CC BY
180
Леонова В. И.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР ЗА ГЕОЛОГИЧЕСКИМ ИЗУЧЕНИЕМ, РАЦИОНАЛЬНЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ НЕДР
9. ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; АГРАРНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
9.1. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА
ЗА ГЕОЛОГИЧЕСКИМ ИЗУЧЕНИЕМ, РАЦИОНАЛЬНЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ НЕДР
Леонова Валерия Ивановна, аспирант кафедры земельного и трудового права. Гпавный специалист отдела лицензирования недропользования
Место работы: ОАО «НК-Роснефть»
Место учебы: ФГБОУ ВПО «Оренбургского ГАУ»
Аннотация: В статье анализируются правовые основы регулирования государственного надзора в сфере недропользования, рассматриваются проблемы и коллизии нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы государственного контроля недропользования. Автором рассмотрены основные затруднения, с которыми сталкивается недропользователь в процессе взаимодействия с государственными органами, предлагает возможные пути решения
Ключевые слова: государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственный геологический контроль, государственный горный надзор
LEGAL BASIS OF STATE SUPERVISION OVER GEOLOGICAL STUDY, RATIONAL SUBSOIL USE AND PROTECTION
Leonova Valeria I., postgraduate
Work place: JSC Oil Company Rosneft
Study place: FGBOU VPO of "the Orenburg GAU"
Annotation: The article covers fundamental legal principles of State regulation in subsoil use, the key issues and collisions of the laws and regulations in the area of state control over subsoil use. The author reviews major bottlenecks the subsoil user encounters with the state authorities, suggests possible options for problems mitigation.
Keywords: state control over geological study, rational use and subsoil protection, state geological control, state mining control
Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Роспри-роднадзор), Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), являющейся органом государственного горного надзора, и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим осуществление государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, является Закон Российской Федерации «О недрах»[1]. Так, согласно ст. 37 данного за-
кона, задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.
Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Статьями 3,4 Закона «О недрах» установлены разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов. При этом полномочия органов государственного контроля, их порядок работы определены «Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005г. № 293 в ред. П остановления Правительства РФ№ 476 от 05.06.2013 [2].
В соответствии с данным положением осуществление государственного геологического контроля закреплено за Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая является органом государственного горного надзора, а также их территориальными органами и органами государственной власти субъектов РФ. При этом, административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 декабря 2012 г. №712 [3] предусмотрены следующие функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр по вопросам:
- безопасного состояния горных выработок, скважин и иных подземных сооружений;
- соблюдения требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, при реализации технических проектов, планов развития горных работ, а также иной документацией на осуществление работ, связанных с пользованием недрами.
- ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Несмотря на законодательно закрепленное разграничение функциональных полномочий между федеральными органами государственной власти в сфере геологического контроля и горного надзора, продолжают действовать ряд документов и инструкций, принятых в разное время, различными ведомствами, порой противоречивых по своему содержанию нормам действующего законодательства.
Так, «Инструкцией по согласованию годовых планов развития горных работ», утвержденной Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 24.11.1999 №85 [4] предусмотрены ежегод-
ная подготовка и защита недропользователями документа, в котором определяется направление развития горных работ, объемы добычи полезных ископаемых, объемы производства геологоразведочных, рекульти-вационных, вскрышных, горноподготовительных или подготовительных работ, а также прочих работ, предусмотренных условиями лицензий на пользование недрами, техническим проектом, проектными технологическими документами, проектом обустройства, нормативы потерь полезных ископаемых при их добыче и нормативы потерь полезных ископаемых при переработке минерального сырья, опережающего геологического изучения недр, а также мероприятия по охране недр, рациональному, комплексному использованию минерального сырья , промышленной безопасности , предотвращению вредного влияния горных работ на окружающую среду, здания и сооружения.
В процессе подготовки планов развития горных работ недропользователь сталкивается с рядом запросов территориального органа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, не относящихся к компетенции данного государственного органа. Однако в силу того, что инструкция по согласованию годовых планов развития горных работ не отменена и не приведена в соответствие с действующим законодательством, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору продолжает выполнять несвойственные функции, относящиеся к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. В связи с тем, что требования, предъявляемые к содержанию планов горных работ, выходят за пределы компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, осуществляющей горный надзор, назрела необходимость пересмотра и приведения данной инструкции в соответствие с Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 декабря 2012 г. №712.
Законом РФ «О недрах» закреплены ключевые требования по рациональному использованию и охране недр, основное из которых состоит в полноте и комплексности извлечения полезных ископаемых. Данное требование обеспечивается посредством установления в законодательстве допустимых нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения.
Нормативными потерями полезного ископаемого является определенный уровень потерь, который технически возможен и экономически оправдан при современном состоянии техники и технологии добычи и переработки полезных ископаемых. Нормативные потери устанавливаются в планах развития горных работ по каждой выемочной единице (пласту, лаве, блоку и т.п.) на год и согласовываются в установленном порядке с органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Объем фактических потерь определяется маркшейдерской, геологической и технологической службами предприятий не менее одного раза в год. Данный норматив каждый недропользователь рассчитывает самостоятельно и согласовывает в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. №921 «Об утверждении Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой
и технологией разработки месторождения» [5]. Нормативы потерь углеводородного сырья рассчитываются по каждому конкретному месту образования потерь на основании принятой схемы и технологии разработки месторождения, проекта обустройства месторождения или плана пробной эксплуатации скважин (если участок недр предоставлен для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии) и ежегодно утверждаются Министерством энергетики Российской Федерации. Министерство энергетики Российской Федерации направляет сведения об утвержденных нормативах потерь в соответствующее управление Федеральной налоговой службы по субъекту Российской Федерации в 10-дневный срок со дня их утверждения [6].
Вместе с тем, порядок расчета нормативов потерь и сами методики расчета были разработаны в 70-90-х годах. Принимая во внимание новые технологические достижения в области осуществления недропользования, данные методики значительно устарели и подлежат пересмотру. Учитывая вышесказанное, необходимо выработать новый подход к оценке нормативов потерь, который позволит более объективно оценить состояние ресурсного потенциала месторождений и максимально эффективно использовать запасы полезных ископаемых.
В соответствии с Законодательством РФ о недрах и лицензионными условиями, одним из существенных требований пользования недрами, является выполнение проектных решений по разработке месторождений. В статье 22 Закона «О недрах», закреплена обязанность недропользователя соблюдать требования технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.
В настоящее время, законодательство о недрах, регулирует вопросы о допустимости отклонений некоторых проектных показателей, в частности: установлена шкала допустимых отклонений по уровням добычи нефти и газа и бездействующему фонду скважин, установлен процент утилизации попутного нефтяного газа (ПНГ).
Согласованные Минтопэнерго РФ и утвержденные ЦКР Роснедра многие проектные показатели разработки месторождений, в значительной степени зависят от ряда факторов - состояния изученности, сложности геологического строения, величина запасов, стадии разработки, годового уровня добычи нефти и многое другое. На практике, в большинстве случаев, при недостаточной изученности месторождения невозможно спрогнозировать абсолютное соответствие проектных решений по всем показателям разработки. В связи с чем, недропользователи безусловно сталкиваются с проблемой отклонений фактических и проектных показателей, как правило это - уровни добычи, уровень утилизации ПНГ, уровень закачки рабочего агента, количества добывающих и нагнетательных скважин, бездействующий фонд и др.
Необходимо обратить внимание, что годовой уровень добычи, далеко не всегда самый главный параметр при оценке работы недропользователя на месторождении. Не менее важными параметрами, влияющими на разработку месторождения, являются: разбурива-ние эксплуатационного фонда, проведение исследовательских работ и работ по доизучению месторождения, проведение геолого-технологических мероприятий.
Леонова В. И.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР ЗА ГЕОЛОГИЧЕСКИМ ИЗУЧЕНИЕМ, РАЦИОНАЛЬНЫМ ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ НЕДР
Однако, действующее законодательство в сфере недропользования не содержит положений для нормативной корреляции основных, зачастую находящиеся в причинно-следственной взаимосвязи, проектных показателей, что нарушает логику нормативного регулирования и взаимосвязь технологических решений при разработке месторождения. Очевидна необходимость нормативного установления допустимого диапазона отклонений основных показателей разработки.
Некоторые авторы предлагают, к примеру: для действующего фонда скважин учитывать степень изученности, стадию разработки и величину эксплуатационного фонда на месторождении. При этом, по аналогии со шкалой допустимых отклонений по уровням добычи, необходимо установить допустимые пределы отклонений от 50% - при минимальном фонде (от 2-х скв.) или на ранних стадиях разработки (ТСР, ДТСР) при низкой изученности месторождения, до 10% по аналогии с допустимой величиной бездействующего фонда - на поздних стадиях разработки (ТПР, ДТПР, ПДР) с высокой степенью изученности месторождений и большим количеством скважин.
Для оценки выполнения проектных документов, в том числе в рамках прозрачности процесса, нужно четко определить набор основных показателей проектных решений, которые будут являться основанием для возникновения ответственности, в случае их невыполнения и контролем со стороны надзорных государственных органов. Эти показатели должны быть легко проверяемы, количество их должно быть минимально (в настоящее время проектные решения содержат от 60 до 80 показателей), но достаточными для качественной оценки выполнения проектного документа с учетом решаемых данным документом задач. Выполнение недропользователем остальных проектных решений необходимо рассматривать в Авторском надзоре проектной организации, за выполнением проектных решений в целом, с утверждением его в ЦКР Роснедра МПР РФ. Необходимо также установить обязанность недропользователей выполнения авторского надзора/аудита не менее одного раза в три года, при условии отклонения допустимых проектных показателей.
Также существует проблематика, в случае, если в течение года, в котором происходят отклонения проектных показателей, недропользователь не вносит изменения в проектный документ, то при проверке государственными надзорными органами, фиксируются нарушения невыполнения проектных решений. При возникновении несоответствия, обусловленного, как правило, неподтверждением геологического строения месторождения, невозможно сразу выполнить полноценную корректировку проектных решений, требуются дополнительные исследования, пересмотр технологических решений или даже пересчет запасов. Исходя из практики обновления проектного документа, минимально необходимое время от заключения договора на изготовление, до согласования проектного документа -составляет от 6 до 8 месяцев. Таким образом, если необходимость корректировки проектного документа возникла в конце четвёртого квартала текущего года, (поскольку оценка выполнения проектных решений происходит в конце года), то у недропользователя объективно отсутствует возможность современной корректировки проектного документа, что ставит его в неравное и несправедливое положение. Не обоснова-
но возникают риски административной ответственности.
Учитывая очевидные недостатки действующего нормативного регулирования вопросов о допустимости применения параметров отклонений от проектных решений к параметрам разработки, необходимо внести изменения в положения об административной ответственности. Недропользователь может быть привлечен к ответственности только, в случае если по истечении 8 месяцев следующего за годом, в котором установлены отклонения, недропользователь не произвел корректировку проектного документа.
С учетом изложенного для решения указанных проблем и повышения качества проектных документов предлагается:
1. Установить перечень основных (существенных) показателей разработки определив по ним нормативы допустимых отклонений;
2. Внести изменения в положения об административной ответственности за невыполнение проектных решений, установив, что ответственность наступает при условии, если недропользователь по истечении 8 месяцев следующего за годом в котором установлены отклонения, не произведёт корректировку (пересмотр) проектного документа, в установленном законодательстве порядке.
3. Обязать недропользователей проводить авторский надзор за выполнением проектных решений, не менее одного раза в 3 года, при условии выявления отклонений от допустимых показателей в течение двух лет.
Необходимо также отметить, что существует еще один подход в решении затронутой проблематики. Заключается он в закреплении ответственности за невыполнение проектных решений, по которым законодатель нормативно установил предельно допустимые показатели отклонений, а именно: уровней добычи, бездействующего фонда, утилизации газа. Остальные показатели разработки должны корректироваться проектным документом, контролироваться авторским надзором проектной организации и не являться основанием для привлечения недропользователей к ответственности. Однако, такой подход носит ограниченный характер, не находит своего отражения в логике нормативного регулирования и может нарушать принципы рациональности и охраны недр.
На основании анализа действующей нормативно-правовой базы следует сделать совокупный вывод об отсутствии единого концептуального подхода к правовому регулированию государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. Необходим пересмотр ряда действующих инструкций/методик в части приведения их в соответствие с действующими административными регламентами.
Решение вопросов по урегулированию допустимых отклонений ключевых проектных показателей позволит сократить необоснованное количество выполняемых проектных документов, повысит качество выполненного проектного документа и ответственность проектных организаций, будет соответствовать принципам прозрачности, справедливости и равноправия, а также позволит государственным органам на более качественном технологическом уровне осуществлять контроль и прогнозировать развитие нефтегазодобывающей промышленности в России с учетом долгосрочной перспективы.
Список литературы:
1. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. №2395 «О недрах» //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ от 16 апреля 1992 г., N 16, ст. 834, Российская газета, от 5 мая 1992 г., N 10
2. «Положение о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005г. № 293 //Собрание законодательства РФ , 16.05.2005, N 20, ст. 1885.
3. Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12 декабря 2012 г. N712 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 8 июля 2013 г. N 27.
4. «Инструкция по согласованию годовых планов развития горных работ», утвержденная Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 24.11.1999 №85 //Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 27 декабря 1999 г.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 921 «Об утверждении Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения» //"Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 2), ст. 42, Российская газета", N 3, 09.01.2002.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 921 «Об утверждении Правил утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения» //Собрание законодательства РФ от 13.02.2012.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Правовое обеспечение государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», Леоновой В.И., соискателя ученой степени кандидата юридических наук, кафедра земельного и трудового права Оренбургского Аграрного университета Статья Леоновой В.И. «Правовое обеспечение государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр», освещает вопросы правового регулирования государственного надзора в сфере недропользования. Автор проводит анализ действующих нормативно-правовых актов, регулирующих осуществление государственного надзора, подробно останавливаясь на разграничении функций государственных органов, осуществляющих контроль за геологическим изучением, разведкой и добычей, акцентируя внимание на существующие коллизии в законодательстве.
В рамках статьи обосновывается необходимость пересмотра подхода к оценке нормативов потерь, а также нормативного урегулирования допустимых отклонений ключевых показателей разработки.
Источники, цитируемые в рецензируемой статье, отражают современную точку зрения на исследуемую проблему. Все разделы статьи логически взаимосвязаны, положения статьи подтверждены ссылками на действующие нормативно-правовые документы.
Научная статья Леоновой Валерии Ивановны «Правовое обеспечение государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации в журнале.
Научный руководитель:
заведующий кафедрой земельного и трудового права, доцент, кандидат юридических наук
Чичкин Александр Владимирович
