CC BY
358Прокофьев, К.Ю., Моисеев, В.А. (2015). Правовое обеспечение функционирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации. Жилищные стратегии, 2(3), 179-194. doi: 10.18334^.2.3.586
Язык публикации: русский
Russian Journal of Housing Research, 2015, Volume 2, Issue 3
Legal Provision for Operation of the Housing and Utility Complex in the Russian Federation
Konstantin Prokofiev1®, Vladimir Moiseev1
1 Pskov State University, Russian Federation
ABSTRACT_
The article reviews legislative and regulatory provision in the field of housing and utilities. The statistics of law breaches in the HUC sphere is analyzed. Typical breaches of the law in the sphere of operation of the housing and utility complex are described. This research is interesting for subjects that are involved in the housing stock management as well as responsible for provision of the adequate operation of housing and utility services.
KEYWORDS_
state administration, apartment house, breach, legislation, public utilities, utility services
CITATION_
Prokofiev, K.Yu., Moiseev, V.A. (2015). Legal Provision for Operation of the Housing and Utility Complex in the Russian Federation. Russian Journal of Housing Research, 2(3), 179-194. doi: 10.18334/zhs.2.3.586
JEL: K39, K41, L94, L95, L98 Original Research Language: Russian
Received: 9 Sep 2015, Published: 30 Sep 2015
© Prokofiev K.Yu., Moiseev V.A. / Publication: Creative Economy Publishers
This work is licensed under a Creative Commons BY-NC-ND 3.0
H For correspondence: [email protected]
HIGHLIGHTS
► it is necessary to develop the state administration of the housing and utility complex both by the establishment by the state and the constant improvement of legislative and regulatory requirements to the operation of the housing and utility complex and provision of control over the compliance with this law
► the law that provides for operation of the housing and utility sphere is dynamically developed
► more breaches of laws in the HUC sphere are detected than in the spheres of public procurement, environmental protection, protection of business subjects
► breach of the law is seen almost in all HUC sectors that, in its turn, affects the decline in the quality of housing and utility services
Жилищные стратегии, 2015, Том 2, Выпуск 3
Правовое обеспечение функционирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации
Константин Прокофьев1, Владимир Моисеев1
1 Псковский государственный университет, Россия
АННОТАЦИЯ_
В статье проведен обзор законодательного и нормативно-правового обеспечения жилищно-коммунальной сферы. Проанализирована статистика нарушений законодательства в сфере ЖКХ. Изложены типичные нарушения законодательства в сфере функционирования жилищно-коммунального комплекса. Данное исследование представляет интерес для субъектов, осуществляющих деятельность по управлению жилищным фондом, а также - ответственных за обеспечение надлежащего функционирование жилищно-коммунального хозяйства.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА_
государственное управление, многоквартирный дом, нарушение, законодательство, жилищно-коммунальное хозяйство, коммунальные услуги
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:_
Прокофьев, К.Ю., Моисеев, В.А. (2015). Правовое обеспечение функционирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации. Жилищные стратегии, 2(3), 179-194. doi: 10.18334^.2.3.586
JEL: K39, K41, L94, L95, L98 Язык публикации: русский
© Прокофьев К.Ю., Моисеев В.А. / Публикация: Издательство «Креативная экономика» Статья распространяется по лицензии Creative Commons BY-NC-ND 3.0
н Для связи: [email protected]
ТЕЗИСЫ
► необходимо развивать государственное управление жилищно-коммунальной сферой как через установление государством и постоянное совершенствование законодательных и нормативно-правовых требований к функционированию жилищно-коммунального комплекса, так и через обеспечение надзора за соблюдением данного законодательства
► законодательство, обеспечивающее функционирование жилищно-коммунальной сферы, динамично развивается
► нарушений законов в сфере ЖКХ за 2014 год зафиксировано больше, чем в сфере госзакупок, охраны окружающей среды, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности
► нарушение законодательства наблюдается практически во всех секторах ЖКХ, что, в свою очередь, сказывается на ухудшении качества предоставления населению жилищно-коммунальных услуг
Об авторах:
Прокофьев Константин Юрьевич, кандидат экономических наук, доцент, кафедра строительства, Псковский государственный университет ([email protected])
Моисеев Владимир Алексеевич, кандидат технических наук, доцент, кафедра строительства, Псковский государственный университет
Введение
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства как одного из важнейших секторов экономики, обеспечивающего население жизненно важными услугами, создающего условия безопасного и комфортного проживания, и таким образом оказывающего определенное влияние на социальную стабильность в обществе, в целом имеет важное значение для страны.
Под жилищно-коммунальным комплексом понимается сложный технический комплекс зданий, сооружений, инженерных сетей и оборудования, а также совокупность различных, но организационно и технологически взаимосвязанных видов промышленного, ремонтно-строительного производства и эксплуатационного обслуживания, созданного для их содержания, ремонта и сохранности.
Основную цель функционирования жилищно-коммунального комплекса можно сформулировать как обеспечение эффективного механизма устойчивого и надежного функционирования систем жизнеобеспечения населения, повышение качества жилищно-коммунальных услуг в сочетании с оптимизацией затрат и обеспечением социальной защиты населения.
Понятие жилищно-коммунальных услуг (далее - ЖКУ) сформулировано в ГОСТ 51617-2000 «Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия» как «действия или деятельность исполнителя по поддержанию и восстановлению надлежащего технического или санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения, вывозу бытовых отходов и подаче потребителям электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды».
Государственное управление жилищно-коммунальной сферой -это деятельность уполномоченных на то органов государственной и муниципальной власти по обеспечению удовлетворения жилищно-коммунальных нужд населения.
На рисунке 1 представлена динамика изменения удовлетворенности населения качеством жилищно-коммунальных услуг.
Рисунок 1. Удовлетворенность населения качеством жилищно-коммунальных услуг
Источник: Составлено автором
Из данного рисунка видно, что за рассматриваемый период удовлетворенность населения качеством жилищно-коммунальных услуг повысилась, однако остается на достаточно низком уровне.
На рисунке 2 представлена степень износа относящихся к жилищно-коммунальному хозяйству основных фондов организаций по видам экономической деятельности.
Рисунок 2. Степень износа относящихся к жилищно-коммунальному хозяйству основных фондов организаций по видам экономической деятельности на 01.01.2013 г. Источник: Составлено автором на основе данных официального сайта Федеральной службы государственной статистики
Из данного рисунка видно, что наибольший износ основных фондов наблюдался в организациях, осуществляющих деятельность по управлению эксплуатацией жилого фонда. Здесь, однако, следует отметить, что полная учетная стоимость основных фондов организаций, осуществляющих данный вид деятельности, составила лишь 3,67% (или 88,1 млрд руб.) от общей учетной стоимости всех основных фондов организаций, осуществляющих деятельность в жилищно-коммунальной сфере. Наибольшая стоимость основных фондов (923 млрд руб., или 38,43%) наблюдается в организациях, осуществляющих деятельность по сбору, очистке и распределению воды. Уровень износа основных фондов в них достиг уровня в 38,8%.
Несмотря на то что в период с 2010 по 2012 гг. капитальный ремонт был осуществлен в 138009 многоквартирных домах, и на его проведение было выделено 282,2 млрд руб., общее количество многоквартирных жилых домов, требующих капитального ремонта, выросло на 997 ед.
Таким образом, неблагоприятное состояние жилищно-коммунальной сферы, а именно: низкий уровень качества жилищно-коммунальных услуг, высокий уровень износа основных фондов, необходимость проведения капитального ремонта жилого фонда, -является одной из самых острых социальных проблем в Российской Федерации.
Это обусловливает актуальность и необходимость развития государственного управления жилищно-коммунальной сферой как через установление государством и постоянное совершенствование законодательных и нормативно-правовых требований к функционированию жилищно-коммунального комплекса, так и через обеспечение надзора за соблюдением данного законодательства.
Целью данной работы является обзор законодательного и нормативно-правового обеспечения жилищно-коммунальной сферы, анализ статистики нарушения законодательства в сфере ЖКХ, а также определение типичных нарушений законодательства в сфере функционирования жилищно-коммунального комплекса.
Законодательное и нормативно-правовое обеспечение жилищно-коммунальной сферы
Вопросам изучения законодательства в сфере ЖКХ посвящены труды таких ученых и исследователей, как Кинзаков И.1, Geipele I. (Geipele, Geipele, Plavina, 2011), Кондратьева М.Н., Баландина Е.В., Николаев Г.А. (Кондратьева, Баландина, Николаев, 2011), Mandle M. (Mandle, 2013), Крикун В.Б. (Крикун, 2013), Крылатова Н.В., Крылатов В.А., Хахамова О.Ю. (Крылатова, Крылатов, Хахамова, 2013), Nieboer N.2, Логинов Д.А. (Логинов, 2008), Михайлов Е.Н. (Михайлов, 2014), Pukite I. (Pukite, 2011), Пугина О.А. (Пугина, 2015), Wemheuer С., Wendorf G. (Wemheuer, Wendorf, 2013), Стукалов А.В. (Стукалов, 2012), Хованская Г.П. (Хованская, 2012), Черутова М.И., Дудина А.В. (Черутова, Дудина, 2010). Труды данных авторов посвящены изучению проблем правового обеспечения функционирования сферы ЖКХ, развитию законодательства в сфере ЖКХ, деятельности территориальных органов дознания и предварительного следствия при расследовании преступлений в сфере ЖКХ и т. д.
В целом основу правового регулирования рассматриваемой сферы составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации и т. д.
Основу правового регулирования сферы управления жилищным фондом, помимо указанных выше, составляют следующие законодательные и нормативно-правовые акты, представленные в таблице 1.
Основу правового регулирования сферы предоставления коммунальных услуг, помимо указанных выше, составляют следующие законодательные и нормативно-правовые акты, представленные в таблице 2.
Таким образом, на основании таблиц 1 и 2 можно сделать вывод о том, что законодательство в исследуемой сфере развивается достаточно динамично.
1 Кинзаков, И. (2011). Прокурорский надзор за соблюдением законности при установлении тарифов ЖКХ. Городское управление, 2, 63-76.
2 Energy efficiency in housing management: policies and practice in eleven countries (2012). Abingdon: Routledge.
Таблица 1
Законодательные и нормативно-правовые акты,
регулирующие сферу управления жилищным фондом
№ п/п Наименование Содержание
1 Постановление Госстроя РФ от 27.09.2003 № 170 «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» определяет правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации
2 Постановление Правительства РФ от 06.02.2006 № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» устанавливает порядок организации и проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом для случая, если собственники помещений в многоквартирном доме не смогли определиться со способом управления
Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 № 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание устанавливает требования к надлежащему содержанию общего имущества в МКД, а также правила изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в МКД ненадлежащего качества
3 и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по
управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность»
4 Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 731 «Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами» устанавливает требования к составу информации, подлежащей раскрытию организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами
5 Постановлении Правительства РФ от 03.04.2013 № 290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения» (вместе с «Правилами оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме») устанавливает минимальный перечень услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в МКД, а также правила их оказания
6 Постановление Правительства РФ от 15.05.2013 № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами» установлены стандарты и порядок осуществления деятельности по управлению многоквартирным домом
Источник: Составлено автором
Таблица 2
Законодательное и нормативно-правовое регулирование
сферы предоставления коммунальных услуг
№ п/п Наименование Содержание
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 10.02.1997 № 155 «Об утверждении Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов» регулирует отношения между потребителями и исполнителями в сфере оказания услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов
2 Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации
устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере
3 Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии
4 Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса
5 Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации» определяет основные принципы и методы регулирования тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию и на соответствующие услуги
6 Постановление Правительства РФ от 14.07.2008 № 520 «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса» определяют принципы и методы регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, предельных индексов максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и т. п.
7 Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» регулирует отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности
8 Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций
9 Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» регулирует отношения по предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и т. д.
Источник: Составлено автором
Обзор состояния законности в сфере ЖКХ
На рисунке 3 представлено количество выявленных за 2014 год нарушений законов сфере ЖКХ в сравнении с некоторыми другими сферами.
Рисунок 3. Количество нарушений законов в сфере ЖКХ за 2014 г. Источник: Составлено автором на основе данных официального сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Из данного рисунка видно, что в 2014 году зафиксировано нарушений законов в сфере ЖКХ больше, чем в сфере госзакупок, охраны окружающей среды, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности.
На рисунке 4 представлена динамика направленных в суд исков и заявлений, а также — удовлетворенных исков и прекращенных дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора за январь-июль в сфере ЖКХ по сравнению с аналогичными периодами предыдущих лет.
Рисунок 4. Направленные в суд иски и заявления, а также — удовлетворенные иски и прекращенные дела ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора
за январь-июль в сфере ЖКХ
Источник: Составлено автором на основе данных официального сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Из данного рисунка видно, что за рассматриваемый период снизилось количество направленных в суд исков и заявлений, в то время как доля удовлетворенные исков и прекращенных дел ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора за рассматриваемый период увеличилась.
На рисунке 5 представлена динамика лиц, привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности за нарушение законодательства в сфере ЖКХ, за январь-июль по сравнению с аналогичными периодами предыдущих лет.
Рисунок 5. Лица, привлеченные к дисциплинарной и административной ответственности за нарушение законодательства в сфере ЖКХ, за январь-июль Источник: Составлено автором на основе данных официального сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Из данного рисунка видно, что за рассматриваемый период более чем на 25% выросло количество лиц, привлеченных к дисциплинарной ответственности, и чуть менее чем на 8% снизилось количество лиц, привлеченных к административной ответственности.
На рисунке 6 представлена динамика направленных материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37, а также — возбужденных уголовных дел за нарушение законодательства в сфере ЖКХ за январь-июль по сравнению с аналогичными периодами предыдущих лет.
Рисунок 6. Динамика направленных материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37, а также - возбужденных уголовных дел за нарушение законодательства в сфере ЖКХ за январь-июль Источник: Составлено автором на основе данных официального сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Из данного рисунка видно, что за рассматриваемый период количество возбужденных уголовных дел за нарушение законов в сфере ЖКХ сократилось более чем на 15%, а количество направленных материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 — более чем на 23%.
Типичные нарушения законодательства в сфере функционирования ЖКХ
Практика прокурорского надзора позволяет определить типичные нарушения законодательства в сфере функционирования жилищно-коммунального комплекса, характерные для всех субъектов Российской Федерации, представленные в таблице 3.
Из данной таблицы можно сделать вывод о том, что нарушения законодательства наблюдается практически во всех секторах жилищно-коммунального хозяйства. Это, в свою очередь, сказывается на ухудшении качества предоставления населению жилищно-коммунальных услуг.
Таблица 3
Типичные нарушения законодательства в сфере функционирования жилищно-коммунального комплекса
Нарушения законодательства в жилищной сфере Нарушение законодательства в коммунальной сфере
отсутствие должного контроля за качеством и сроками выполнения подрядными организациями работ по капитальному ремонту многоквартирных домов преднамеренное банкротство коммунальных организаций
приемки должностными лицами выполненных подрядчиками работ и ввода в эксплуатацию жилых домов, которые фактически непригодны для проживания принятие органами местного самоуправления решений об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг и установлении тарифов вне предоставленной законом компетенции
длительное невключение аварийных жилых домов в адресные программы, необоснованные отказы гражданам в предоставлении жилья незаконное прекращение электро-, водо- и теплоснабжения жилых помещений и социальных учреждений
нарушения при производстве работ по капитальному ремонту многоквартирных домов с привлечением средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; ненадлежащее исполнение органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей по переселению граждан из аварийного жилья ненадлежащая реализация органами местного самоуправления своих полномочий в сфере газо-, тепло-, электро-и водоснабжения населения
несоответствия объемов и стоимости выполненных работ указанным в контрактах, проектной документации, актах приемки выполненных работ ненадлежащее содержание и эксплуатация объектов коммунальной инфраструктуры, электроэнергетики, систем газо- и теплоснабжения многоквартирных домов
несоблюдение законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности в области производства товаров (оказания услуг) организациями коммунального комплекса, тепло-, газо-, электроснабжения и предоставления коммунальных услуг
- незаконное использование бюджетных средств, в том числе Фонда содействия реформированию ЖКХ, поступающих на реализацию адресных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилья; - криминальное посягательство на денежные средства, уплаченные гражданами за жилищно-коммунальные услуги; - хищение в сфере ЖКХ путем оплаты фактически невыполненных работ либо их двойной оплаты; - ненадлежащий контроль за целевым расходованием средств на реформирование ЖКХ со стороны уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; - нарушение законодательства при подготовке объектов ЖКХ к отопительному периоду.
Источник: Составлено автором на основе данных официального сайта
Генеральной прокуратуры Российской Федерации
Вывод
Ситуация с соблюдением законодательства в жилищно-
коммунальной сфере продолжает оставаться сложной и требует
пристального внимания органов прокуратуры Российской Федерации.
ИСТОЧНИКИ:
Кондратьева, М.Н., Баландина, Е.В., Николаев, Г.А. (2011). Проблемы жилищно-
коммунального хозяйства: законодательный аспект. Национальные интересы: приоритеты и безопасность, 39, 10-14.
Крикун, В.Б. (2013). Государственная политика в сфере ЖКХ в процессе осуществления
антикризисного административно-правового регулирования экономики. Вопросы российского и международного права, 1, 49-63.
Крылатова, Н.В., Крылатов, В.А., Хахамова, О.Ю. (2013). О недостатках деятельности территориальных органов дознания и предварительного следствия при расследовании преступлений в сфере ЖКХ. Инновации в науке, 27, 105-111.
Логинов, Д.А. (2008). Вопросы правового регулирования договорных отношений в сфере ресурсоснабжения и оказания коммунальных услуг. Право и экономика, 11, 16-23.
Михаилов, Е.Н. (2014). Проблемы законодательства в сфере ЖКХ и некоторые пути их решения. Политика, государство и право, 2, 7.
Пугина, О.А. (2015). Стратегия и тактика совершенствования законодательства в сфере ЖКХ как необходимое условие повышения качества жизни населения. Юридическая техника, 9, 608-615.
Стукалов, А.В. (2012). Правовые аспекты полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства и особенности их реализации. NB: Административное право и практика администрирования, 1, 24-83.
Хованская, Г.П. (2012). О современных проблемах и направлениях развития
законодательства РФ в сфере жилищной политики и ЖКХ. Недвижимость: экономика, управление, 1, 6-7.
Черутова, М.И., Дудина, А.В. (2010). Правовые основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Актуальные вопросы экономических наук, 11-3, 244-248.
Geipele, I., Geipele, S., Plavina, B., et al. (2011). Pricing Principles of Apartment House
Management in Latvia. In International Conference on E-business: Management and Economics (Vol. 25; P. 271-276). Singapore: IACSIT Press.
Mandle, M. (2013). The economics of housing co-operatives externalities. International Journal of Co-operative Management, 6(2), 25-32.
PukJte, I. (2011). The Potential of Apartment House Management. In The Seventh Year as European Union Member States: Economics, Politics, Law (P. 114-126). Riga: Baltic Centre for Strategic Studies, Latvian Academy of Sciences.
Wemheuer, С., Wendorf, G. (2013). Increased efficiency and climate protection in housing cooperatives through residents participation. International Journal of Co-operative Management, 6(2), 91-96.
