CC BY
83
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ
STATE AND MUNICIPAL ORDER IN THE SYSTEM GOVERNMENT ECONOMY
Карпун Анна Николаевна магистрант, ЮРИФ РАНХиГС при Президенте РФ e-mail: [email protected]
Kaprun Anna N. мaster,
YURIF RANHiGS under the RF President e-mail: [email protected]
В статье анализируется управление государственными и муниципальными заказами в Российской Федерации. Рассмотрены понятия эффективности системы государственных закупок. Делаются выводы дальнейшего совершенствования управления закупочной деятельностью в сфере государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации.
Ключевые слова: закупки, размещение государственных и муниципальных заказов.
The article examines the management of state and municipal orders in the Russian Federation. The concepts of efficiency of the public procurement system. Conclusions further improve procurement management in state and municipal orders in the Russian Federation.
Keywords: procurement, state and municipal orders.
Управление государственными и муниципальными заказами в Российской Федерации регламентируется единой нормативной базой, основу которой составляют Гражданский и Бюджетный Кодексы Российской Федерации, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Развитие государственных закупок в России как и в других странах определяется развитием нормативной правовой базы страны. Принятые законодательно правила размещения государственных заказов на десятилетия определяли направление развития и содержание деятельности по закупкам. Но законодательная база является и важнейшим историческим свидетельством наличия, развитости и эффективности госзакупок в стране. С исторической точки зрения, Россия может по праву гордиться, что приступила к созданию системы государственных закупок ранее многих других стран.
Позиционирование управления государственными и муниципальными закупками в системе государственного управления экономикой определяется балансом теории и практики управления государственными и муниципальными закупками. Управление закупочной деятельности можно формировать, исходя из опыта лучших, наиболее эффективных закупок. В этом случае правила закупок формируются постепенно, путем отсечения менее успешных и закреплении более успешных вариантов закупочных регламентов. Эти регламенты определяют «теорию» управления закупками. Более динамичные перемены в экономике на постсоветском пространстве требуют опережающего развития теории закупочной деятельности, поскольку позитивная практика за короткое время резких перемен в экономике незначительна, а отрицательный опыт нарастает как снежный ком. Именно поэтому реформа системы закупок в Российской Федерации была так «революционна» и шла от создания концепции антикоррупционных закупок с жесткими единообразными закупочными регламентами. Такое «опережающее» развитие
закупочной «теории», с одной стороны, оказывает значительное влияние, как позитивное, так и негативное, на экономику, поскольку государственные и муниципальные закупки являются одной из важнейших правительственных функций и инструментом индустриальной, инновационной, социальной политики1 государства1 . Эффективное или неэффективное управление государственными закупками в целом определяет уровень доверия общества власти, в последние годы государственные и муниципальные закупки были неиссякаемым источником скандальных историй и фактов. Государственные и муниципальные закупки являются лабораторией, в которой отрабатываются различные, закупочные, политические и экономические решения. Управление закупочной деятельностью является сегодня одной из самых сложных областей в государственном и муниципальном управлении.
С 1 января 2014 вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»2 (далее - Закон о контрактной системе), регулирующий отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. В условиях смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент
1Гладков В.С. «Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой» Ростов-на-Дону, 2008г. С. 27;
2Федеральный закон от 05.04.2013г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
регулирования экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру. Задача поддержания и ускорения экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики в современных условиях требует внимания, прежде всего к инструментам государственной промышленной политики. Одним из её важнейших инструментов, возможности которого в Российской Федерации используются недостаточно рационально, является государственный заказ. Он занимает значительное место в расходной части бюджета Российской Федерации и способен оказывать прямое влияние на развитие производства и увеличение занятости в стране. Однако, как показывают проведенные исследования, действующая на данный момент система управления государственным заказом недостаточно результативна: установленный порядок размещения государственного заказа в должной мере не ориентирован на реализацию национально-государственных интересов и способствует сохранению не эффективной структуры экономики сырьевой направленности, сдерживая, таким образом, потенциальный экономический рост. Современное государство является самым крупным потребителем, и на его нужды ежегодно тратятся значительные суммы средств налогоплательщиков, поэтому важнейшим элементом системы государственного регулирования является оптимизация расходов государственного бюджета. За счет бюджета осуществляются закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.
Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых стран, то они являются действенным инструментом управления экономикой. Посредством государственных контрактов многие государства решают свои социально-экономические проблемы, а также обеспечивают проведение научных исследований, создание и внедрение новых технологий и разработок. Именно государственный заказ становится одним из инструментов распределения бюджетных средств для реализации приоритетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилья, агропромышленного комплекса.
Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь - декабрь) 2014
Планирование закупочной деятельности должно быть направлено на исполнение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Это вытекает из статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, определяющей, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
Понятие эффективности системы государственных закупок включает в себя, во-первых, результативность как соответствие общественных расходов и достигаемых сих помощью результатов конкретным целям, во-вторых, экономичность как эффективность закупочной деятельность на разных стадиях процесса размещения и реализации государственных заказов3, и, в-третьих, «внешнюю» эффективность системы как влияние системы государственных закупок на экономику страны, которую можно оценить через мультипликативный эффект от размещения и реализации государственных заказов. Очевидно, что результативность, экономичность и внешняя эффективность системы государственных закупок теснейшим образом связаны меду собой и, по сути, выражают лишь различные аспекты эффективности общественных расходов. Мировая практика выработала систему организации государственных закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающую сокращение средств бюджета за счет построения этой системе на основе принципов гласности, открытости, состязательности, экономичности и подотчетности. В условиях конкуренции покупатель должен найти поставщика, который может предложить ему минимальную цену на предлагаемые товары, работы и услуги, а также выполнить и другие существенные для него условия (дополнительные требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.д.).
Конкурсный (тендерный) отбор представляет собой наиболее перспективную форму закупки, так как этот механизм в наибольшей мере соответствует экономической системе свободного рынка и обеспечивает рационализацию финансовых
Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь - декабрь) 2014
потоков. Государственная система закупок должна иметь собственную инфраструктуру: управляющий центр, тендерные комитеты, базы данных, арбитраж и т.д. В странах с развитой рыночной инфраструктурой система государственных конкурсов и, в частности, конкурсных госзакупок (тендеров) давно уже стала одним их естественных механизмов поддержания конкуренции и либерального хозяйственного уклада. Эта система требует достаточно сложной и тщательной организации, как в плане информационного обеспечения, так, и в материальном аспекте (склады, транспорт и т.д.). Доминирующим выступает именно информационное обеспечение процесса на всех его стадиях. Учитывая транснациональную структуризацию современной экономики, тендеры часто организуют транснациональные корпорации (ТНК) с акционерной формой собственности. Такие тендеры практически не отличаются от государственных. Использование логистической концепции позволяет существенно повысить эффективность конкурсных закупок для государственных нужд на основе принципов «системности, целостности, оптимизации суммарных издержек», т.е. за счет рассмотрения процессов в комплексе, с системных позиций.
В Российской Федерации обязательность проведения конкурсных закупок для государственных и муниципальных нужд введена с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Заказчик разрабатывает план закупок организационную схему работ по организации и осуществлению закупок товаров, работ и услуг с описанием и детализацией важнейших задач и процедур, касающихся закупок и порядка их проведения. Обычно разрабатывается поквартальный план закупок на бюджетный год - с 1 января по 31 декабря планируемого года. При построении плана определяющим показателем является временной момент, в который продукция должна быть получена потребителем. Стоит учитывать, что заказ на поставку продукции для го-
3 Шмалий О.В. Эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти// Черные дыры в российском законодательстве. 2010. №5. С. 146-150
Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. Выпуск № 4 (октябрь - декабрь) 2014
сударственных нужд невозможно разместить одномоментно, это требует достаточного количества времени . Длительность процедуры размещения заказа зависит от способа его размещения. Сроки ряда мероприятий в рамках конкурсной процедуры регламентированы законодательно. Общую длительность процедуры можно спланировать, однако при этом учитывается дополнительное время, которое уйдет на разрешение непредвиденных вопросов, возникших в процессе размещения заказа. Рассчитывая срок, предоставляемый заказчиком поставщику на поставку продукции (отражается в контракте), учитывается, что с увеличением срока поставки продукции может уменьшиться ее стоимость. В таком случае планируют начало работ по проведению конкурса на более раннюю дату, чтобы по-
4
лучить результат в нужное время, но с меньшими затратами.
Особенное внимание уделяется расчету длительности конкурсных процедур, результаты которых определяются в конце квартала. Начало таких процедур назначают заранее, с дополнительным запасом по времени, чтобы избежать ситуации, когда решение о победителе будет принято в начале квартала, следующего за текущим. Это является важным моментом, поскольку финансирование государственных закупок является поквартальным. Если бюджет не исполнен государственным заказчиком, т.е. денежные средства, выделенные из бюджета на закупку чего-либо в течение определенного квартала, не потрачены в том же квартале, то они не переходят на следующий квартал, а списываются со счета государственного заказчика. Отсутствие планирования закупок ведет к несоблюдению сроков конкурсных процедур, регламентированных законодательно, отказам заказчиков от проведения открытых конкурсов, проведению внеконкурсных процедур размещения заказов методом запроса котировок и «у единого источника», которые не дают экономии бюджетных средств. Чем тщательнее будет разработан план,
4 Гринчук О.С., «Государственный (муниципальный) заказ: особенности регулирования», 2012г.
С. 146-149;
чем точнее он будет сбалансирован с бюджетом, и чем точнее он будет в последствии выполнен, тем более эффективной будет закупочная деятельность в целом.
Таким образом, управление закупочной деятельностью формирует и поддерживает необходимый баланс между теорией и практикой закупок, оказывает влияние и зависит от экономики в целом. Управление государственными и муниципальными закупками является экономической деятельностью, играет важнейшую роль в экономике и занимает одно из ключевых мест в государственном и муниципальном управлении.5
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Гладков В.С. «Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой» Ростов-на-Дону, 2008г. С. 27;
2. Федеральный закон от 05.04.2013г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
3. Шмалий О.В. Эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти// Черные дыры в российском законодательстве. 2010. №5. С. 146-150;
4. Гринчук О.С., «Государственный (муниципальный) заказ: особенности регулирования», 2012г. С. 146-149;
5. Кеннет Лайсонс «Управление закупочной деятельностью и цепью поставок» Москва, ИНФРА-М, 2012г. С. 135-137.
5 Кеннет Лайсонс «Управление закупочной деятельностью и цепью поставок» Москва, ИНФРА-М, 2012г. С. 135-137.
