CC BY
11Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПЛАТЫ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕ РАДИОЧАСТОТНОГО СПЕКТРА
БЛЯШКИН Алексей Александрович,
руководитель группы ФГУП «Главный радиочастотный центр». E-mail: baa80@bk.ru
Краткая аннотация: В настоящее время Налоговом кодексе Российской Федерации не содержится такого фискального платежа, как плата за использование радиочастотного спектра. Возникает вопрос о необходимости определения ее правовой природы. Автор статьи подробно рассматривает нормативные правовые акты, регулирующие отраслевое законодательство Российской Федерации в сфере взимания платы за использование радиочастотного спектра, анализирует решения Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации по вопросам определения правовой природы платежей вне правового поля налогового законодательства. Наряду с диалектическим методом, в основе исследования используется формально-юридический подход, посредством которого определяется сущность и значимость правовых норм, регулирующих вопросы платы за использование радиочастотного спектра. Основной вывод проведенного исследования гласит, что плата за использование радиочастотного спектра в Российской Федерации является публично-правовым платежом. Регулирование данного вида платежа осуществляется отраслевым законодательством в области связи, не выходящим за рамки правового поля ст. 57 Конституции Российской Федерации.
Abstract: Currently, the concept of "payment for radio frequency spectrum use in the Russian Federation" is not contained in Tax Code of the Russian Federation. There arises a point on determination of its legal nature. The author of the article reviews in detail the regulatory legal acts governing the sectoral legislation concerning fees collection for the use of radio frequency spectrum in the Russian Federation, analyzes the decisions of the Constitutional and Supreme Courts of the Russian Federation on determining the legal nature of payments outside the legal environment of tax legislation. Along with the dialectical method, the study is based on a formallegal approach through which the essence and significance of legal norms governing the payments for RFS use in the Russian Federation is determined. The main conclusion of the paper says that fees for radio frequency spectrum use in the Russian Federation is a public-law payment. The regulation of this type of payment is governed by Communications sector specific legislation, which stays within the legal boundaries of Article 57 of Constitution of the Russian Federation.
Ключевые слова: связь, законодательство, декодификация, плата, взимание платы, фискальный платеж, налоговое законодательство, Конституция Российской Федерации, радиочастотный спектр, платеж.
Keywords: communication, legislation, decodification, fee, charging, fiscal payment, tax legislation, Constitution of the Russian Federation, radio frequency spectrum, payment.
Последнее время особый интерес ученых в финансово-правовой науке вызывает проблемный вопрос правовой природы того или иного платежа, налога или сбора, например, платежей за пользование недрами, водными объектами и т. д.
Основным источником доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, в том числе федерального бюджета, являются налоги. Статьей 57 Конституции Российской Федерации1 (далее - Конституция РФ) прямо определена обязанность по уплате законно установленных налогов и сборов. В развитие этой нормы принят Налоговый кодекс Российской Федерации2 (далее -НК РФ). Однако помимо установленных НК РФ налогов и сборов, в законодательстве Российской Федерации закреплены и иные виды фискальных платежей, не входящих в область регулирования НК РФ.
При этом такие платежи перечисляются в доходы бюджетов различных уровней, они регламентируются зако-
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года). [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.05.20l9).
2 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ. [Электронный ресурс] // Доступ из
СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25.05.2019).
нодательством и не включены в налоговую систему Российской Федерации, то есть, выведены за рамки правового поля ст. 8 НК РФ. Принцип законности налогообложения, определенный ст. 57 Конституции РФ, распространяется также и на обязательные платежи, обеспеченные государственным принуждением, правовая природа которых не противоречит признакам налога указанным в ст. 8 НК РФ.
Поэтому, на доктринальном уровне не утихают дебаты об их правовой природе, а также о возможности включения тех или иных фискальных взиманий в систему налогов и сборов Российской Федерации. Значительный вклад в исследование вопросов регулирования платежей, не указанных в НК РФ, и проблем в сфере регулирования публичных доходов внесли ученые финансового и налогового права: Д. В. Винницкий, К. С. Бельский, О. В. Болтинова, Е. Ю. Грачева, О. Н. Горбунова, С. В. Запольский, А. Н. Козырин, Ю. А. Крохина, И. И. Кучеров, Н. И. Химичева, А. А. Ялбулганов и др.
Правовое регулирование деятельности в области связи осуществляется Федеральным законом от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи»3 (далее - Закон о связи). В
3 Федеральный закон от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи». [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.07.2019).
силу положений ст. 22 Закона о связи одним из принципов использования радиочастотного спектра является принцип платности его использования. В пункте 4 статьи 23 Закона о связи закреплена обязанность пользователей радиочастотным спектром1 вносить плату за его использование. Также, в указанной статье установлена бланкетная норма, согласно которой Правительству Российской Федерации при разработке порядка необходимо учитывать, что размер платы должен зависеть от используемого диапазона радиочастот, их количества и применяемых технологий.
Согласно п. 4 ст. 23 Закона о связи, при использовании радиочастотного спектра осуществляются следующие виды плат:
1. Разовая плата за использование радиочастотного спектра за предоставление права доступа к его использованию;
2. Ежегодная плата за использование радиочастотного спектра.
На подзаконном уровне порядок установления и взимания платы за использование радиочастотного спектра регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 года № 171 «Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы»2 (далее - постановление Правительства РФ № 171). Постановление Правительства РФ № 171 (п. 3) также как и Закон о связи, устанавливает цели и задачи платы за использование радиочастотного спектра в Российской Федерации (далее - плата за использование РЧС), однако конкретные параметры, позволяющие произвести расчет размера платы за использование РЧС могут содержаться в приказе Минкомсвязи России.
В целях реализации п. 3 постановления Правительства РФ № 171, Минкомсвязь России приказом от 30 июня 2011 года № 1643 утвердило Методику расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра (далее -Методика расчета платы). Она включает в себя ставки и
1 Под пользователем радиочастотным спектром понимается лицо (физическое лицо или организация), которому выделена полоса радиочастот и (или) присвоены (назначены) радиочастота или радиочастотный канал (п. 15 ст. 2 Закона о связи)
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 года № 171 «Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы». [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.07.2019).
3 Приказ Минкомсвязи России от 30.06.2011 N 164 «Об утверждении Методики расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра». [Электронный ресурс] // Доступ из сПс «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.07.2019).
коэффициенты, используемые при определении размеров разовой и ежегодной платы за использование РЧС. Постановление Правительства РФ № 171 имело отложенный срок вступления в силу: 1 января 2012 года (п. 1).
По мнению профессора А. Н. Козырина, законно установленными налогами и сборами могут считаться только налоги и сборы, установленные представительными органами государственной власти и «облеченные в соответствующие законодательные акты». Более того, должны быть определены все обязательные элементы налога или сбора и «налог или сбор должен быть введен в действие» 4
Однако в настоящее время законодательство Российской Федерации позволяет устанавливать фискальные платежи не только законодательными, но и исполнительными органами власти.
Конституционным Судом Российской Федерации не раз отмечалось, что «законно установленными» налоги и сборы считаются в том случае, если они установлены законодательным органом и в надлежащей форме5. При этом Конституционный Суд Российской Федерации не исключает, что в случаях содержания в законодательстве бланкетной нормы, допускается введение отдельных элементов фискальных сборов Правительством Российской Федерации6.
Анализируя п. 6 Правил установления и взимания платы7, следует отметить, что ежегодная плата за использование РЧС является регулярным платежом, осуществляющимся ежеквартально. Данный вид платы уплачивается
4 Козырин А. Н. Введение в российское налоговое право. М.: Институт публично-правовых исследований, 2014. С. 51.
5 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 1997 года № 3-П «По делу о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции"». [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 08.07.2019); Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 года № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа». [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 08.07.2019) и другие.
6 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"». [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 08.07.2019).
7 Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 года № 171 «Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы». [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.07.2019).
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 10(178)
пользователями радиочастотным спектром в процессе использования РЧС и носит целевой ведомственный характер, направленный на финансирование «системы контроля радиочастот, конверсии радиочастотного спектра и мероприятий по переводу действующих радиоэлектронных средств в другие полосы радиочастот» (п. 4 ст. 23 Закона о связи).
Учитывая вышеизложенное, можно предположить, что признаки налога, определенные п. 1 ст. 8 НК РФ присущи и плате за использование РЧС, а именно:
- обязательный характер уплаты, который вытекает из нормы, закрепленной в п. 4 ст. 23 Закона о связи;
- индивидуальная безвозмездность, так как внесение платы за использование РЧС не обязывает государство осуществлять в отношении физических лиц и организаций (пользователей радиочастотным спектром) какие-либо конкретные действия;
- плата за использование РЧС производится в форме отчуждения денежных средств пользователя радиочастотным спектром;
- публичная цель платы за использование РЧС заключается в финансировании государством системы радиоконтроля, конверсионных мероприятий и «мероприятий по переводу действующих радиоэлектронных средств в другие полосы радиочастот». Перечисление платежа производится в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Статьей 17 НК РФ определены элементы налогообложения, при наличии которых налог считается установленным. Анализируя постановление Правительства РФ № 171 и Методику расчета платы, можно провести аналогию с элементами налогообложения и сформулировать их.
Однако Верховный Суд Российской Федерации в своем решении от 19 марта 2012 года № АКПИ12-991 и в определении апелляционной инстанции от 19 июня 2012 года № АПЛ12-3002 пришел к выводу, что плата за использование
1 Решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2012 года № АКПИ12-99 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 3 Постановления Правительства РФ от 16.03.2011 № 171 и пунктов 3 (абзацы первый, второй), 5, 6 Правил установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 № 171». [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.07.2019).
2 Определение Верховного Суда РФ от 19 июня 2012 года № АПЛ12-300 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 19.03.2012 N АКПИ12-99, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 3 Постановления Правительства РФ от 16.03.2011 N 171 и пунктов
3 (абзацы первый, второй), 5, 6 Правил установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 N
РЧС носит неналоговый характер. Исходя из этого решения Верховного суда Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что положения ст. 57 Конституции РФ распространяются на платежи установленные законом «О связи».
Профессор И. И. Кучеров отметил, что под фискальным сбором следует понимать «специфическую (неналоговую) форма возложения на физических лиц или организации основанной на законе, либо установленной подзаконным правовым актом органа исполнительной власти обязанности по формированию доходов бюджета, посредством взимания платы за совершение в пользу плательщиков уполномоченными государственными органами определенных юридически значимых действий и услуг, на началах индивидуальной возмездности»3. Следуя логике данного определения, плату за использование РЧС считать фискальным сбором также нельзя, потому что она не обладает признаком индивидуальной возмездности. Данное обстоятельство отражено в решении Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2012 года № АКПИ12-99.
Таким образом, одним из примеров декодифика-ции налогового законодательства является плата за использование РЧС.
Принимая во внимание вышесказанное, необходимо сделать следующие выводы:
1. В настоящее время, согласно законодательству Российской Федерации, отсутствует единая правовая сущность платы за использование радиочастотного спектра.
2. Плата за использование РЧС регулируется отраслевым законодательством в сфере связи и на нее не распространяется действие НК РФ.
Плата за использование радиочастотным спектром представляет собой элемент системы публично-правовых платежей, в отношении которых законодательство о налогах и сборах применяется субсидиарно, так как правовое регулирование иных обязательных платежей установленных соответствующими законодательными актами, не входящими в состав законодательства о налогах и сборах и не являющихся налогами и сборами в смысле определенном НК РФ, не должно выходить за рамки ст. 57 Конституции РФ.
В заключении хотелось бы отметить, что с точки зрения финансового права плата за использование РЧС является фискальным платежом, который можно определить через самостоятельную категорию «иные обязательные платежи».
171». [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.07.2019).
3 Кучеров И. И. Теория налогов и сборов (правовые аспекты): монография. М.: ЮрИнфоР, 2009. С. 86.
Библиография:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. № 237.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ // Российская газета. 06.08.1998. № 148-149.
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 1997 года № 3-П «По делу о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции"» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 1.
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 года № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 3.
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации"» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. № 3.
6. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2012 года № АПЛ12-300 «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 19.03.2012 № АКПИ12-99, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 3 Постановления Правительства РФ от 16.03.2011 № 171 и пунктов 3 (абзацы первый, второй), 5, 6 Правил установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 № 171» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2012. № 11.
7. Решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2012 года № АКПИ12-99 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 3 Постановления Правительства РФ от 16.03.2011 № 171 и пунктов 3 (абзацы первый, второй), 5, 6 Правил установления размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2011 № 171» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2012. № 11.
8. Федеральный закон от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» // Российская газета. 2003. № 135.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 года № 171 «Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы» // Сборник законодательства Российской Федерации. 2011. № 12. Ст. 1648.
10. Приказ Минкомсвязи России от 30 июня 2011 года № 164 «Об утверждении Методики расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 41.
11. Козырин А. Н. Введение в российское налоговое право. М.: Институт публично-правовых исследований, 2014. 300 с.
12. Комментарий первой части Налогового кодекса Российской Федерации (постатейный) / под ред. А. Н. Козырина. / Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс». 2014. [Электронный ресурс] // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
13. Кучеров И. И. Теория налогов и сборов (правовые аспекты): монография. М.: ЮрИнфоР, 2009. 473 с.
14. Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Налоговое право. Вопросы и ответы. М.: Юриспруденция, 2001. 202 с.
15. Ялбулганов А. А. Неналоговые доходы в Российской Федерации: вопросы правового регулирования. // Финансовое право. 2007. № 5. С. 28-31.
