CC BY
172
ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО
JUS PUBLICUM
DOI: 10.17803/1729-5920.2021.171.2.040-049
М. А. Егорова*, О. В. Кожевина**, А. Ю. Кинев***
Правовая защита конкуренции в условиях формирующихся цифровых рынков
Аннотация. На новом витке развития цифровизации главным вызовом можно назвать экспоненциальный рост количества, качества, разнообразия связей между гражданами, организациями, институтами развития и правового обеспечения, государственными органами власти. Взаимосвязи динамичны и неустойчивы по ряду факторов, в том числе из-за недостаточной синхронизации между всеми элементами социально-экономических систем и институтов.
В статье исследуются актуальные вопросы конкурентного права в части правового регулирования цифровых рынков. Дана правовая интерпретация цифрового рынка. Выявлены ключевые аспекты правового регулирования цифровых рынков. Предложены инструменты правового регулирования формирующихся цифровых рынков для Российской Федерации с учетом обобщения европейского опыта и практики стран ОЭСР. Авторами обосновано, что повсеместная цифровизация несет в себе угрозу монополизации экономических отношений. Причем монополизации нового, не классического характера. Поэтому важным представляется правильно определить формы и методы правовой защиты конкуренции на специфических цифровых рынках.
По итогам исследования авторы резюмируют, что развитие цифровой экономики и формирование новых рыночных отношений являются предпосылками к совершенствованию антимонопольного регулирования, гармонизации правовых норм для целей защиты конкуренции на глобальных цифровых рынках. Цифровые рынки отличаются от традиционных, в связи с этим для них нужно особое правовое регулирование. Практики антимонопольного регулирования стран ОЭСР целесообразно учитывать в контексте согласованности с российскими законодательными условиями.
© Егорова М. А., Кожевина О. В., Кинев А. Ю., 2021
* Егорова Мария Александровна, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конкурентного права, начальник Управления международного сотрудничества Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заместитель председателя исполнительного комитета, председатель комиссии по совершенствованию антимонопольного законодательства Московского отделения Ассоциации юристов России, сопрезидент Международного союза юристов и экономистов (Франция)
Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 [email protected]
** Кожевина Ольга Владимировна, доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры «Менеджмент» Московского государственного технического университета имени Н. Э. Баумана, заведующий кафедрой цифровых технологий и бизнес-аналитики Алтайского государственного университета 2-я Бауманская ул., д. 7, г. Москва, Россия, 105005 [email protected]
*** Кинев Александр Юрьевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 [email protected]
Ключевые слова: цифровизация; цифровые рынки; конкуренция; правовое регулирование; антимонопольное законодательство; оценка регулирующего воздействия; государство; право; экономические отношения.
Для цитирования: Егорова М. А., Кожевина О. В., Кинев А. Ю. Правовая защита конкуренции в условиях формирующихся цифровых рынков // Lex russica. — 2021. — Т. 74. — № 2. — С. 40-49. — DOI: 10.17803/1729-5920.2021.171.2.040-049.
Legal Protection of Competition in the Emerging Digital Markets
Maria A. Egorova, Dr. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Competition Law; Head of
the International Cooperation Department, Kutafin Moscow State Law University (MSAL); Deputy
Chairman of the Executive Committee, Chairman of the Commission on Improvement of Antimonopoly
Legislation, Moscow Branch of the Russian Bar Association; Co-President of the International Union
of Jurists and Economists (France)
ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993
Olga V. Kozhevina, Dr. Sci. (Economics), Full Professor, Professor, Management Department, Bauman
Moscow State Technical University; Head of the Head of the Department of Digital Technologies and
Business Analytics, Altai State University
ul. 2-ya Baumanskaya, Moscow, Russia, 105005
Aleksandr Yu. Kinev, Dr. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Competition Law, Kutafin
Moscow State Law University (MSAL)
ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993
Abstract. At a new stage in the development of digitalization, the main challenge is the expotential growth of quantity, quality, diversity of links between citizens, organizations, development institutions and legal regulation, public authorities. Interrelations are dynamic and unstable due to a number of factors because of insufficient synchronization between all elements of socio-economic systems and institutions.
The paper examines topical issues of competition law in terms of legal regulation of digital markets. The authors provide for the legal interpretation of the digital market. Key aspects of legal regulation of digital markets are defined. The authors propose instruments of legal regulation of emerging digital markets for the Russian Federation. Their proposals are based on generalization of European experience and practice of the OECD countries.
The authors substantiate that widespread digitalization threatens to monopolize economic relations. And this is monopolization of a new, not classical character. Therefore, it is important to identify properly the forms and methods of legal protection of competition in specific digital markets.
Based on the results of the study, the authors conclude that the development of the digital economy and the formation of new market relations establish prerequisites for the improvement of antimonopoly regulation, legal rules unification for the protection of competition in global digital markets. Digital markets differ from traditional ones. Therefore, they need special legal regulation. The practice of antimonopoly regulation in the OECD countries should be considered in the context of their consistency with Russian legislative conditions. Keywords: digitization; digital markets; competition; legal regulation; antitrust legislation; regulatory impact assessment; state; law; economic relationships.
Cite as: Egorova MA, Kozhevina OV, Kinev AYu. Pravovaya zashchita konkurentsii v usloviyakh formiruyushchikhsya tsifrovykh rynkov [Legal Protection of Competition in the Emerging Digital Markets]. Lex russica. 2021;74(2):40-49. DOI: 10.17803/ 1729-5920.2021.171.2.040-049 (In Russ., abstract in Eng.).
LEX IPS»
Активно формирующиеся рынки цифровой экономики — новое явление последних лет и вызов, который определяет тренды как трансформации бизнес-моделей компаний, так и совершенствования правового регулирования рынка. Для антимонопольных органов всех стран мира глобальная цифровизация — существенный вызов1. Распространение цифровых технологий и инструментов приводит к кардинальным изменениям рыночной среды, «размытости» общественных отношений и, соответственно, сложности правового и антимонопольного регулирования. Вместе с тем цифровизация экономики — объективная реальность, прогрессирующая стремительными темпами от автоматизации и точечного внедрения информационно-коммуникационных технологий до масштабных и гиперсвязанных вертикальных цифровых экосистем с межотраслевой интеграцией и платформенными решениями2. Обозначенные тенденции свидетельствуют о необходимости введения новых норм и инструментов правовой защиты конкуренции3. Обществу еще предстоит справиться с нарастающими опасностями негативных последствий цифровизации, среди которых сжатие или
даже исчезновение традиционных рынков. Всё больше и больше физических продуктов и услуг становятся в основном цифровыми4.
Проект пятого антимонопольного пакета широко обсуждается с 2018 г.5 Пятый антимонопольный пакет ставит целью решить целый ряд вопросов, связанных с сетевыми эффектами, концентрацией цифровых рынков. ФАС России считает необходимым принятие ряда законов по антимонопольному ограничению конкуренции, если имеются явные признаки доминирующего антиконкурентного поведения компаний — участников цифровых рынков. Национальный план развития конкуренции на 2018-2020 годы6 предусматривал совершенствование антимонопольного регулирования в условиях цифровизации экономики и рыночных отношений. На данном этапе разработан проект Национального плана развития конкуренции на 2021-2025 годы, который эксперты называют «цифровым». Проект содержит максимум мероприятий, способствующих развитию конкурентной среды в условиях цифровой экономики7.
С позиции С. Пузыревского8, конкурентное право как фактор обеспечения экономиче -
См.: Самолысов П. В. Основные направления развития антимонопольного регулирования в условиях
цифровой экономики // Становление и развитие нового гуманитарного и экономического знания : сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции : в 2 ч. /
под общ. ред. Е. П. Ткачевой. Белгород, 2019. С. 62-64.
Что такое цифровая экономика? Тренды, компетенции, измерения : доклад НИУ ВШЭ / под науч. ред. Л. М. Гохберга ; при участии Всемирного банка. М. : Изд. дом. Высшей школы экономики, 2019. 82 с. МасловА. О. Цифровые рынки в конкурентном праве // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2019. № 2 (14). С. 55-60.
Rethinking Antitrust Tools for Multi-Sided Platforms. OECD. 2018 // URL: www.oecd.org/competition/ rethinking-antitrust-tools-for-multi-sided-platforms.htm (дата обращения: 20.10.2020). См.: Иванов А. Ю. Контроль монополизации в условиях цифровой экономики: первая часть дискуссии о пятом антимонопольном пакете // Закон. 2018. № 2. С. 106-119 ; Пузыревский С. А. О реализации Национального плана развития конкуренции в российской Федерации // Тарифное и антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности. Контроль закупочной деятельности хозяйствующих субъектов, подлежащих тарифному регулированию (в рамках федеральных законов № 223-Ф3 и № 44-ФЗ). Проблемы применения административной ответственности. Судебная практика : материалы научно-практического семинара и регионального семинара-совещания территориальных органов ФАС России Уральского округа (Челябинск, 21-22 марта 2018 г.). Челябинск : Цицеро, 2018. С. 9-13 ; Артемьев И. Ю. Вызовы цифровой экономики и приоритеты новой конкурентной политики России // Право интеллектуальной собственности. 2018. № 3. С. 14-16.
Указ Президента РФ от 21.12.2017 № 618 «Об основных направления государственной политики по развитию конкуренции» (вместе с Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_285796/2bbd05163f15ea ba8fe163c1b26f3956626a5210/ (дата обращения: 05.12.2020).
Новый нацплан будет «цифровым» // URL: https://iecp.ru/news/item/426388-novyj-nacplan-budet-cifrovym (дата обращения: 19.12.2020).
Пузыревский С. Развитие антимонопольного законодательства — фактор экономического роста // URL: https://plan.fas.gov.ru/external/news/30878 / (дата обращения: 20.12.2020).
1
2
3
4
5
6
7
8
ского роста требует научного, практического осмысления, и мы должны понимать, каким образом антимонопольное регулирование оказывает влияние на экономику. Для эффективного экономического роста важно предоставить свободу и защиту участникам рынка, чтобы в результате не были ущемлены их права. Нужно сохранять баланс. Одним из важных результатов антимонопольного реформирования является вступление в силу Закона об антимонопольном комплаенсе, цель которого — снижение вероятности риска антимонопольного нарушения и, как следствие, риска антимонопольных санкций. Основной стимул для внедрения комплаенса — выявление факторов риска заранее, что позволит организации минимизировать риски, обезопасит от возможных штрафов или уголовного преследования. Для регулирования цифровых рынков это имеет определяющее значение.
По опыту Евросоюза, цифровой единый рынок (англ. Digital Single Market) или единый цифровой рынок (англ. Single Digital Market) — это планируемая экономическая зона стран ЕС с фокусом на телекоммуникации и цифровую экономику, часть «Цифровой повестки дня для Европы» согласно стратегии «Европа 2020». По нашему мнению, цифровой рынок объединяет в своем содержании электронную экономику, электронную коммерцию (торговлю, электронный бизнес, e-commerce), маркетплейс (цифровую торговую площадку), единую зону платежей, видеотекс (videotex), интернет-трейдинг, «умные города» (smart sity), электронные транзакции, интернет-банкинг, эквайринг, цифровой маркетинг и пр. Платформы — это не новая бизнес-модель, а скорее обновленная масштабом и размахом участников цифровой экономики.
Ряд экспертов полагают, что цифровые рынки имеют специфические черты: — Большие данные (Big data), которые, несомненно, стимулируют значительную часть инноваций в сфере товаров и услуг, предлагаемых в цифровой экономике, стали ключевым активом. Сильные игроки рынка, компании становятся сильнее, используя обратную связь на основе больших данных. Преимущество данных перед конкурентами может позволить ведущим игрокам достичь критической экономии за счет масштаба, что может изменить данные — и конкурентный баланс — в их пользу, что приведет к чрезмерному доминированию на рынке.
— Большая аналитика (Big analytics) дает возможность оптимизировать использование данных, выявлять закономерности, улучшать понимание динамики рынка и открывать двери для ускоренных инноваций. Расширенная аналитика также играет ключевую роль в способности компаний определять потребности и желания потребителей. Здесь также, помимо очевидных преимуществ, можно выявить тревожные тенденции. Интеллектуальный анализ данных, торговля данными, онлайн-маркетинг, распознавание образов, оценка спроса и оптимизация цен — всё это использовалось для приблизительного расчета резервных цен, выявления предубеждений и методов использования силы.
— Сетевые эффекты, обеспечивающие существенную эффективность и экономию за счет масштаба, которые стимулируют цифровую экономику. Однако сетевые эффекты могут способствовать возникновению значительных барьеров для входа на рынок и ограничивать конкурентное давление на традиционную компанию. Сочетание сетевых эффектов, доступа к данным и аналитики может склонить рынок в пользу ведущего провайдера. Это может повлиять на конкуренцию за данные, конкуренцию за пользовательскую базу и разработку алгоритмов, а также может повлиять на характер и масштабы инноваций.
— Затраты на переключение (Friction and Switching Costs) также распространены на многих цифровых рынках. На концентрированных рынках с сетевым эффектом платформы и поставщики услуг могут стремиться ограничить возможность потребителей менять поставщиков и доступность альтернативных поставщиков, создавая трения и ограничивая возможность взаимодействия между системами. Такая практика создает препятствия для входа и расширения более мелких конкурентов.
— Контролируемые экосистемы (Controlled Ecosystems) также играют роль в этой среде. Пользователи сталкиваются с асимметричной информацией относительно затрат, выгод и наличия дополнительных возможностей. Поскольку пользователи (де-факто) привязаны к одной платформе или поставщику, они подлежат контролю и возможному использованию поведенческих методов. Сбор и обработка данных, происходящие в
контролируемых экосистемах, могут нарушать права на конфиденциальность. — Повышение проницаемости между рынками и обществом — способность контролировать, нацеливать и манипулировать пользователями выходит за рамки традиционных рынков. Контроль сбора, анализа и сохранности персональных данных клиентов смещается в корпоративный сектор. Также это может снизить доверие граждан к цифровой экономике и цифровым рынкам9. Цифровая среда аккумулирует вышеуказанные характеристики; с одной стороны, это свидетельствует о ее динамичности, а с другой — она характеризуется повышенной концентрацией и усилением рыночной власти. Среда, в которой ключевые игроки могут определять характер и поток инноваций, выход на рынок, расширение услуг и взаимодействие с потребителями, не способствует развитию конкуренции.
Выделим три базовых характеристики цифровой экономики — эффект масштаба и отдача от него, сетевые внешние эффекты, роль данных.
Исходя из сказанного, особенностями цифрового рынка для целей антимонопольного регулирования являются:
1) стремительность развития;
2) специфика товарного рынка (глобальность, многосторонность, платформенность, как правило, товар, обращаемый на цифровом рынке, — объект интеллектуальной собственности);
3) ценность и монетизация на смежных товарных рынках;
4) сетевые эффекты;
5) возможность взаимозаменяемости на цифровом товарном рынке (появление товаров-субститутов);
6) новое качество для потребителя товара посредством использования ИКТ;
7) границы и состав участников цифрового товарного рынка — модифицированная качественно-количественная оценка товарного рынка;
8) к цифровым компаниям нужно применять особые инструменты оценки рыночного доминирования10.
Хотя антимонопольное законодательство имеет основополагающее значение для поддержания конкурентоспособности цифровой экономики, важно отметить взаимодополняющую роль, которую играют инструменты нормативно-правового регулирования смежных аспектов. Инструменты правового регулирования могут стать эффективным инструментом для решения проблемы сбора и обработки данных, права на конфиденциальность, применения норм гражданского и цифрового права к платформам, поставщикам услуг и пользователям, а также обеспечения защиты потребителей в условиях становления цифровых правоотношений. Регулирование может стать ценным инструментом для создания конкурентной среды и уточнения границ законности. Принимая во внимание ограниченные ресурсы, доступные антимонопольным органам, необходимость определения приоритетности дел и длительность расследований, строгий режим регулирования является важной частью инструментария правоприменения. В некоторых случаях к динамичным рынкам целесообразно применять предварительные регуляторные меры, которые способствуют созданию конкурентной среды и защите прав потребителей, а не последующие меры по обеспечению конкуренции и собственно средства правовой защиты. Так называемые «предварительные» регуляторные меры — право интеллектуальной собственности, цифровое и информационное право и пр. Важно продолжить разработку эффективных инструментов регулирования цифровой экономики. Эффективный правоприменительный подход требует, чтобы и регулирующие органы, и органы по обеспечению конкуренции работали совместно.
В ходе совершенствования антимонопольного регулирования товарных рынков необходимо выявлять последствия поведения субъекта, определять степень его воздействия на рынок, учитывая сетевые эффекты, способы монетизации, параллельное использование и взаимопроникновение разных сервисов, эффекты от слияния данных о потребителях. По мнению Е. А. Заевой, оценивая экономическую концентрацию на цифровых рынках, важно учитывать такой аспект, как данные компаний о потреби-
9 The Role of Competition Policy in Protecting Consumers' Well-being in the Digital Era The European Consumer Organisation. BEUC. 28 p.
10 См.: Заева Е. А. О конкуренции алгоритмов, больших данных и первых цифровых кейсах // URL: https:// fas.gov.ru/content/interviews/2055 (дата обращения: 23.10.2020).
телях. Это ценнейшие сведения о поведении человека, его предпочтениях, передвижениях, повторяемости действий с учетом особенностей потребления. Когда сливаются компании, у каждой из которых есть такая информация по своим группам потребителей, влияние этих данных дает мультипликативный эффект.
В конце января 2020 г. Европейская комиссия объявила о своем намерении принять Digital Services Act (DSA)11 в четвертом квартале года в рамках своей рабочей программы на 2020 г. В настоящее время Директива об электронной торговле, выпущенная в июне 2000 г., является основным документом, регулирующим цифровые услуги, который нуждается в обновлении. Комиссия нацелена на укрепление единого цифрового рынка ЕС, прояснение и усиление правил ответственности за цифровые услуги и обеспечение равных условий для малых и средних предприятий. Пакет DSA помогает прояснить правила для большинства цифровых услуг. В этом документе излагается цель — устранение правовой неопределенности посредством внедрения современной правовой базы для цифровых услуг, укрепление единого цифрового рынка ЕС, обеспечение того, чтобы поставщики цифровых услуг действовали ответственно, устраняя риски для своих пользователей, чтобы защитить их гражданские права и создать безопасную и надежную онлайн-среду. Новые обязательства будут включать: горизонтальную должную осмотрительность для всех платформ; механизмы уведомления и действий, позволяющие информировать платформы о любом незаконном контенте, который предлагается или размещается на хостинге; требования «знать своего бизнес-клиента», которые обязывают платформы собирать информацию о трейдерах; требования в отношении прозрачной модера-ции контента, которые обязывают платформы сообщать о принятых мерах, результатах, показателях удаления, жалобах и об использовании автоматизированных инструментов для моде-рации.
В странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) внедряется
практика оценки регулирующего воздействия антимонопольных органов12.
Как известно, решения в области антимонопольного регулирования требуют времени для достижения результатов; это означает, что последующие оценки могут выявить и оценить фактические эффекты, которые они вызывают. Важной является и оценка регулирующего воздействия антимонопольных органов. В странах ОЭСР придерживаются следующего алгоритма при проведении оценки своей деятельности:
1. Объем оценки. Чтобы оценка воздействия была всеобъемлющей, она должна включать влияние всех решений, касающихся заблокированных слияний, слияний, одобренных с использованием средств правовой защиты, и картелей. По возможности оценка воздействия должна включать и злоупотребления доминирующим положением / монополизацию. Может быть добавлено влияние других решений, таких как вертикальные соглашения, и других видов деятельности, таких как исследования рынка/сектора. Необходим охват всех решений, принятых в течение предыдущего года. Решения, на которые подана апелляция, могут быть включены в год, в котором они были приняты, или могут быть включены после того, как они стали окончательными (или потому, что решение по апелляции окончательное, или потому, что апелляции больше не подавались). Учет выгод, получаемых потребителями. Потребители могут быть промежуточными потребителями или конечными потребителями, в зависимости от рынка, затронутого решением антимонопольных органов.
2. Предлагаемые общие принципы:
а) использование информации по конкретным случаям;
б) предположение, что никакое вмешательство не окажет отрицательного воздействия: так, ни один антимонопольный орган ОЭСР не будет вмешиваться, чтобы заблокировать слияние или прекратить деловую практику, если сочтет, что его решение не принесет никаких выгод для потребителей, следовательно, можно предположить, что все решения власти окажут положительное влияние;
11 The Digital Services Act, the Digital Markets Act, and the New Competition Tool // URL: https://www.csis.org/ analysis/digital-services-act-digital-markets-act-and-new-competition-tool (дата обращения: 15.12.2020).
12 Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their activities. Secretary-General of the OECD. April. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Competition Division. Paris, 2014. 9 p.
LEX RUSSICA
в) оценка статических выгод для потребителей и, если возможно, также и динамических выгод (динамические эффекты);
г) регулярная публикация оценки воздействия: вероятное воздействие деятельности агентства следует регулярно оценивать, а результаты — публиковать на веб-сайте агентства для обеспечения подотчетности и прозрачности;
д) представление результатов за год и как среднегодовое скользящее значение за три года: оценка воздействия деятельности агентства должна рассчитываться количественно (так называемая годовая цифра). Однако эту цифру следует показывать вместе со скользящей средней за трехлетний период, чтобы уменьшить вариабельность оценок, возникающих по случаям на крупных или малых рынках, которые могут произойти в течение одного года;
е) по возможности представляйте результаты по типам решений: для обеспечения большей прозрачности результаты оценки должны быть представлены отдельно для различных типов решений (например, предполагаемое влияние картельных решений следует отделить от решений о слиянии и от случаев злоупотребления доминирующим положением / монополизации). Однако это может быть невозможно из соображений конфиденциальности, тогда необходимо будет получить единую общую цифру;
ж) анализ чувствительности оценок (более и менее консервативный).
3. Методология. Регулярные оценки воздействия должны основываться на простой и легко применимой методологии, не требующей больших затрат времени. Исходя из изложенного, она включает оценку преимуществ для потребителей от решений антимонопольных ведомств, а также использование фактических конкретных данных (объективность). Оценка статических выгод включает: объем оборота из-за злоупотребления доминирующим положением, динамику цен и предотвращение роста цен, ценовые эффекты. Допущения по умолчанию: если информация доступна, то оценки точные; если же недоступна, ее конфиденциальность или наличие иных юридических ограничений; например, для ожидаемого ценового эффекта: в случае картелей — повышение цены на 10 %; в случаях злоупотребления доминирующим положением — повышение цены на 5 %; в случае слияния — повышение цены на 3 %. В случае вероятной продолжительности
повышения цен без вмешательства конкурентного ведомства: в делах о картелях сроком на 3 года; в делах о злоупотреблении доминирующим положением сроком на 3 года; в случае слияния — сроком на 2 года. Эти предположения предназначены для использования только в том случае, если более конкретная информация недоступна.
4. Разъяснение оценок. В частности, в Рекомендациях ОЭСР Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their activities отмечается: показатели представляют собой предварительные оценки, касающиеся вероятных будущих эффектов, которые еще предстоит наблюдать, или предотвращенных эффектов, которые можно предположить; консервативность оценок; выгоды в основном оцениваются как «статические» эффекты из-за более низких цен. Однако усиление конкуренции приносит свои основные выгоды за счет роста инноваций и производительности, которые труднее оценить, и, следовательно, они обычно исключаются или включаются лишь частично, но динамические эффекты очень важны. В оценках не учитывается «сдерживающий эффект» решений властей, потому что его очень трудно определить количественно. Тем не менее этот эффект чрезвычайно важен, поскольку он дает фирмам стимул не нарушать закон о конкуренции в будущем.
Исходя из практики ОЭСР, оценка конкуренции может выполняться в самых разных ситуациях, когда происходит вмешательство правительства. Оценщики могут сосредоточиться на новых правилах или уже существующих правилах. Эксперты-оценщики могут сосредоточиться на целых секторах или, в более узком смысле, на конкретном товарном рынке, который плохо функционирует.
Первый этап. Обзор новых вводимых правил очень важен. Когда разрабатывается или вводится новый регламент, многие страны пересматривают его на предмет конкурентного воздействия. Этот процесс называется анализом регулирующего воздействия (Regulatory Impact Analysis, RIA). Процесс RIA может включать явный элемент конкуренции. Иногда в существующем нормативном акте имеются оговорки об истечении срока действия, которые требуют пересмотра перед повторным введением нормативного акта. Такие оговорки о прекращении действия также являются хорошей возможностью пересмотреть правила на предмет их влияния на конкуренцию.
В Австралии (страна — член ОЭСР) правительственные агентства обязаны заполнять заявление о воздействии регулирующего органа (RIS) на «каждое предложение по политике, направленное на введение или отмену регулирования», если оно «вероятно окажет измеримое влияние на бизнес, общественные организации или отдельных лиц». Кроме того, любое предложение, рассматриваемое Кабинетом министров, должно включать RIS, даже если кажется, что оно не оказывает регулирующего воздействия на предприятия, общественные организации или отдельных лиц, чтобы правительство было осведомлено о регулирующих последствиях любого решения, которое оно может принять. Если предложение может ограничить конкуренцию, RIS должен продемонстрировать преимущества, которые перевешивают затраты, и что нет альтернативных средств достижения той же цели. Регулирующие воздействия могут включать:
— Изменения в количестве или типе продуктов, которые могут предложить предприятия, например: запрещенные продукты или отраслевые практики; изменение способа предложения товаров.
— Влияние на потребительский спрос на определенные товары, такие как: повышение цен, вызванное требованиями регламента; изменение информации, доступной потребителям.
— Воздействие на способность или стимулы предприятий к конкуренции на рынке, например: создание режима саморегулирования или совместного регулирования; изменение требований к лицензии, разрешению или другому разрешению; влиять на цену или количество продаваемых товаров; установка стандартов качества продукции/ услуг; изменение цены или типа ресурсов, доступных для бизнеса.
В Южной Корее (страна — член ОЭСР) Комитет по реформе регулирования (Regulatory Reform Committee, RRC) национального правительства, надзорный орган, принял Руководящие принципы оценки регулирующего воздействия в 2008 г. с учетом Инструментария оценки конкуренции ОЭСР, выпущенного в 2007 г. До 2008 г. государственные органы, которые готовили новые правила, могли проконсультироваться с антимонопольным органом относительно того, будет ли новое регулирование включать антиконкурентное регулирование, а антимонопольный орган мог рекомендовать пересмотреть или уда-
лить антиконкурентную часть предлагаемого регулирования. Консультация не была обязательной. Государственный орган представляет в RRC проект постановления для анализа регулирующего воздействия. RRC отправляет его в Антимонопольный орган Кореи для оценки конкуренции, который проводит оценку конкуренции по проекту постановления посредством двухэтапного процесса (предварительная и углубленная оценка) и сообщает результаты оценки конкуренции обратно в RRC. В части предварительной оценки: контрольный список из четырех вопросов: вхождение поставщика, конкурентоспособность, стимулы для конкуренции и выбор потребителя. В части углубленной оценки: подробный и всесторонний анализ этих потенциально антиконкурентных правил, изучение альтернативных способов достижения политических целей при минимизации воздействия на конкуренцию. RRC принимает во внимание результат оценки конкуренции антимонопольным органом при рассмотрении соответствующего регулирования и принимает решение о пересмотре или об отмене антиконкурентного регулирования. После решения RRC государственный орган вносит доработанный проект постановления в Национальное собрание (National Assembly).
Второй этап. Целевое исследование рынка. В ходе исследования рынка исследуется рынок, на котором конкуренция не работает должным образом, и изучается, действительно ли на рынке существует проблема конкуренции, и, если да, то вероятные источники проблемы и возможные меры по снижению или ее устранению.
Третий этап — отраслевой обзор. При отраслевом обзоре систематически выявляются нормативные акты, относящиеся к отрасли, и затем они рассматриваются один за другим на предмет любых ограничений конкуренции. Как и исследование рынка, отраслевые обзоры представляют собой форму анализа постфактум, в отличие от предварительного обзора. Отраслевые обзоры начинаются с поиска отдельных нормативных положений, которые могут необоснованно ограничивать конкуренцию. Отраслевые обзоры могут проводиться министерством, ответственным за сектор, хотя иногда такие министерства могут быть привержены существующим нормативным актам и/или могут не иметь необходимого опыта в оценке конкуренции. Другой альтернативой отраслевым обзорам является их вы-
LEX IPS»
полнение внешними организациями, такими как другие государственные органы, например антимонопольный орган или сторонние эксперты.
Таким образом, по результатам исследования сформулированы следующие выводы:
1. Развитие цифровой экономики и формирование новых рыночных отношений являются предпосылками к совершенствованию антимонопольного регулирования,
гармонизации правовых норм для целей защиты конкуренции на глобальных цифровых рынках.
2. Цифровые рынки отличаются от традиционных, в связи с этим для них нужно особое правовое регулирование.
3. Практики антимонопольного регулирования стран ОЭСР целесообразно учитывать в контексте согласованности с российскими законодательными условиями.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Артемьев И. Ю. Вызовы цифровой экономики и приоритеты новой конкурентной политики России // Право интеллектуальной собственности. — 2018. — № 3. — С. 14-16.
2. Заева Е. А. О конкуренции алгоритмов, больших данных и первых цифровых кейсах // URL: https://fas. gov.ru/content/interviews/2055 (дата обращения: 23.10.2020).
3. Иванов А. Ю. Контроль монополизации в условиях цифровой экономики: первая часть дискуссии о пятом антимонопольном пакете // Закон. — 2018. — № 2. — С. 106-119.
4. Маслов А. О. Цифровые рынки в конкурентном праве // Журнал предпринимательского и корпоративного права. — 2019. — № 2 (14). — С. 55-60.
5. Новый нацплан будет «цифровым» // URL: https://iecp.ru/news/item/426388-novyj-nacplan-budet-cifrovym (дата обращения: 19.12.2020).
6. Пузыревский С. А. О реализации Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации // Тарифное и антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности. Контроль закупочной деятельности хозяйствующих субъектов, подлежащих тарифному регулированию (в рамках федеральных законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ). Проблемы применения административной ответственности. Судебная практика : материалы научно-практического семинара и регионального семинара-совещания территориальных органов ФАС России Уральского округа (Челябинск, 21-22 марта 2018 г.). — Челябинск : Цицеро, 2018. — С. 9-13.
7. Пузыревский С. А. Развитие антимонопольного законодательства — фактор экономического роста // URL: https://plan.fas.gov.ru/external/news/30878 / (дата обращения: 20.12.2020).
8. Самолысов П. В. Основные направления развития антимонопольного регулирования в условиях цифровой экономики // Становление и развитие нового гуманитарного и экономического знания : сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции : в 2 ч. / под общ. ред. Е. П. Ткачевой. — Белгород, 2019. — С. 62-64.
9. Что такое цифровая экономика? Тренды, компетенции, измерения : доклад НИУ ВШЭ / под науч. ред. Л. М. Гохберга ; при участии Всемирного банка. — М. : Изд. дом. Высшей школы экономики, 2019. — 82 с.
10. Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their activities. Secretary-General of the OECD. April. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Competition Division. — Paris, 2014. — 9 p.
11. Rethinking Antitrust Tools for Multi-Sided Platforms. OECD. 2018 // URL: http://www.oecd.org/competition/ rethinking-antitrust-tools-for-multi-sided-platforms.htm (дата обращения: 20.10.2020).
12. The Digital Services Act, the Digital Markets Act, and the New Competition Tool // URL: https://www.csis.org/ analysis/digital-services-act-digital-markets-act-and-new-competition-tool (дата обращения: 15.12.2020).
13. The Role of Competition Policy in Protecting Consumers' Well-being in the Digital Era. The European Consumer Organization. BEUC. 28 p.
Материал поступил в редакцию 22 декабря 2020 г.
REFERENCES
1. Artemyev IYu. Vyzovy tsifrovoy ekonomiki i prioritety novoy konkurentnoy politiki Rossii [Challenges of the digital economy and priorities of the new competition policy of Russia]. Law of Intellectual Property. 2018;3:14-16 (In Russ.).
2. Zaeva EA. On competition of algorithms, large melon and first digital cases. URL: https://fas.gov.ru/content/ interviews/2055 (accessed: 23 Oct 2020).
3. Ivanov AYu. Kontrol monopolizatsii v usloviyakh tsifrovoy ekonomiki: pervaya chast diskussii o pyatom antimonopolnom pakete [Control of monopolization in the digital economy: the first part of the discussion on the fifth antimonopoly packag]. Zakon. 2018;2:106-119 (In Russ.).
4. Maslov AO. Tsifrovye rynki v konkurentnom prave [Digital markets in competition law]. Journal of Entrepreneurial and Corporate Law. 2019;1 (14):55-60 (In Russ.).
5. The new national plan will be "digital". URL: https://iecp.ru/news/item/426388-novyj-nacplan-budet-cifrovym (accessed: 19 Dec 2020) (In Russ.).
6. Puzyrevskiy SA. O realizatsii natsionalnogo plana razvitiya konkurentsii v Rossiyskoy Federatsi [On the implementation of the National Plan for the Development of Competition in the Russian Federation]. In: Tariff and Antimonopoly Regulation of Entrepreneurial Activity. Control over Procurement Activities of Economic Entities Subject to Tariff Regulation (within the framework of federal laws No. 223-FZ and No. 44-FZ) (In Russ.). Problems of application of administrative responsibility. Jurisprudence: Proceedings of Scientific and Practical Seminar and Regional Seminar-Meeting of Territorial Bodies of FAS Russia of the Ural District. Chelyabinsk, March 21-22, 2018. Chelyabinsk: Cicero Publ.; 2018 (In Russ.).
7. Puzyrevskiy SA. Development of antitrust legislation — factor of economic growth. URL: https://plan.fas.gov. ru/external/news/30878/ (accessed: 20 Dec 2020) (In Russ.).
8. Samolysov PV. Osnovnye napravleniya razvitiya antimonopolnogo regulirovaniya v usloviyakh tsifrovoy ekonomiki [The main directions of development of antitrust regulation in the conditions of the digital economy]. In: Tkacheva EP, editor. Formation and development of new humanitarian and economic knowledge: collection of scientific papers on proceedings of the international scientific and practical conference: in 2 vol. Belgorod; 2019 (In Russ.).
9. Gokhberg LM, editor. What is the digital economy? Trends, competencies, measurements. Report of the Higher School of Economics (with the participation of the World Bank). Moscow: Higher School of Economics Publishing house; 2019 (In Russ.).
10. Guide for helping competition authorities assess the expected impact of their activities. Secretary-General of the OECD. April. Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Competition Division. Paris; 2014.
11. Rethinking Antitrust Tools for Multi-Sided Platforms. OECD. 2018. URL: http://www.oecd.org/competition/ rethinking-antitrust-tools-for-multi-sided-platforms.htm (accessed: 20 Oct 2020).
12. The Digital Services Act, the Digital Markets Act, and the New Competition Tool. URL: https://www.csis.org/ analysis/digital-services-act-digital-markets-act-and-new-competition-tool (accessed: 15 Dec 2020).
13. The Role of Competition Policy in Protecting Consumers' Well-being in the Digital Era. The European Consumer Organization. BEUC. 28 p.
