CC BY
50
УДК 340
DOI 10.23672/b5069-8615-3285-f
Хачак Бэла Нальбиевна
Адыгейский государственный университет beldyk1965@mail.ru
Цеева Светлана Касимовна
Адыгейский государственный университет beldyk1965@mail.ru
Шадже Лейла Азаматовна
Адыгейский государственный университет beldyk1965@mail.ru
Bela N. Khachak
Adygea State University beldyk1965@mail.ru
Svetlana K. Tseeva
Adygea State University beldyk1965@mail.ru
Leila A. Shadzhe
Adygea State University beldyk1965@mail.ru
Правовое обеспечение
эпидемиологической безопасности в россии в период пандемии covid-19
Problems of legal provision
of epidemiological safety in modern russ^
Аннотация. В статье анализируются проблемы обеспечения эпидемиологической безопасности в современном российском обществе, которые приобрели особую актуальность в условиях распространения новой короновирусной инфекции (COVID-19). Система здравоохранения и охрана здоровья населения в целом выступают в качестве основополагающих направлений обеспечения национальной безопасности, а различные эпидемии и пандемии необходимо рассматривать как значимые угрозы национальной безопасности страны. Авторы показывают, что реализуемые на территории России меры, которые определенным образом ограничивают права и свободы граждан и принимаются с целью обеспечения эпидемиологической безопасности, соответствуют складывающейся ситуации, возникшей вследствие распространения массовой инфекции и продолжающей создавать реальную угрозу жизни и здоровью граждан.
Ключевые слова: правовое обеспечение, правовое регулирование, права человека, государственная политика, безопасность, национальная безопасность, эпидемиологическая безопасность, чрезвычайное положение, чрезвычайная ситуация.
Annotation. The article analyzes the problems of ensuring epidemiological safety in modern Russian society, which have become particularly relevant in the context of the spread of a new coronavirus infection (COVID-19). The healthcare system and public health protection as a whole act as fundamental directions of ensuring national security, and various epidemics and pandemics should be considered as significant threats to the national security of the country. The authors show that the measures implemented on the territory of Russia, which restrict the rights and freedoms of citizens in a certain way and are taken in order to ensure epidemio-logical safety, correspond to the current situation that has arisen as a result of the spread of mass infection and continues to pose a real threat to the life and health of citizens.
Keywords: legal support, legal regulation, human rights, state policy, security, national security, epidemiological security, state of emergency, emergency situation.
Правовое обеспечение эпидемиологической безопасности населения в современном российском обществе приобретает особую актуальность в условиях распространения новой короновирусной инфекции (COVID-19), которое обусловило необходимость в принятия правовых мер, необходимых для противодействия данной инфекции. В рамках анализа понятия «эпидемиологическая безопасность» следует обратиться, в первую очередь, к Федеральному закону «О безопасности», в рамках которого раскрываются различные виды безопасности, а также, закрепляется содержание основных направлений деятельности уполномоченных государственных
органов, направленных на обеспечение тех или иных видов безопасности [1]. В соответствии с рассматриваемым законом, политика в области обеспечения безопасности реализуется органами власти различных уровней на основе Стратегии национальной безопасности РФ и иных концептуальных документов. Все виды безопасности охватываются понятием «национальная безопасность», которое, в свою очередь, раскрывается в тексте указанной стратегии.
Как следует из данной Стратегии, национальная безопасность представляет собой «состояние защищенности национальных интересов
Российской Федерации от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечивается реализация конституционных прав и свобод, достойные качество и уровень жизни и т.д.». Здесь в качестве одного из важнейших направлений государственной политики рассматривается «повышение качества и доступности медицинской помощи, включая вакцинацию, и лекарственного обеспечения», а также «обеспечение устойчивости системы здравоохранения, ее адаптации к новым вызовам и угрозам, в том числе связанным с распространением инфекционных заболеваний, создание резервов лекарственных препаратов и медицинских изделий». С учетом содержания рассматриваемой Стратегии можно утверждать, что система здравоохранения и охрана здоровья населения в целом выступают в качестве основополагающих направлений обеспечения национальной безопасности, а различные эпидемии и пандемии рассматриваются как значимые угрозы национальной безопасности страны [2].
Необходимо отметить, что распространение новой короновирусной инфекции (COVID-19) было охарактеризовано Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) как пандемия, которая затронула и Российскую Федерацию, что обусловило необходимость в принятии мер, направленных на достижение санитарно-эпидемиологического благополучия граждан, обеспечение эпидемиологической безопасности страны в целом. Накопленный в период пандемии опыт противодействия распространению массовой инфекции свидетельствует о том, что основная проблема в этой сфере связана с необходимостью оптимального распределения полномочий органов власти различных уровней в области борьбы с пандемией и различными ее последствиями. Как следует из ст. 71 Конституции РФ, вопросы обеспечения безопасности относятся к исключительному ведению Российской Федерации, однако, в то же время, ст. 72 относит координацию вопросов здравоохранения и осуществление мер, направленных на борьбу с эпидемиями, к совместному ведению России и ее субъектов [3]. Соответственно, распространение короновирусной инфекции, создавшее угрозу для эпидемиологической безопасности населения, обусловило необходимость принятия комплекса нормативно-правовых актов на уровне федерации, регионов и отдельных муниципалитетов.
Как отмечается в специальных исследованиях, в России, с учетом особенностей ее федеративного устройства, меры, направленные на обеспечение эпидемиологической безопасности, базируются на принципе централизации, основывающейся на единстве системной организации исполнительной власти, и на принципе децентрализации, предусматривающей организационную самостоятельность государственных органов власти отдельных субъектов. С точки зрения С.Б. Аникина и А.И. Пермякова, эффективное противодействие пандемии предполагает наличие оптимально короткого юридического алгоритма действий органов государственного управления [4, с. 103-104]. Иными словами, обеспечение эпидемиологической безопасности предполагает оптимизацию правового регулирования
деятельности исполнительных органов власти на федеральном уровне и аналогичных органов на региональном для эффективного противодействия пандемии и минимизации ее негативных последствий. Борьба с последствиями распространения короновирусной инфекции, в частности, требует координации политики органов власти всех уровней, «овладение искусством управления региональным развитием», необходимое для того, чтобы произошло восстановление нормального функционирования различных сфер общественной жизни в разных субъектах Российской Федерации. По справедливому замечанию Т.Б. Владиславлевой и В.А. Керова, опыт регионального развития в чрезвычайных ситуациях приобретает большой интерес в современных условиях, характеризующихся постоянными изменениями, ростом неопределенности и различных рисков [5, с. 23].
Нельзя не согласиться с позицией данных авторов, в соответствии с которой, именно в условиях кризиса происходит рост значимости предпринимаемых действий, ориентированных на эффективное решение возникающих проблем, к числу которых можно отнести и проблему обеспечения эпидемиологической безопасности. Опыт противодействия распространению новой короновирусной инфекции на различных уровнях властной организации включает себя в качестве неотъемлемых компонентов, с точки зрения Т.Б. Владиславлевой и В.А. Керова, качество принимаемых управленческих решений, их своевременный характер, а также, степень соответствия данных решений целям и задачам проводимой политики, что выступает в качестве предпосылок его успешной их реализации на практике [5, с. 24].
Пандемия COVID-19 выступает для системы российской власти в качестве своеобразной проверки способности органов власти различных уровней осуществлять эффективное управление страной, когда требуется принимать сложные решение и реализовать чрезвычайные меры, оказывающие, в том числе, негативное воздействие на экономику и способствующие ограничению экономического роста, но позволяющие успешно противодействовать распространению массовой инфекции. По мнению Т.Б. Владиславлевой и В.А. Керова в качестве основы эффективной модели развития страны, в целом, должна выступать сбалансированная государственная политика, осуществляемая на уровне регионов [5, с.25]. Оптимальная модель управления должна, следовательно, включать определенные гарантии для населения в области как экономической, так и медико-биологической, эпидемиологической безопасности.
Уже на начальной стадии пандемии COVID-19 в Российской Федерации регионы получили право принимать решения, направленные на противодействие распространению, содержание которых находится в зависимости от характера эпидемиологической обстановки в каждом конкретном регионе, плотности населения и т.д. Многие указанные мероприятия фактически сопровождались ограничениями прав и свобод российских граждан, в том числе, отменой сообщения между
странами, сокращением перемещения людей через государственные границы и даже через административные границы субъектов РФ, отменой различных массовых мероприятий (политических, культурных, спортивных и т.д.), ограничением свободы передвижения граждан, введением QR-пропусков для посещения различных общественных мест и т.д. Отметим, что на начальном этапе пандемии многими экспертами высказывались опасения, в соответствии с которыми «под угрозой борьбы с пандемией могут совершаться действия, которые, лишь имитируя активную борьбу с угрозой, угрожают правам и свободам человека, но не дадут необходимого эффекта в борьбе с заболеванием» [6]. В настоящее время очевидно, что данные ограничения в целом являлись оправданными, поскольку объективно способствовали защите граждан от инфекции, содействовали обеспечению эпидемиологической безопасности.
В то же время, нельзя не согласиться с утверждением тех авторов которые справедливо отмечают, что пандемия СОУЮ-19 проверила на прочность не только экономическую и политическую системы российского общества, но и существующие механизмы реализации и защиты основополагающих прав и свобод человека [7, с. 144]. Так, по оценкам некоторых представителей Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (СПЧ), несмотря на особую значимость вводимых в рамках борьбы с распространением короновирусной инфекции мер, их влияние на основные права человека, закрепленные в Конституции Российской Федерации и международных актах, в ряде случаев являлось неоднозначным и спорным. Как было отмечено в докладе СПЧ: «Уроки эпидемии с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина», изначально существовало три возможных варианта реагирования на возникшие эпидемиологические вызовы:
1) введение на всей территории России или ее части режима чрезвычайного положения;
2) введение в субъектах РФ режима повышенной готовности;
3) введение дополнительных ограничительных и санитарно-противоэпидемических мероприятий [8].
Что касается чрезвычайного положения, то содержание данного понятия раскрывается в тексте соответствующего Федерального закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. Чрезвычайное положение, в соответствии с данным законом, представляет собой особый правовой режим деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, который допускает отдельные ограничения прав и свобод граждан, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Согласно ст. 3 данного закона, чрезвычайное положение вводится лишь в том случае, когда имеются обстоятельства, представляющие собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан: к числу данных обстоятельств закон относит, в том числе,
«чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии». Как следует из содержания ФЗ «О чрезвычайном положении», последнее представляет собой особый правовой режим, предусматривающий возможность введения ряда мер и временных ограничений, предусматривающих как полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, установление ограничений на свободу передвижения, усиление охраны общественного порядка, установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости, запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий, запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций, ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра [9].
Как видим, режим чрезвычайного положения представляет собой принципиально иной вид функционирования общества, предусматривающий фактически прекращение работы ряда гражданских структур, предоставление чрезвычайных полномочий специально назначенным лицам с переподчинением им армии, силовых структур и т.д. Наконец, следует учитывать то обстоятельство, что введение режима чрезвычайного положения предусматривает определенные гарантии имущественных и социальных прав граждан в период действия данного положения. Так, в частности, лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь (ст. 29) [9]. Отметим, что с точки зрения ряда авторов, рассматриваемое обстоятельство, связанное с необходимостью для государства осуществлять возмещение ущерба от введения режима чрезвычайного положения, выступает в качестве основной причины отказа от его введения в период пандемии [7, с. 145]. Не вызывает сомнений тот факт, что в ситуации, когда на начальном этапе пандемии производились приостановки деятельности большого количества хозяйствующих субъектов в регионах, введение рассматриваемого режима предполагало бы огромную финансовую нагрузку на бюджет государства.
Вместо введения режима чрезвычайного положения российским парламентом были внесены изменения в Закон № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»: к категории чрезвычайных ситуации, в соответствии с новой редакции закона обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате распрост-
ранения заболевания, представляющего опасность для окружающих, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей [10]. Правительство, в соответствии с поправками к данному закону, получило дополнительные полномочия, связанные с принятием решения о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также установлении обязательных для граждан и юридических лиц правил поведения, применяющихся в случае введения рассматриваемого режима. Фактически поправками к закону о чрезвычайных ситуациях была создана возможность для правового обоснования определенных ограничений прав и свобод граждан, которые вводились на территории нашей страны с целью противодействия распространению массовой инфекции и обеспечения эпидемиологической безопасности.
Что касается различных ограничительных мероприятий, реализуемых в различных субъектах Российской Федерации, то правовой основой для них выступил Указ Президента РФ от 02.04.2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (C0VID-19)». В тексте данного указа, в частности, содержатся предписания, адресованные руководителям высших органов власти субъектов РФ и предписывающие им осуществлять, в соответствии со складывающейся санитарно-эпидемиологической обстановкой и характером распространения короновирусной инфекции, разработку и практическую реализацию определенных мероприятий ограничительного характера [11]. На практике режим повышенной готовности в России был введен во всех 85 субъектах РФ, причем в 44 регионах данный режим был признан обстоятельством непреодолимой силы (форс-
Литература:
1. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // Российская газета -Федеральный выпуск № 295(5374). 29 декабря 2010 г.
2. Указ Президента РФ от 02.07.2021 N 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации». ЫЯЬ : СопэиКагй.ги^оситеп!/ cons_doc_LAW_389271 (дата обращения 07.03. 2022).
3. Конституция Российской Федерации с изменениями, одобренными в ходе российского голосования 01 июля 2020 г. // Российская газета - Федеральный выпуск № 144(8198). 04 июля 2020 г.
4. Аникин С.Б. Некоторые аспекты административно-правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России / С.Б. Аникин, А.И. Пермяков // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2020. № 6(137).
мажором). По мнению представителей СПЧ, с позицией которых солидарны и авторы настоящей статьи, избранная модель регулирования в целом является адекватной возникшим угрозам, вызванным распространением COVID-19.
Необходимо отметить, что с самого начала пандемии у некоторых юристов и правозащитников возникли определенные сомнения, касающиеся законности некоторых введенных ограничений конституционных прав и свобод граждан. Данные сомнения возникли не только вследствие того, что различные ограничительные мероприятия, касающиеся гражданских прав и свобод, должны вводиться федеральными законами, а не подзаконными актами, к разновидностям которых относятся указы и постановления глав субъектов, а по причине расширительного толкования органами власти и полицейскими структурами ряда положений региональных актов, связанных с режимом повышенной готовности (так, много критических замечаний было высказано по поводу ограничительных мероприятий, проводимых в г. Москва). В то время Министерство юстиции РФ в рамках поручения, включающего проверку практики применения принятых в целях противодействия распространению короновирусной инфекции нормативно-правовых актов, пришло к выводу о том, что данные ограничительные меры, в целом, соответствовали компетенциям рассматриваемых органов власти и были направлены на реализацию конституционных целей, связанных с охраной жизни и здоровья граждан.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что реализуемые на территории России меры, которые определенным образом ограничивают права и свободы граждан и принимаются с целью обеспечения эпидемиологической безопасности, соответствуют складывающейся ситуации, возникшей вследствие распространения массовой инфекции и продолжающей создавать реальную угрозу жизни и здоровью граждан.
Literature:
1. Federal Law № 390-FZ of December 28, 2010 «On Security» // Rossiyskaya Gazeta - Federal Issue № 295(5374). December 29, 2010.
2. Decree of the President of the Russian Federation dated 02.07.2021 № 400 «On the National Security Strategy of the Russian Federation». URL : Consultant.ru>document/cons_doc_LAW_389271 (date of application 07.03.2022).
3. The Constitution of the Russian Federation with amendments approved during the Russian vote on July 1, 2020 // Rossiyskaya Gazeta - Federal Issue № 144(8198). July 04, 2020.
4. Anikin S.B. Some aspects of administrative and legal provision of sanitary and epidemiological welfare of the population in Russia / S.B. Anikin, A.I. Permyakov // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2020. № 6(137).
5. Владиславлева Т.Б. Государственное управление региональным развитием в условиях пандемии COVID-19 / Т.Б. Владиславлева, В.А. Керов // Государственное управление. Электронный вестник. 2020. Вып. № 83.
6. Бабушкин А. Актуальные проблемы соблюдения прав человека в условиях борьбы с эпидемией. URL : https://www.7x7-journal.ru>posts/2020/ 03/27 (дата обращения 07.03.2022).
7. Попов М.Ю. К дискуссии об ограничении прав и свобод человека в условиях пандемии / М.Ю. Попов, П.С. Самыгин, С.И. Самыгин // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2020. № 4.
8. Доклад «Уроки эпидемии с точки зрения соблюдения прав человека и гражданина». Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. URL : www.president-sovet.ru (дата обращения 07.03.2022).
9. Федеральный Конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //Российская газета - Федеральный выпуск № 0(2717).
10. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 № 68-ФЗ (последняя редакция). URL : www.Consul tant.ru>document/cons_doc_LAW_5295 (дата обращения 07.03.2022).
11. Указ Президента Российской Федерации от 02 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коро-навирусной инфекции (COVlD-19)» // Российская газета - Столичный выпуск № 72 (8126). 03 апреля 2020 г.
5. Vladislavleva T.B. State management of regional development in the context of the COVID-19 pandemic / T.B. Vladislavleva, V.A. Kerov // Public administration. Electronic bulletin. Issue № 83. December 2020.
6. Babushkin A. Actual problems of respect for human rights in the fight against the epidemic. URL : https://www.7x7-journal.ru>posts/2020/03/27 (date of application 07.03.2022).
7. Popov M.Yu. To the discussion on the restriction o f h u m a n rights and freedoms in a pandemic / M.Yu. Popov, P.S. Samygin, S.I. Samygin // Humanities, socio-economic and social Sciences. 2020. № 4.
8. Report «Lessons of the epidemic from the point of view of respect for human and civil rights». Council under the President of the Russian Federation for the Development of Civil Society and Human Rights. URL : www.president-sovet.ru (date of appeal 07.03.2022).
9. Federal Constitutional Law № 3-FKZ of May 30, 2001 «On the State of Emergency» // Rossiyskaya Gazeta - Federal Issue № 0(2717).
10. Federal Law «On the Protection of the population and territories from natural and man-made emergencies» dated 21.12.1994 № 68-FZ (latest edition). URL : www.Consultant.ru>document/cons_doc_ LAW_5295 (date of application 07.03.2022).
11. The decree of the President of the Russian Federation of April 2, 2020, № 239 «On measures to ensure the sanitary and epidemiological welfare of the population in the territory of the Russian Federation in connection with the spread of the new Coronavirus infection (COVID-19)» // Rossiyskaya Gazeta - Capital issue № 72(8126). 03 Apr. 2020.
