CC BY
385
О. В. Виноградов*
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ВВЕДЕНИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
Ключевые слова: теория права, правовые акты, Указы Президента Российской Федерации, чрезвычайное положение, международное публичное право.
Аннотация: исследование посвящено изучению правовой природы Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; поскольку издание данного Указа порождает целый ряд правоотношений, связанных, в том числе, с действием международно-правовых актов, Указ занимает особое положение среди правовых актов.
Key words: Theory of Law, legal acts, decrees of the President of the Russian Federation, the emergency state, public international law. Summary: Research is devoted to the study of the legal nature of the Decree of the President of the Russian Federation on the introduction of emergency state; as the publication of this Ordinance creates a number of legal relationships, related, including with acting international legal acts, the Ordinance has a special position among the legal acts.
Прежде чем приступить к анализу правовой природы указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения следует дать общую характеристику правовых актов издаваемых главой государства.
По вопросам, отнесённым к полномочиям Президента РФ, он издаёт указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Являясь подзаконными актами, указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральному законодательству (ст. 90 Конституции РФ).
Указы Президента РФ могут быть нормативными и ненормативными (правоприменительными). К нормативным указам Президента РФ относятся те, которые содержат в себе нормы права, касающиеся неопределенного круга лиц (не персонифицированы). Эти акты рассчитаны на длительное действие и многократное применение.1 Примером таких актов
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Ленинградского государственного университета имени. А.С. Пушкина.
1 Н. М. Коркунов в конце XIX века писал: «Указ есть общее правило, установленное в порядке управления. Указ отличается от закона отсутствием законодательной формы: от
являются указы Президента РФ о мерах по социальной защите отдельных групп населения, об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти и другие, направленные на исполнение Конституции РФ, международных договоров Российской Федерации и федеральных за-конов2.
К ненормативным (правоприменительным) указам Президента относятся, например, указы о помиловании осуждённых, о приёме в гражданство России и о выходе из российского гражданства, о предоставлении политического убежища, о награждении государственными наградами, о назначении на государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной) и др.
Решения Президента РФ по оперативным вопросам, а также по руководству президентской администрацией принимаются в форме распоряжений.
Указы Президента РФ нормативного характера могут издаваться по предметам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции РФ).3
В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»4 указы и
других актов управления - тем, что им устанавливается не частное распоряжение, а общее правило» (Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 227).
2 Следует заметить, что согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», под функциями по принятию нормативных правовых актов «понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц» (Собрание законодательства Российской Федерации (далее: СЗ). 2004. № 11. Ст. 945).
3 Это вытекает из ряда итоговых решений Конституционного Суда РФ. См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ. 1998. № 3. Ст. 429; Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ. 1999. № 6. Ст. 866.
4 См.: СЗ. 1996. № 22. Ст. 2663.
распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию. Не подлежат опубликованию акты Президента РФ или отдельные их положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну5, или сведения конфиденциального характера.6
Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания. Официальным опубликованием актов Президента РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальными являются также тексты актов Президента РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».
Акты Президента РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента РФ осуществляет Государственно-правовое управление Президента РФ.7 Осуществление контроля за реализацией указов Президента РФ осуществляют Администрация Президента РФ8, Контрольное управление Президента РФ.9 Организация контроля за исполнением в федеральном округе решений Президента РФ и иных федеральных органов государственной власти возложена на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.10
5 См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ. 1997. № 41. Ст. 4673.
6 Перечень сведений конфиденциального характера определён Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» // СЗ. 1997. № 10. Ст. 1127. См., также: Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» // СЗ. 2004. № 32. Ст. 3283.
7 См.: Указ Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699 «Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации» // СЗ. 2004. № 22. Ст. 2147.
8 См.: Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ. 2004. № 15. Ст. 1395.
9 См.: Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ. 2004. № 24. Ст. 2395.
10 См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.
Следует отметить, что указами Президента РФ могут быть урегулированы общественные отношения, требующие законодательного решения. Это вытекает из правовой позиции высказанной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом ».п
Примерами таких актов являются утратившие силу указы Президента РФ 1993 г. о Государственной символике Российской Федерации12 и др.
Указы Президента РФ имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении палатами Федерального Собрания, за исключением случаев, установленных Конституцией и законодательством России.
Например, к ведению Совета Федерации отнесено утверждение указов Президента РФ о введении в Российской Федерации или в её от-
Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ. 2000. № 20. Ст. 2112.
11 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2320. В приведённом Постановлении, в частности, отмечено, что не противоречит Конституции РФ издание Президентом РФ указов «восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».
12 См., напр.: Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2126 «О Государственном флаге Российской Федерации» (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 51. Ст. 4928). В настоящее время согласно ч. 1 ст. 70 Конституции РФ Государственные флаг, герб и гимн России, их описание и порядок официального использования установлены тремя федеральными конституционными законами, подписанными Президентом РФ 25 декабря 2000 года.
дельных местностях правовых режимов военного или чрезвычайного положения (п. «б» и «в» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).
Исходя из обозначенной темы статьи, обратим внимание на правовую природу названных указов главы государства на примере указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения13.
Одним из конституционных обстоятельств ограничения прав и свобод личности является введение чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в её отдельных местностях в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
Согласно положениям ч. 1 ст. 56 Конституции РФ в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.
Правовое регулирование чрезвычайного положения осуществляется в соответствии с нормами Конституции РФ (ст.ст. 56, 88) и Федерального конституционного закона (далее - ФКЗ) от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».14
Следует отметить, что для введения чрезвычайного положения на всей территории России или в её отдельных местностях недостаточно фактических обстоятельств определённых Конституцией РФ и ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении»15, необходимо и юридическое основание - изда-
13 О характеристике указа Президента РФ о введении военного положения см. напр.: Виноградов О.В. Правовые основания, порядок введения и отмены правового режима военного положения в Российской Федерации // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2009. № 4.
14 См.: СЗ. 2001. № 23. Ст. 2277.
15 Согласно приведённой статье Закона к таким обстоятельствам относятся: а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение
ние компетентным субъектом специального юридического акта о введении названного вида экстраординарного правового режима. То есть, для правового режима чрезвычайного положения характерен особый процессуальный порядок его введения, продления и прекращения действия.
Согласно ст. 88 Конституции РФ и ч. 1 ст. 4 ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в её отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Это право принадлежит исключительно Президенту РФ16, как главе государства, гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина наделённому конституционными и законодательными полномочиями по принятию мер по охране суверенитета России, её независимости и государственной целостности (ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции РФ).17
В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»18 п. 3 Положения «О Совете Безопасности Российской Федерации»19, предложения Президенту РФ о введении, продлении
условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
16 Следует заметить, что согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. В этот период он не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Следовательно, Конституция не запрещает временно исполняющему обязанности Президента РФ Председателю Правительства РФ вводить на территории России или в отдельных её местностях чрезвычайное положение при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных ФКЗ «О чрезвычайном положении».
17 По поводу того, кому должна принадлежать прерогатива введения исключительного (чрезвычайного) положения, Н. М. Коркунов в свое время писал: «Только глава государства, представитель государства как единого целого, участвующий, так или иначе во всех функциях государственной власти, может судить о действительной необходимости для государства отступить от строгого соблюдения закона, предписывать правила в отмену законов, опираясь на требования государственной необходимости. К тому же, только указ, непосредственно исходящий от главы государства, может иметь достаточный авторитет, чтобы встать наравне с законом. Наконец, издание чрезвычайных указов непосредственно главою государства имеет и то значение, что этим обеспечивается участие в издании таких указов, имеющих силу закона, по крайней мере одного из факторов, участвующих в издании законов» (КоркуновН. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 223).
18 См.: Российская газета. 2010. 29 декабря.
19 См.: Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов
или отмене чрезвычайного положения представляет Совет Безопасности.
Утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации либо в её отдельных местностях отнесено Конституцией РФ к ведению Совета Федерации (п. «в» ч. 1 ст. 102). Как отмечается в литературе, утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Советом Федерации объясняется закреплённой Конституцией РФ системой сдержек и противовесов различных ветвей власти призванной способствовать обеспечению прав и свобод личности, принципов демократии, федеративного устройства Рос-
сии.20
Дополнительными гарантиями сохранения определенного баланса властей в период действия чрезвычайного положения в Российской Федерации является конституционный запрет роспуска Государственной Думы (ч. 5 ст. 109 Конституции РФ)21, а также запрет создания чрезвычайных судов вне зависимости от обстоятельств введения и территориальной сферы действия чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 118 Конституции РФ).22
Следуя положениям Конституции РФ, ч. 1 и 2 ст. 35 ФКЗ «О чрезвычайном положении» устанавливают, что правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учреждённые в соответствии с главой 7 Конституции РФ. Учреждение каких либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается. Только в случае невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное положение, по решению Верховного Суда Российской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с их компетенцией может быть из-
Президента Российской Федерации» // СЗ. 2004. № 24. Ст. 2392.
20 См.: Козлов С. С. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». М., , 2006 (комментарий ст. 4).
21 Следует подчеркнуть, что ч. 5 ст. 109 Конституции устанавливает конституционный запрет роспуска Государственной Думы только в период действия на всей территории Российской Федерации чрезвычайного (равно как и военного) положения. Следовательно, введение в установленном порядке чрезвычайного (или военного) положения в отдельных местностях Российской Федерации не является препятствием для возможного роспуска Президентом РФ Государственной Думы по основаниям определённым ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ.
22 Аналогичное положение закреплено ч. 1 ст. 4 ФКЗ от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». См.: СЗ. 1997. № 1. Ст. 1.
менена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах (ч. 3 ст. 35 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
Приведённые нормы Конституции РФ наглядно демонстрируют проявление принципа разделения властей и обязательность его соблюдения даже при наступлении экстремальных обстоятельств: законодательная власть должна детально регламентировать объем исключительных полномочий главы государства и органов исполнительной власти; глава государства и органы исполнительной власти не должны быть стеснены в возможности быстрого реагирования на чрезвычайные обстоятельства; судебная власть и органы прокуратуры должны стоять на страже законности
23
применения экстраординарных мер.23
Статья 6 ФКЗ «О чрезвычайном положении» определяет, что указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.24
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»25 государственные аудиовизуальные средства массовой информации обязаны включить в информационные программы сообщение о введении Президентом РФ на тер-
23 Более ста лет назад в фундаментальном труде «Исключительное положение» В.М. Гессен по этому поводу писал: «Никогда в конституционном государстве правительственная власть не получает неопределенно безграничного полномочия - управлять, прибегая ко всем, без исключения средствам. На правительственную власть конституция возлагает обязанность управлять государством в пределах закона, - и только в его пределах. Нельзя утверждать, что право издания чрезвычайных указов вытекает из общей обязанности правительственной власти охранять существование и безопасность государства. Такая обязанность лежит не на одной правительственной власти: ее несут и осуществляют все без исключения власти - законодательная, правительственная и судебная, - каждая своими средствами и в пределах своей компетенции» (Гессен В. М. Исключительное положение. СПб., 1908. С. 92).
24 Следует отметить, что утративший силу Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 «О чрезвычайном положении» не закреплял требования об обязательном обнародовании и незамедлительном официальном опубликовании указа Президента о введении чрезвычайного положения. Названный Закон устанавливал, что указ Президента о введении чрезвычайного положения доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до его вступления в силу. Исключением из этого общего правила являлись случаи, когда сложившиеся обстоятельства требовали неотложных мер по спасению населения. В этих ситуациях, чрезвычайное положение могло вводиться и без предварительного уведомления (ст. 9 Закона).
25 См.: СЗ. 1995 . № 3. Ст. 170.
ритории России или в её отдельных местностях чрезвычайного положения. Приведённые нормы федерального законодательства и подзаконных актов в полной мере сообразуются с положениями ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Требования, предъявляемые к указу Президента РФ о введении чрезвычайного положения, нормативно закреплены ФКЗ «О чрезвычайном положении».
В соответствии со ст. 5 приведённого Закона в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены:
- обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;
- обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;
- границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;
- силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;
- перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод физических лиц, прав организаций и общественных объединений;
- государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;
- время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения26.
Согласно ст. 7 ФКЗ «О чрезвычайном положении» Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает (в качестве первоочередного) вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.
В соответствии со ст. 157 Регламента Совета Федерации27 решение
26 По этому поводу следует отметить, что требования к указу Президента о введении чрезвычайного положения установленные действующим ФКЗ «О чрезвычайном положении» фактически не отличается от требований к указу Президента о введении чрезвычайного положения, которые были предусмотрены ст. 10 утратившего силу Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении».
27 Процессуальный порядок утверждения Советом Федерации указа Президента РФ
об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации28. Если за утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения не утверждается, что также оформляется постановлением Совета Федерации.
Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих её отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (ст. 7 ФКЗ «О чрезвычайном положении», ст. 157 Регламента Совета Федерации).
В этой связи необходимо отметить, что введение чрезвычайного положения является временной мерой, так как срок его действия на всей территории Российской Федерации не может превышать 30 суток, а вводимого в её отдельных местностях - 60 суток. По истечении указанных сроков, чрезвычайное положение считается прекращённым (ст. 9 ФКЗ «О чрезвычайном положении»). В случае, если в течение этого срока цели чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлён указом Президента РФ в том же порядке, что и при первоначальном введении (т.е. изданием по этому поводу указа Президента РФ и последующей процедуры утверждения указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Советом Федерации).
Если обстоятельства послужившие основанием для введения чрезвычайного положения были устранены ранее установленных Законом сроков, Президент РФ отменяет чрезвычайное положение полностью или частично. О факте отмены чрезвычайного положения население Российской Федерации или соответствующих её отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения (ст. 10 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
о введении чрезвычайного положения урегулирован гл. 20 Регламента Совета Федерации утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». См.: СЗ. 2002. № 7. Ст. 635.
28 Часть 3 ст. 102 Конституции РФ определяет, что постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.
Следовательно, исходя из анализа содержания норм ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривается три возможных варианта прекращения периода действия чрезвычайного положения:
1) прекращение чрезвычайного положения по истечении определенного в указе Президента РФ срока (периода) действия чрезвычайного положения;
2) отмена чрезвычайного положения (до истечения ранее установленного в указе Президента РФ срока действия чрезвычайного положения);
3) прекращение действия чрезвычайного положения, вследствие неутверждения указа Президента РФ о продлении действия чрезвычайного положения Советом Федерации29.
Отмена (прекращение) в установленном ФКЗ «О чрезвычайном положении» порядке периода действия чрезвычайного положения порождает следующие юридические последствия:
- без специального о том уведомления утрачивают силу указы Президента РФ и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в целях обеспечения режима чрезвычайного положения и связанные с временным ограничением прав и свобод личности, а также прав организаций;
- прекращаются административные производства по делам о нарушениях режима чрезвычайного положения;
- подлежат немедленному освобождению лица, подвергнутые административному задержанию или аресту, т.е. прекращаются админи-стративно-деликтные правоотношения, возникшие вследствие нарушения предписаний норм чрезвычайного законодательства (ст. 33 ФКЗ «О чрезвычайном положении»);
- прекращают действовать временные федеральные государственные органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.
Таким образом, нормативный правовой акт (указ) Президента РФ о введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Феде-
29 Так, например, не был утвержден Советом Федерации Указ Президента РФ от 4 февраля 1995 г. № 93 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики». См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 7 февраля 1995 г. // СЗ. 1995. № 8. Ст. 611. Впоследствии, Президент РФ признал свой указ о введении чрезвычайного положения утратившим силу. См.: СЗ. 1995. № 8. Ст. 655.
рации или в её отдельных местностях характеризуется следующими основными юридическими свойствами:
а) данный акт издается в форме указа и является правовой формой деятельности Президента РФ;
б) требования к указу Президента РФ о введении чрезвычайного положения определены ФКЗ «О чрезвычайном положении» (ст. 5);
в) юридическую силу указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения обретает только после его утверждения в установленном Конституцией РФ и ФКЗ «О чрезвычайном положении» порядке Советом Федерации Федерального Собрания России;
г) указ о введении чрезвычайного положения может носить комплексный характер, так как в нём могут устанавливаться как нормативные, так и индивидуальные предписания;
д) указ о введении чрезвычайного положения представляет собой вариант управленческого решения Президента РФ, с изданием которого (и последующим утверждением Советом Федерации) могут возникать, изменяться или прекращаться правоотношения в особых (чрезвычайных) усло-
30
виях государственного управления30;
е) указом о введении чрезвычайного положения устанавливается перечень, и пределы чрезвычайных мер, и исключительный перечень вре-
30 Характеризуя правовую природу указа о введении чрезвычайного положения, В. В. Гущин отмечает, что посредством издания указа Президента России о введении чрезвычайного положения «реализуется функция целенаправленного управленческого воздействия на общественные отношения, обусловленные чрезвычайными ситуациями. И это воздействие осуществляется в юридической форме» (Гущин В. В. Правовая природа акта о введении чрезвычайного положения // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях. М., 1993. С. 13 - 14). В более поздних работах В. В. Гущин отметил, что указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения «представляет собой вариант управленческого решения, т.е. в нем проявляются все специфические черты, характеризующие государственно-управленческую деятельность: властноорганизующее содержание; государственно-властные полномочия, носителями которых выступает Президент Российской Федерации; односторонность и обязательность предписаний этого субъекта и др.». Приведённый автор также пишет: «Акт о введении чрезвычайного положения выступает: в форме акта управления; этот акт правовой, так как устанавливает и изменяет правила поведения, налагает конкретные обязанности на определённых субъектов или предоставляет им определённые права; служит юридическим фактом, с которым связано возникновение, изменение или прекращение правоотношений в условиях чрезвычайного положения» (Гущин В. В. Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. М., 1996. С. 49, 50).
менных ограничений правосубъектности физических лиц и организаций31;
ж) указ о введении чрезвычайного положения является юридическим основанием для принятия решений компетентными субъектами о применении чрезвычайных мер государственного управления в целях устранения обстоятельств послуживших основанием для введения чрезвычайного положения (обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации);
з) указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения относится к категории срочных актов, так как срок его действия не может превышать временных пределов определенных ФКЗ «О чрезвычайном положении»;
и) действие акта, которым вводится чрезвычайное положение, ограничено пространственными пределами (территорией действия режима чрезвычайного положения определенной в указе Президента РФ)32.
В контексте рассматриваемого вопроса необходимо отметить, что положения Международного пакта о гражданских и политических правах33
31 С. Д. Хазанов замечает, что основным свойством, которое характеризует юридическое значение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения является то, что с его изданием (и последующим утверждением Советом Федерации) возникает деполяризация прав граждан, организаций и органов государственного управления, в результате которой последние получают возможность, с одной стороны, «блокировать» реализацию прав и свобод гражданами и организациями, а с другой - одновременно устанавливать дополнительные обязанности в виде запретов (Хазанов С. Д. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения // Правоведение. 1991. № 5. С. 60).
32 О юридической природе акта о введении чрезвычайного положения см. также: Гущин В. В. 1) Правовая природа акта о введении чрезвычайного положения. С. 12 - 15; 2) Чрезвычайное положение: административно-правовой аспект. С. 48 - 51; Виноградов О. В. Административно-предупредительные меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 32 - 40;Маилян С. С. Административно-правовые режимы в теории административного права // «Чёрные дыры» в Российском законодательстве. 2002. № 4. С. 322; Алёшин В. В. Правовые основы использования исключительных режимов в обеспечении безопасности Российской Федерации // «Чёрные дыры» в Российском законодательстве. 2006. № 2. С. 208 - 209; Чрезвычайный правовой режим в России и за рубежом /Под общ. ред. С. П. Щербы. М., 2006. С. 74 - 81 и др.
33 СССР подписал приведённый Пакт 18 марта 1968 г. и ратифицировал его Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. Пакт вступил в силу для СССР 23 марта 1976 г. Текст Пакта опубликован в Ведомостях Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291. В литературе отмечается, что Международный пакт о гражданских и политических правах, а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных права от 19 декабря 1966 г. образуют группу основополагающих международных документов (также называемых международным кодексом (биллем) о правах человека) развивающих и конкретизирующих
обязывают Российскую Федерацию немедленно информировать другие государства, участвующие в приведённом международном договоре об использовании права отступления от обязательств в сфере юридических гарантий прав личности. Так ч. 3 ст. 4 приведённого Пакта определяет: «Любое участвующее в настоящем Пакте государство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие государства, участвующие в настоящем Пакте, через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Также должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда оно прекращает такое отступление». Норма подобного содержания закреплена и Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод34. Согласно ч. 3 ст. 15 приведённой Конвенции: «Любая из Высоких Договаривающихся Сторон, использующая это право отступления, исчерпывающим образом информирует Генерального секретаря Совета Европы о введенных ею мерах и о причинах их принятия. Она также ставит в известность Генерального секретаря Совета Европы о дате прекращения действия таких мер и возобновлении осуществления положений Конвенции в полном объеме».
В этом аспекте ФКЗ «О чрезвычайном положении» соответствует международным стандартам в сфере использования государством «права отступления» от обязательств по приведённым международным договорам.
Согласно ст. 37 ФКЗ «О чрезвычайном положении» случае введения в Российской Федерации или в её отдельных местностях чрезвычайного положения федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, согласно международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных
сформулированные в Уставе ООН требования к соблюдению и уважению прав человека. Они формулируют стандарты, из которых должно исходить внутригосударственное законодательство в сфере прав человека (Звеков В. П. Международное частное право: Учебник. М., 2004. С. 82).
34 Конвенция о защите прав человека и основных свобод БТБ № 005 была принята Советом Европы в Риме 4 ноября 1950 г. (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.). Текст Конвенции в редакции протокола № 11 вступил в силу 1 ноября 1998 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации. 2001. № 2. Ст. 163. Конвенция ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. с оговоркой и заявлениями (СЗ. 1998. № 14. Ст. 1514). Для Российской Федерации Конвенция о защите прав человека и основных свобод вступила в силу 5 мая 1998 г
свобод, в трехдневный срок уведомляет Генерального секретаря ООН и информирует Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по указанным международным договорам, об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения.
В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, в течение суток с момента принятия Советом Федерации постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения (ст. 38 ФКЗ «О чрезвычайном положении)35.
Поскольку в обязательных для России принципах и нормах международного права такой обязанности не закреплено, можно согласиться с высказанной в литературе точкой зрения о том, что уведомление Российской Федерацией сопредельных государств о введении чрезвычайного положения следует расценивать как акт доброй воли Российской Федерации36.
Положения ст. 38 ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривают более сжатые сроки извещения сопредельных государств о введении чрезвычайного положения в отдельных местностях России (в течение суток с момента принятия Советом Федерации постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, вместо трёхдневного срока при уведомлении о введении чрезвычайного положения ООН и Совета Европы). Представляется, это позволит сопредельным государствам принять экстренные меры для обеспечения безопасности своих граждан, которые находятся как на территории России, где введено чрезвычайное положение, так и на территории приграничных с Россией государств.
Следовательно, издание указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения порождает предусмотренную нормами приведённых международных договоров обязанность компетентных субъектов незамедлительно информировать мировое сообщество о том, что на территории России установлен особый правовой режим деятельности государственных
35 Предшествующий Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении подобной юридической нормы не содержал.
36 Лозбинёв В. В. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении»: Комментарий. М., 2003. С. 239.
и общественных институтов, ограничены конституционные права и свободы личности, права организаций и общественных объединений.
О прекращении периода действия чрезвычайного положения и о возобновлении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод МИД РФ информирует соответственно Генерального секретаря ООН и Генерального секретаря Совета Европы (ст. 37 ФКЗ «О чрезвычайном положении»).
