CC BY
59
Основы экономики, управления и права №1 (1)
ПРАВО
УДК 346.62 + 346.542
А.Н. Зевайкина*
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ И ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЯ**
В статье рассматриваются термины «инвестиции» и «инвестиционная деятельность», вопросы совершенствования правового регулирования форм инвестиционной деятельности в области энергоэффективности и энергосбережения.
Ключевые слова: инвестиции, инвестиционная деятельность, инвестиционная программа, энергоэффективность, энергосбережение, государственно-частное партнерство, инвестиционный аудит, договор об инвестиционной деятельности.
Необходимым условием устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, реализации ее глобальных конкурентный: преимуществ в области энергетики становится формирование институциональных и технологических условий для перехода российской экономики в режим инновационного развития. Не вызывает сомнений, что необходимо перемещение центра инвестиционной активности не в увеличение производства энергии, а в более рациональное и экономичное потребление, что становится решающим фактором для модернизации экономики страны и ее жизнеспособности в целом. Поэтому безусловным приоритетом государственной политики становится повышение эффективности и экономия использования энергоресурсов, что требует значительных инвестиций и их надлежащего правового обеспечения. По данным, приведенным в Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 г. № 1715-р [6], потребуются инвестиции в размере 2,4—2,8 трлн долларов США в ценах 2007 г. Основными источниками инвестиций должны стать собственные средства, прибыши акционерных компаний (российских в основном и зарубежных) с привлечением
кредитов и средств от дополнительной эмиссии акций. При модернизации существующих и строительстве новых атомных электростанций и гидроэлектростанций, а также в случаях, если в силу региональных особенностей энергокомпании не являются самодостаточными и инвестиционно привлекательными, будут в соответствии с утвержденными программными документами привлекаться государственные средства.
Основной проблемой в развитии инвестиционной деятельности в области энергоэффективности и энергосбережения является отсутствие серьезных теоретических разработок и наличие пробелов в правовом регулировании при определении оптимальных форм инвестиционной деятельности в области энергоэффективности и энергосбережения, обьектов инвестиций, порядка реализации инвестиционных проектов. При учете того, что значительная доля инвестиционных проектов в области энергоэффективности и энергосбережения может быть реализована только на условиях государственно-частного партнерства, возрастает роль правового обеспечения финансового контроля использования бюджетных и внебюджетных средств как источников инвестиций в области энергоэффективности и энергосбережения.
* © Зевайкина А.Н., 2012
Зевайкина Анна Николаевна (zevaikina@mail.ru), кафедра гражданского процессуального и предпринимательского права Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1.
** Исследование выполнено в рамках гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых ученых за счет средств федерального бюджета (МК-5828.2012.6).
Инвестиции и инвестирование — это экономические понятия, важнейшие экономические институты!, характеризующие современное состояние любой развитой экономики [12, с. 151]. Инвестиции определяются как «капитал, накопленная и неиспользованная для потребления часть дохода за определенный период деятельности, вложенного в производство» [9, с. 17], «инвестирование — это создание или пополнение запаса капитала — ресурса, для производства большего количества экономических благ. С финансовой и экономической точек зрения инвестирование может быть определено как долгосрочное вложение экономических ресурсов в целях создания и получения чистой прибыши в будущем, превышающей общий начальный вложенный капитал» [11, с. 24]. «Инвестировать — значит расстаться с деньгами сегодня, чтобы получить большую сумму в будущем» [15, с. 1].
От экономического понятия «инвестирование» следует отличать правовое понятие «инвестиционной деятельности». Впервые легальное понятие инвестиционной деятельности бышо введено Законом РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» [4], который действует в части, не противоречащей Федеральному закону от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» [2]. «Инвестиционная деятельность» в нем определяется как «вложение инвестиций, или инвестирование, и совокупность практических действий по реализации инвестиций».
Согласно ст. 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений», под инвестиционной деятельностью понимается вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.
Использованный законодателем подход к определению инвестиций через указание совокупности вкладываемых инвестором обьектов (денежных средств, ценных бумаг, иного имущества), характеристик обьектов вложений (обьекты предпринимательской и (или) иной деятельности) и цели вложений (получение прибыши и (или) достижение иного полезного эффекта) не отражает правового содержания термина «инвестиции».
При формировании правового понятия термина «инвестиции в области энергоэффективности и энергосбережения» необходимо основытаться на том, что под инвестициями понимается не совокупность вкладываемыгх обьектов, а общественные отношения, направленные на введение в оборот обьектов гражданских прав (денежных средств, ценных бумаг, иного имущества) с целью полу-
чения дохода вследствие экономии энергетических ресурсов. Следовательно, обьекты гражданских прав, подлежащие введению в оборот с целью инвестирования, являются обьектами инвестиций.
На наш взгляд, определение инвестиционной деятельности как «вложения инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного результата» неверно, т. к. подменяет понятие «инвестирование».
Инвестиционная деятельность — вид юридической деятельности. По своей сути деятельность есть социально преемственная активность, представляющая собой процесс, в ходе которого человек творчески преобразует природу (в широком смысле), делая тем самым себя деятельным субьек-том, а осваиваемые им явления природы — обьек-том своей деятельности. Иначе говоря, деятель-носты есть социально-творческий процесс, направленный на изменение мира человеческой культуры [13].
Юридическая деятельность представляет собой разновидность социальной деятельности — сложную, высокоорганизованную и динамичную систему, органично включенную в социально-политический и правовой механизм общества [10, с. 7]. Ей присущи основные черты, характерные для любой социальной деятельности: предметность, целесообразность, упорядоченность, избирательность, системность, плановость, самоорганизован-ность и др. [14, с. 180]. При этом юридической деятельностью является такая опосредованная правом деятельность субьектов, которая нацелена на выполнение поставленных перед ними задач и функций и удовлетворение тем самым как общесоциальных, групповых, так и индивидуальных потребностей и интересов [10, с. 31].
Таким образом, инвестиционная деятельность — вид юридической деятельности, осуществляется субьектами, статус которых урегулирован законом (инвесторами), содержание данной деятельности фиксируется в инвестиционном проекте (программе) и включает вложение (передачу для определенной цели) обьектов гражданских прав для использования в производственной, финансовой и иной предпринимательской деятельности.
Правоотношения, содержанием которыгх являются права и обязанности субьектов по осуществлению инвестиционной деятельности, возникают в большинстве случаев на основании договора об инвестиционной деятельности, который представляет собой родовое понятие, включающее разные виды договорных конструкций в зависимости от вида инвестиционной деятельности.
По договору об инвестиционной деятельности одна сторона (инвестор) обязуется передать объекты инвестиций, а другая сторона (заказчик) за соот-
ветствующее вознаграждение обязуется осуществить их вложение в производственную, финансовую и иную предпринимательскую деятельность на основе инвестиционного проекта. Сторонами договора об инвестиционной деятельности являются инвестор, передающий обьекты инвестиций (денежные средства, ценные бумаги, иное имущество), и заказчик, уполномоченный инвестором реализовать соответствующий инвестиционный проект. Не является стороной договора об инвестиционной деятельности подрядчик (исполнитель) как лицо, вытолняющее работу (оказание услуг) и в ходе осуществления инвестиционной деятельности и взаимодействующее с заказчиком на основании договора подряда (возмездного оказания услуг) и (или) государственного или муниципального контракта.
Действующее законодательство предусматривает различные формы инвестиционной деятельности и предлагает договорные конструкции, опосредующие данную деятельность: договор инвестиционного товарищества, концессионное соглашение, соглашение о разделе продукции, договор лизинга и др., которые стороны выбирают, исходя из цели инвестирования.
В ряде случаев основанием возникновения инвестиционного правоотношения, в том числе и в области энергосбережения и энергоэффективности, будет являться юридический состав, т. е. несколько юридических фактов — договор и административный акт. Административным актом будет выступать утверждение инвестиционной программы (как совокупности инвестиционных проектов) уполномоченным государственным органом. Например, инвестиционные программы субьектов электроэнергетики, в уставных капитала которых участвует государство, предусматривающие строительство, реконструкцию, модернизацию и техническое перевооружение обьектов электросетевого хозяйства, утверждаются Министерством энергетики РФ [5].
Более сложный порядок утверждения инвестиционных программ установлен для организаций коммунального комплекса (ст. 11 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса») [3]. Инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается на основании условий технического задания, утверждаемого главой местной администрации и разрабатываемого в соответствии с программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и формируемой в соответствии с законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности программой в области энергосбережения и повышения энергоэффективности организации коммунального комплекса. Подготовленный про-
ект инвестиционной программы и расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей предоставляются организацией коммунального комплекса в орган регулирования муниципального образования, который проводит проверку соответствия проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее формирование и проверку обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей. При соответствии предоставленного проекта инвестиционной программы условиям утвержденного технического задания на ее разработку и обоснованности расчета необходимых для ее реализации финансовых потребностей орган регулирования муниципального образования подготавливает предложения о размере надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и соответствующей надбавке к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса, а также предложения о размерах тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры и тарифа организации коммунального комплекса на подключение. Орган регулирования муниципального образования проводит также анализ доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом предлагаемой надбавки к ценам (тарифам) для потребителей и тарифа на подключение к системе коммунальной инфраструктуры. При вынесении органом регулирования муниципального образования решения о доступности для потребителей товаров и услуг организации коммунального комплекса указанный орган регулирования с учетом предложений по частичному обеспечению финансовых потребностей организации коммунального комплекса за счет средств местного бюджета направляет проект инвестиционной программы организации коммунального комплекса и предоставленные этой организацией коммунального комплекса расчеты на заключение в орган регулирования субьекта РФ, после чего — в представительный орган муниципального образования. (см. текст в предыдущей редакции).
Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает инвестиционную программу организации коммунального комплекса, устанавливает надбавку к ценам (тарифам) для потребителей.
Определение правовой природы инвестиционной деятельности носит дискуссионный характер. По мнению ряда авторов, инвестиционная деятельность является предпринимательской деятельностью и соответствует всем ее сущностным признакам [8, с. 27.], установленным в ст. 2 ГК РФ. На наш взгляд, такой подход не учитывает наличия властного (административного) элемента, а в ряде случаев и прямого разрешения на осуществление инвестиционной деятельности субьектом,
которое выдается уполномоченным государственным органом (например утверждение инвестиционных программ).
Следует учитывать, что участие действующего от имени публичного образования государственного органа или органа местного самоуправления в договорах об инвестиционной деятельности само по себе не меняет гражданско-правовой природы договорный; отношений на публично-правовую. Однако наличие разрешительных условий в таких договорах, определяющих порядок использования обьектов инвестиций, приводит к выводу о необходимости разграничения договоров об инвестиционной деятельности, относимых к гражданско-правовым и административным по своей природе договорам. Так, при рассмотрении одного из судебных дел Высший Арбитражный суд РФ, оценивая содержание инвестиционного контракта, заключенного между муниципальным образованием и юридическим лицом, пришел к вытоду о том, что у муниципального образования гражданско-правовые обязательства отсутствуют. Определенные названным контрактом обязанности (передать обществу в установленном порядке земельный участок и находящиеся на нем здания и сооружения; обеспечить подготовку и своевременное принятие распорядительных документов, необходимых для реализации инвестиционного проекта, представить обществу генеральный план строительства, обеспечить организацию и работу государственной комиссии по приему в эксплуатацию пусковых комплексов в обьеме контракта и т. д.) являются публично-правовыши и непосредственно связаны с выполнением органами муниципального образования властно-распорядительных функций. Споры, связанные с неисполнением (ненадлежащим исполнением) муниципальным образованием названных и им подобных обязательств, вытекают из публично-правовых отношений [7, с. 108].
В настоящее время целью инвестиционной деятельности в области энергоэффективности и энергосбережения является организационная и техническая оптимизация конечного энергопотребления (в т. ч. ручное или автоматическое отключение неиспользуемых приборов и освещения); переход к приборному учету энергопотребления; замена светотехнических и бытовых электроприборов более энергоэффективными; сокращение потерь тепла и энергии через ограждающие конструкции (окна, стены) и т. п. [17].
Так, в Самарской области за период реализации целевык программ на обьектах областной собственности установлено 15 модульныгх мини-котельных, проведена реконструкция более 90 тепловых узлов с установкой приборов учета тепловой энергии или систем автоматического регулирования потребления тепловой энергии, установ-
лено около 40 аварийных (резервных) источников электропитания на более чем 130 социально значимых обьектах (школы, больницы, детские дома, социальные приюты и пр.), подведомственных министерствам Самарской области. Это позволило упорядочить учет и снизить потребление топливно-энергетических ресурсов обьектами бюджетной сферы, повысить надежность снабжения тепловой и электрической энергией. Осуществлены реконструкция и строительство 25 муниципальных котельных, проведены работы по переводу на индивидуальное отопление жилого сектора в 3 населенных пунктах Самарской области [16].
На наш взгляд, более важныши направлениями правового обеспечения инвестиционной деятельности должны стать меры по энергосбережению у производителей (поставщиков) тепловой и электрической энергии, а также возможности регуляторов (органов федеральной и региональной власти, муниципального управления) влиять на экономию энергии. Поставщики энергии и регуляторы способны обеспечить значительное энергосбережение мерами планирования (путем принятия федеральных, региональных и муниципаль-ныгх программ), формирования правовыгх режимов возвратности инвестиций в энергосбережение и другими средствами мотивации к энергосбережению.
Однако, как отмечается в специальной литературе, сколько бы ни уменьшали «договорную нагрузку» отдельные потребители, сколько бы они ни ставили счетчики, поставщики энергии за ширмой обеспечения безопасности будут выдавать столько тепла и энергии, сколько могут, отстаивая при этом максимально высокий тариф. Для компенсации своих затрат (в т. ч. неэффектив-ныгх) они будут в лучшем случае получать недополученный доход с остальных потребителей (не имеющих счетчиков) или через оплату никем не измеряемых технологических потерь [17].
Поэтому в целях надлежащего правового обеспечения инвестиционной деятельности в области энергоэффективности и энергосбережения необходимо провести следующие мероприятия:
— введение рейтинга энергоэффективности и энергосбережения субьектов РФ и муниципальных образований. В настоящее отсутствуют единые данные о состоянии энергетики в отдельных субьектах РФ и муниципальных образованиях. Если ранее электробалансы и данные о потреблении топлива относились к разряду закрытых источников информации, то сейчас информация о потреблении топлива и энергии становится все более фрагментарной и рассредоточенной по разным ведомственным источникам, поскольку число энергетических организаций на территории даже одного муниципального образования может быть весьма значительным. Сбор данных становится
чрезвычайно времяемким и дорогостоящим. В каждом регионе необходим индивидуальный анализ данных о преобразовании одних видов топлива и энергии в другие, их транспортировке и перетоках, потерях, конечном потреблении;
— обеспечение правовых, организационных и экономических условий для производства высокотехнологичного и энергоэффективного промышленного оборудования, а также вывода из эксплуатации устаревших и строительство новых объектов генерации энергии и сетевого комплекса, оптимизация их размещения на основе утверждаемой схемы, в соответствии с которой утверждать инвестиционные программы инвесторов;
— разработка и принятие технических регламентов, стандартов и иных мер технического регулирования, направленных на повышение энергоэффективности и энергосбережения в ведущих отраслях российской экономики — электроэнергетики, топливно-энергетического комплекса, строительной отрасли, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта;
— создание государственного центра инновационных разработок в области энергоэффективности и энергосбережения при уполномоченном государственном органе исполнительной власти;
— ускорение введения мер экономического стимулирования, включая кредитование реализации инвестиционных программ по льготным ставкам;
— разработка системы оценки и страхования финансовых рисков, возникающих при использовании реализации инвестиционных проектов в области энергоэффективности и энергосбережения;
— установление требований к результатам инвестиционного проекта в области энергоэффективности и энергосбережения, в том числе путем введения обязательности проведения инвестиционного аудита финансовых результатов деятельности субъектов, реализующих инвестиционные проекты в области энергоэффективности и энергосбережения на условиях государственно-частного партнерства.
Сказанное позволяет говорить о необходимости формирования отрасли инвестиционного законодательства, неотъемлемой составной частью которого должно стать законодательство в области энергоэффективности и энергосбережения.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. 10.07.2012) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.
2. Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.
3. Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ (ред. от 25.06.2012) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 36.
4. Закон РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 (ред. от 30.12.2008) «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1005.
5. Постановление Правительства РФ от 01.12.2009 № 977 (ред. от 22.03.2012) «Об инвестиционных программах субъектов электроэнергетики» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 49 (2 ч.). Ст. 5978.
6. Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 48. Ст. 5711.
7. Постановление Президиума ВАС РФ от 03.04.2012 № 17043/11 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2012. № 8.
8. Белицкая А.В. Основы инвестиционного права Российской Федерации (лекция в рамках учебного курса «Предпринимательское право») // Бизнес и право в России и за рубежом (приложение к журналу «Предпринимательское право»). 2012. № 1.
9. Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М., 1992.
10. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность / под ред. Н.И. Мазутова. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1989.
11. Колтынюк Б.А. Инвестиционные проекты. СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 2002.
12. Коммерческое право: в 2 ч. / под ред. В.Ф. По-пондопуло, В.Ф. Яковлевой. М.: Юристъ, 2010. 4.2.
13. Философский словарь / под ред. И.Т.Фролова. М.: Политиздат, 1987.
14. Фофанов В.П. Социальная деятельность как система. Новосибирск: Наука, Сиб. отд-ние, 1981.
15. Шарп У.Ф, Александер Г. Дж. Инвестиции. М., 1999.
16. Энергосберегающие мероприятия в Самарской области: официальный сайт Министерства промышленности, энергетики и технологий Самарской области. иЯЬ: http://www.minprom.samregion.ru/ епег£у_апё_Баут£/7392/ (дата обращения: 01.09.2012).
17. Энергосбережение у потребителя и экономия средств. ИЯЬ: http://solex-un.ru/energo/reviews/ екопотіуа-ро^еЬНе1еі/ге2уите-оЬ2ога (дата обращения: 01.09.2012).
A.N. Zhevaikina* LEGAL SUPPORT OF INVESTMENT ACTIVITY IN THE FIELD OF ENERGY EFFICIENCY AND ENERGY-SAVING
The questions of concept of investments and investment activity in the area of energy efficiency and energy-savings, perfection of legal regulation of forms of investment activity in the area of energy efficiency and energy-savings are examined in the article.
Key words: investments, investment activity, investment program, energy efficiency, energy-savings, state-private partnership, investment audit, treaty on investment activity.
* Zevaikina Anna Nikolaevna (zevaikina@mail.ru), the Dept. of Civil Procedural and Entrepreneurial Law, Samara State University, Samara, 443011, Russian Federation.
