и эффективным только при использовании однозначных понятий в сфере туризма, обеспечивающих гармонизацию национальных и международных документов, создающих основу для развития всеобъемлющего законодательства. В первую очередь это относится к основополагающему понятию « туризм».
Несмотря на все пройденные этапы формирования законодательства, понятие «туризм» так и не нашло пока устоявшегося толкования в нормативных правовых документах. Манильская декларация по мировому туризму (1980 г.) определяет туризм «как деятельность, имеющую важное значение в жизни народов в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую области жизни государств и на их международные отношения».
Ссылаясь на Всеобщую декларацию прав человека, Манильская декларация напоминает об обязанностях государств «предоставлять своим гражданам возможности доступа к туризму».
Гаагская декларация по туризму (1989 г.) определяет туризм как вид деятельности, включающий «все свободные перемещения людей от их места проживания и работы, а также сферу услуг, созданную для удовлетворения потребностей, возникающих в результате этих перемещений», и признаёт туризм основным средством «межличностных связей и политических, экономических и культурных контактов, ставших необходимыми в результате интернационализации всех секторов жизни наций».
В 1993 г. Статистическая комиссия ООН для целей статистики туризма, а также Рекомендации ВТО по статистике конкретизируют определение туризма: «Туризм представляет собой деятельность лиц, которые путешествуют и осуществляют пребывание в местах, находящихся за пределами их обычной среды в течение периода, не превышающего 1 года подряд, с целью отдыха, деловыми и другими целями»[6].
Опираясь на международные документы, ст. 1 Закона «О туристской деятельности в Республике Кaзaхстaн» определяет туризм как - «путешествие физических лиц продолжительностью от двадцати четырех часов до одного года либо меньше двадцати четырех часов, но с ночевкой в целях, не связанных с оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания».
Нами был проведен социологический опрос в виде анкетирования в городе Караганда с целью выявления проблем развития туризма в Казахстане, в котором приняли участие туристские агентства, туроператоры, государственные служащие, преподаватели кафедр туризма ВУЗов и колледжей города, а также туристы. Всего было опрошено 735 респондентов (рисунок 2).
Респонденты
турагентства туроператоры преподаватели го с. служащие туристы
Рис.2. Количество опрошенных респондентов в г. Караганда
Проанализировав данные, можно определить основные проблемы, тормозящие развитие туристского сектора Казахстана (рисунок 3)
Рис. 3. Проблемы, тормозящие развитие туристского сектора РК
Во-первых, это несовершенство нормативно-правовой базы.
Во-вторых, экономически обоснованно должно быть ценообразование в данном секторе экономики.
В-третьих, разобщенность участников рынка туристских услуг.
В-четвертых, недостаточность изучения отрасли внутреннего туризма с научной точки зрения - неразработанность понятийного аппарата, отсутствие научной методологии обоснования характера и степени государственного регулирования туризма, а также отсутствие системного подхода.
В-пятых, не осведомленность туристами об отечественных туристских услугах.
Туризм, являясь сферой экономики, в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей права: административного, экологического, страхового, таможенного, защиты прав потребителей и других, которые относятся к неопределенному кругу юридических и физических лиц. В этом ряду особое значение отводится гражданскому законодательству.
Туристская деятельность, оказание туристских услуг есть предпринимательская деятельность, которая регулируется гражданским законодательством. Согласно статье 10 ГК
РК, предпринимательство - это инициативная деятельность граждан и юридических лиц, независимо от формы собственности, направленная на получение чистого дохода путем удовлетворения спроса на товары (работы, услуги), основанная на праве частной собственности (частное предпринимательство) либо на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственного предприятия (государственное предпринимательство). Предпринимательская деятельность осуществляется от имени, за риск и под имущественную ответственность предпринимателя^].
Обязательственные правоотношения между фирмой и туристом возникают на основе договора как юридического факта, направленного на установление гражданских прав и обязанностей сторон. И здесь возникает вопрос - какой вид договора, предусмотренный Гражданским Кодексом Республике Казахстан следует заключать на рынке туристских услуг?
Статья 115 ГК РК рассматривает услуги как один из объектов гражданских прав, а статьи 683-687, объединенные в главу 33 ГК, посвящены договору возмездного оказания услуг. По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (ст.683 ГК РК)[7]. Причем, правила главы 33 ГК РК применяются к договорам оказания услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных...". Имеется прямое указание закона о виде договора по туристскому обслуживанию. Это должен быть договор возмездного оказания услуг.
При этом, туристские услуги будут оказываться не тем, кто реализовал туристскую путевку (турагентом), а туристской организацией, непосредственно предоставляющей услуги по проживанию, питанию, транспортные и другие услуги, т.е. третьим лицом. Такая возможность закреплена в ст. 684 ГК РК, если об этом будет указано в самом договоре между турагентом и туристом[8].
О возможности исполнения обязательств третьим лицом говорится также в ст. 276 ГК: " Исполнение обязательства может быть возложено в целом или в части на третье лицо, если это предусмотрено законодательством или договором, а равно, если третье лицо связано с одной из сторон соответствующим договором"[8].
Однако, в законе «О туристской деятельности в Республике Казахстан», принятом после вступления в силу Особенной части Гражданского Кодекса, за основу был взят договор купли-продажи.
Но, согласно статье 406 ГК РК, по договору купли-продажи одна сторона (продавец) обязуется передать имущество (товар) в собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление другой стороне (покупателю), а покупатель обязуется принять это имущество (товар) и уплатить за него определенную денежную сумму (цену)[8].
Для договора купли-продажи наименование и количество реализуемых товаров являются предметом договора, т.е. его существенным условием, обеспечивающим действительность договора. Поэтому, туристская услуга, вряд ли может быть равнозначной законодательному термину "вещь (товар)" и признана как предмет рассматриваемого вида договора.
Для вхождения туристской услуги в отношения купли-продажи, Законом были введены понятия: "туристские услуги" как услуги, необходимые для удовлетворения потребностей туриста, предоставляемые в период его путешествия и, в связи с этим путешествием (размещение, перевозка, питание, экскурсии, услуги инструкторов туризма, гидов (гидов-переводчиков), и другие услуги, предусмотренные договором на туристское обслуживание, оказываемые в зависимости от целей поездки, а также понятие "туристский продукт" как совокупность туристских услуг, достаточных для удовлетворения потребностей туриста в ходе путешествия[5].
Статья 380 ГК РК закрепляет свободное волеизъявление граждан и юридических лиц на заключение договора. Стороны могут заключить договор как предусмотренный, так и не предусмотренный законодательством. Стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законодательством (смешанный договор). К отношениям сторон по смешанному договору применяется в соответствующих частях законодательство о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора[7].
Приведенная норма ГК РК дает основание считать, что договоры на реализацию туристского продукта являются, по существу, смешанными договорами. В них содержится значительная доля признаков договора возмездного оказания услуг (в ст.683 ГК РК конкретно указано: "туристическое обслуживание"), а также признаков договора розничной купли-продажи, где в соответствии со ст.445 ГК РК, продавец, осуществляющий предпринимательскую деятельность по продаже товаров в розницу, обязуется передать покупателю товары, обычно предназначаемые для личного, семейного, домашнего или иного использования, не связанного с предпринимательской деятельностью [8].
Содержание ст. 17 Закона «О туристской деятельности в Республике Казахстан», в которой предлагается сложная структура договора, указывает на то, что договор на туристское обслуживание является смешанным договором[5].
В условиях предпринимательства как сердцевины рыночных отношений, туристская деятельность должна осуществляться, прежде всего, на основе социальных приоритетов.
Правовому обеспечению туристской деятельности могли бы способствовать подготовка и принятие Кодекса туристского обслуживания. С введением в действие Закона «О туристской деятельности» многие вопросы туристской деятельности получили правовое закрепление. Вместе с тем, в Законе отсутствуют нормы, регламентирующие деятельность туристских организаций по предоставлению основных туристских услуг, удовлетворению соответствующих потребностей туристов. Именно с целью получения туристских услуг граждане совершают туристские поездки. Кодекс туристского обслуживания мог бы восполнить этот пробел. Структура кодекса могла бы быть следующей:
Глава 1. Общие положения. Статьи: цели Кодекса и правовые основы туристского обслуживания, сфера применения Кодекса, основные понятия, туристские организации, оказывающие туристские услуги, лицензирование туристской деятельности и сертификация туристских услуг.
Глава 2. Основные виды туристских услуг. Статьи: услуги по проживанию, питанию, транспортные услуги, культурно-массовые услуги, физкультурно-оздоровительные услуги, обслуживание на туристских маршрутах, экскурсионное обслуживание, дополнительные туристские услуги и порядок их оказания.
Глава 3. Безопасность, медицинское обслуживание туристов, охрана окружающей среды. Статьи: обеспечение безопасности и страхование туристов, медицинское обслуживание туристов, природоохранные меры и экологическая дисциплина в процессе туристского обслуживания.
Глава 4. Гарантии и ответственность. Статьи: права потребителей туристских услуг, гарантии по безопасности услуг, оказываемых туристу, ответственность туристской организации, информация о путешествии, ответственность гражданина.
Заключительные положения.
Современная предпринимательская деятельность немыслима без инновационной деятельности. Основными направлениями инновационной деятельности туристских организаций являются: использование новой техники и технологий в оказании традиционных услуг; внедрение новых услуг с новыми свойствами; использование новых туристских ресурсов, ранее не использовавшихся; изменения в организации производства и потребле-
ния традиционных туристских услуг; выявление и использование новых рынков сбыта туристских услуг и товаров.
Эффективность инновационных преобразований требует развитой научно-технической и инновационной инфраструктуры, формирование которой - одна из главных задач в общей проблематике инновационного менеджмента.
Данный вывод мы сделали, проанализировав инновационные идеи, позволяющие развивать предпринимательскую деятельность в успешной турфирмы «Евровиза»:
Таблица 1
Инновационные идеи, предложенные турфирме «Евровиза»
Содержание идеи Источник информации Цель нововведения
1 .Ввести на сайте турфирмы блок «Книга отзывов и предложений» Персонал турфирмы Наладить обратную связь с клиентами, отслеживать пожелания и ожидания клиентов
2. Создать банк электронных адресов клиентов турфирмы Опыт конкурентов Организовывать массовые рассылки спецпредложений на адрес клиентов и увеличить степень информированности о направлениях отдыха и ценах на отдых
3 .Клиентам новичкам вручать сувенирную продукцию (брелоки, календари) Опыт конкурентов Создать положительную имиджевую рекламу для будущих клиентов
4.Регулярно проводить Недели различных стран в офисе турфирмы Научная литература по направлению «Маркетинг туристской индустрии» Позволит привлечь внимание клиентов, СМИ, организовать показ видеопродукции, продажу туров по указанным направлениям.
5. Для постоянных клиентов организовать акцию «Новый клиент - Вам скидка 10%! Советы клиентов Повысить материальную заинтересованность клиентов в передаче положительного опыта общения с турфирмой и организацией отдыха.
Исследования современных экспертов показывают, что состояние мировой индустрии туризма, несмотря на объективные трудности последних лет, в целом демонстрирует стабильность и сохраняет позиции крупнейшего, высокодоходного и быстро развивающегося сектора мировой экономики.
В настоящее время проявляется интерес к туризму и в Казахстане, стране, обладающей большим туристским потенциалом, но занимающей незначительную долю (1,5%) в мировом туристском потоке. Интерес в Казахстане к туризму выражается, прежде всего, в форме правового обеспечения государством этой сферы деятельности. По оценкам экспертов, доходы от международного туризма в Казахстане составляют не более 10 % от потенциально возможных.
Сейчас республика прилагает усилия по привлечению иностранных туристов. Развитие туризма, а в особенности международного, дало бы возможность увеличению притока валюты, пополнению бюджета, сокращению безработицы, расширению рынка рабочих мест, повышению доходов населения и уровня жизни и, в конечном итоге к процветанию и устойчивому развитию Республики Казахстан[9].
Литература
1. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года «Об утверждении Концепции индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2015 - 2019 годы» http://adilet.zan.kz/rus/docs/P1300001497
2. Созиева З.И. Кластерный подход к развитию туризма как фактор повышения конкурентоспособности региона // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. Москва. - 2009. - № 2. - С. 46-51.
3. Официальный сайт Комитета статистики http://stat.gov.kz
4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 19 мая 2014 года № 508 «Об утверждении Концепции развития туристской отрасли Республики Казахстан до 2020 года» http: //online. zakon .kz
5. Зaкoн Республики Кaзaхстaн «O туристскoй дeятeльнoсти в Республике Кaзaхстaн» oт 13 июня 2001 г. http://online.zakon.kz
6. Койшинова Г.К. Сущность туризма и основные понятия организации и управления в сфере туризма http://group-global.org/ru
7. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть), принят Верховным Советом Республики Казахстан 27 декабря 1994 года (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24.11.2015 г.) http://online.zakon.kz
8. Гражданский кодекс Республики Казахстан от 1 июля 1999 года № 409-I (Особенная часть) (с изменениями и дополнениями по состоянию на 24.11.2015 г.) http://online.zakon.kz
9. Туристский бизнес и его роль в современном мире http://uchebnik.kz
