CC BY
68
правовое обеспечение контроля за исполнением федерального бюджета
е.и. трубникова
Финансовая академия при Правительстве РФ
В контроле за исполнением федерального бюджета существует еще много нерешенных вопросов. Главная причина — несовершенство законодательной базы. До сих пор нет федерального закона, определяющего правовые основы контроля. Нормативно — правовая база действующих органов контроля за исполнением федерального бюджета неоднородна и противоречива. Постановления Правительства РФ и приказы Министра финансов РФ оказываются на практике порой более значимыми, чем Бюджетный кодекс РФ или Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Следствием является отсутствие единых правовых и методологических основ осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.
В настоящее время главным условием улучшения контроля за исполнением федерального бюджета является задача укрепить и сделать более четкой и однозначной правовую базу органов государственного финансового контроля. На наш взгляд, значительных доработок требует Бюджетный кодекс РФ.
В частности, рзд. IX Бюджетного кодекса РФ «Государственный и муниципальный финансовый контроль», на наш взгляд, целесообразно представить в новой редакции, в которой необходимо дать как четкое определение внешнего, внутреннего и ведомственного контроля, так и определить соответствующие им органы государственного финансового контроля, осуществляющие указанные виды контроля.
Таким образом, в части, касающейся контроля за исполнением федерального бюджета, гл. 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля» должна содержать статьи, устанавливающие:
• понятие внешнего, внутреннего и ведомственного финансового контроля;
• правовые основы внешнего, внутреннего и ведомственного финансового контроля;
• цель, задачи государственного финансового контроля;
• принципы организации и осуществления внешнего и внутреннего финансового контроля;
• методы финансового контроля;
• систему органов финансового контроля;
• финансовый контроль, осуществляемый законодательными (представительными) органами государственной власти;
• финансовый контроль, осуществляемый органами государственного внешнего финансового контроля;
• финансовый контроль, осуществляемый органами государственного внутреннего финансового контроля;
• финансовый контроль, осуществляемый Федеральным казначейством;
• финансовый контроль, осуществляемый Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;
• ведомственный контроль.
В частности, правовыми основами внешнего финансового контроля должны являться: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», внутреннего — Бюджетный кодекс РФ, нормативно-правовые акты Правительства РФ, нормативные акты Минфина России, ведомственного — регламенты, уставы деятельности структурных подразделений органов внутреннего финансового контроля.
Следует отдельно определить задачи внешнего и внутреннего государственного финансового контроля. Например, задачами внешнего контроля должны быть: контроль за исполнением федерального бюджета, контроль за эффективным использованием средств федерального бюджета, контроль за ведением бюджетного учета и бюджетной отчетности, разработка стандартов осуществления внешнего государственного финансового контроля. Задачи внутреннего контроля: разработка и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию
финансы и кредит
45
осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.
В статьях, устанавливающих методы финансового контроля, следует указать координацию деятельности по нормативно-правовому и методическому обеспечению контроля за исполнением федерального бюджета между Счетной палатой РФ и Правительством РФ. Также должны найти отражение понятия и порядок проведения ревизии и проверок.
Систему органов финансового контроля следует определить: органами внешнего финансового контроля является Счетная палата РФ и средства на ее содержание предусматриваются в федеральном бюджете отдельной строкой. Органами внутреннего финансового контроля являются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство.
В статье, отражающей проведение финансового контроля законодательными (представительными) органами государственной власти, следует отразить понятия текущего и последующего контроля за исполнением бюджетов и права законодательных (представительных) органов государственной власти.
Статья, отражающая финансовый контроль, осуществляемый органами государственного внешнего финансового контроля, должна быть детализирована. То есть содержать: область контроля (контроль за исполнением федерального бюджета), контроль по времени осуществления контрольных действий (текущий и последующий), а также формы осуществления внешнего финансового контроля: проверка своевременного исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и результативности использования средств федерального бюджета, проверка бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета, контроль за осуществлением ведомственного финансового контроля в структурных подразделениях органов внутреннего финансового контроля. При этом следует учесть необходимость предоставления органу государственного внешнего контроля органами исполнительной власти любой необходимой информации, включая сведения, содержащие государственную и иную охраняемую законом тайну, в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации.
Статья, отражающая финансовый контроль, осуществляемый органами государственного внутреннего финансового контроля, также должна быть детализирована. Она должна содержать область контроля (контроль за порядком исполнения федерального бюджета, контроль за использованием средств главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, а также контроль за ведением бюджетного учета и бюджетной отчетности), контроль за временем осуществления контрольных действий (текущий и последующий).
В статье, отражающей ведомственный контроль, должны быть указаны полномочия, компетенция и область контроля органов ведомственного контроля, т. е. главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.
Кроме того, считаем целесообразным ввести в Бюджетный кодекс РФ понятие «бюджетный контроль», а не использовать в его отношении «финансовый контроль», который не позволяет законодательно отразить специфику его проявления и четко разграничить без пересечения и дублирования полномочия и компетенцию органов в сфере контроля за исполнением бюджета, в том числе федерального.
По нашему мнению, необходимо внести уточнения в Бюджетный кодекс РФ, в Положение о Минфине России, отражающие полномочия данного органа в лице его отраслевых департаментов в части текущего контроля за составлением и ведением сводной бюджетной росписи федерального бюджета.
Кроме того, считаем, что в целях повышения результативности и эффективности мер, принимаемых по итогам проведенных Счетной палатой РФ проверок по исполнению федерального бюджета, целесообразно повысить статус и расширить полномочия Счетной палаты РФ, внеся следующие изменения в Бюджетный кодекс РФ и в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»:
1. Предоставление ей права бесспорного, безакцептного списания средств со счетов нарушителей бюджетной дисциплины и направления указанных средств в федеральный бюджет.
Так, например, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» не закреплено права палаты по взысканию установленных в ходе проведения контрольных мероприятий нецелевых расходов, минуя органы исполнительной власти,
деятельность которых она контролирует. Счетная палата РФ не обладает реальными полномочиями по силовому воздействию на нарушителей бюджетного процесса, в результате чего устранение выявленных Счетной палатой РФ нарушений и недостатков принимает затяжной характер, а в некоторых случаях сводится к отпискам со стороны нарушителей или органов, которым они подотчетны. У Счетной палаты РФ должно быть больше реальных прав в борьбе с хищениями, финансовыми злоупотреблениями, коррупцией. Для этих целей ей необходимо предоставить право безакцептного (бесспорного) списания средств со счетов злостных нарушителей бюджетного процесса в тех случаях, когда представления и предписания не выполняются, а предусмотренные законом меры по приостановлению всех видов финансовых, платежных и расчетных операций нарушителей могут быть преждевременными.
2. Усиление ответственности должностных лиц органов государственной власти РФ и правоохранительных органов РФ за полное и качественное исполнение обращений, представлений и предписаний Счетной палаты РФ.
Следует внести в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» норму, устанавливающую, что все представления и предписания Счетной палаты Правительству РФ рассматриваются непосредственно последним и ответ по ним дается его Председателем или его заместителем по поручению Председателя. Следовало бы ужесточить выполнение предписаний, пересмотрев норму ст. 24 закона «О Счетной палате Российской Федерации», допускающую возможность неоднократного неисполнения предписаний Счетной палаты РФ; конкретизировать наступление ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетной палаты РФ. Лишение Счетной палаты РФ такого права может, при определенных условиях, поставить под сомнение предусмотренную ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» организационную и функциональную независимость Счетной палаты РФ.
3. Установить Счетную палату РФ как «высший» орган государственного финансового контроля с особым статусом и закрепить ее как орган «внешнего» контроля по отношению к собственно органам исполнительной власти согласно международной терминологии.
В этих нормативно-правовых актах целесообразно было бы конкретизировать права Счетной палаты РФ как высшего органа государственного
финансового контроля, в частности наделить правом методологического руководства органами финансового контроля, правом давать им обязательные к исполнению поручения, проводить, при необходимости, проверки результатов их контрольной деятельности.
Кроме того, в целях реализации ст. 15 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» о представлении в Федеральное Собрание РФ достоверной, юридически подтвержденной информации о причиненном государству ущербе, необходимо внесение дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» о правах Счетной палаты РФ обращаться в суды (арбитражные суды) в защиту государственных интересов для доказывания фактов причинения государству ущерба при использовании средств федерального бюджета и федеральной собственности.
В связи с этим необходимо внести в соответствующую статью Регламента Счетной палаты РФ дополнение, обязывающее инспекторов Счетной палаты РФ в ходе контрольных мероприятий отражать ущерб при использовании средств федерального бюджета и федеральной собственности, от непоступления налогов и других платежей в федеральный бюджет, с учетом действующего законодательства и судебной практики всесторонне отражать (в актах проверок) содержание ущерба и достоверно рассчитывать размер причиненного ущерба.
Положения о независимости Счетной палаты РФ и ее членов, подчиненности их только Конституции РФ и Федеральному закону о Счетной палате РФ следует закрепить в Конституции РФ, а также уточнить и конкретизировать путем внесения соответствующих дополнений и изменений в действующий Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации». Необходимо ускорить принятие специального Федерального закона о государственном финансовом контроле, дав в нем законодательное определение понятия «государственный финансовый контроль», «контроль за исполнением федерального бюджета» и принятие нормативного документа, регулирующего контроль за исполнением федерального бюджета, а также определение понятия «контроль за исполнением федерального бюджета».
Следует отметить, что в целях решения перечисленных проблем целесообразно, в первую очередь, сформировать и усовершенствовать соответствующую нормативно-правовую базу по
финансы и кредит
47
обеспечению координации деятельности органов, осуществляющих государственные контрольные функции. На этой основе принять решения об оптимизации организационно-штатных структур контрольных инстанций, унификации полномочий контрольно-надзорных органов в сфере контроля за исполнением федерального бюджета и совершенствовании методического обеспечения. Внесение изменений в российское законодательство (в Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и другие акты) в части уточнения общих принципов финансового контроля за исполнением федерального бюджета облегчит их правоприменение. Вышеуказанные правовые акты позволят исключить многочисленные юридические коллизии, возникающие между различными нормативными актами, а также внутри самих актов, создаваемых при отсутствии единых правил и принципов.
Литература
1. Конституция Российской Федерации.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
3. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-Фз «О Счетной палате Российской Федерации».
4. Федеральный Конституционный закон от 31.12.1997 № З-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
5. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации.
6. Положение о Федеральном казначействе.
7. Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора.
8. Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М.: Маркетинг, 2000.
9. Крылов Г. З. Некоторые вопросы совершенствования Бюджетного кодекса. М.: Финансы, 2007. С. 14 - 16.
10. Рябухин С. Мы можем выявить правонарушения, но не устранить. М.: Финансовый контроль, 2006. С. 47 - 48.
11. Семиколенных А. Посчитать — это еще не все. М. : Финансовый контроль, 2006. С. 58 - 60.
12. Шахрай С. Взгляд со стороны придает уверенность. М.: Финансовый контроль, 2006. С. 70 — 72.
Реклама в журналах Издательского дома «Финансы и кредит»
Мы гарантируем Вам:
S Оперативное размещение S Гибкую систему скидок S Индивидуальный подход S Особые условия для рекламных агентств. Ваши выгоды очевидны, потому что у нас: S Самые низкие цены
S Широкая профессиональная аудитория по всей территории России и СНГ S Оперативная публикация рекламы осуществляется в необходимые Вам сроки S Высокая эффективность рекламы проверена временем.
Реклама в наших журналах — прямой путь к конечному потребителю.
Тел./факс: (495) 621-69-49, http: www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 E-mail: [email protected]
(495)621-72-79
