65ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ органов и их должностных лиц ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ СУБЪЕКТАМ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА
В настоящей статье рассмотрены точки зрения относительно правовой природы ответственности государства за вред, причиненный действиями его органов и должностных лиц. Сделан вывод о том, что институт ответственности государственных органов и их должностных лиц за вред, причиненный субъектам малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля и надзора, имеет двойственную частно-публичную правовую природу.
Ключевые слова: ответственность; ответственность государственных органов и их должностных лиц; субъекты малого предпринимательства; государственный контроль и надзор.
Проблема возмещения государством вреда, причиняемого субъектам малого предпринимательства в результате незаконных действий при осуществлении государственного контроля и надзора, является особенно актуальной для сферы предпринимательства, так как возможность свободного и эффективного осуществления предпринимательской деятельности во многом зависит от наличия действенного механизма гражданско-правовой защиты прав предпринимателей, в том числе от незаконных действий со стороны государственных органов и их должностных лиц. Актуальности данной проблеме добавило принятие Федерального закона 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Одна часть положений данного закона вступила в силу 01 мая 2009 г., вторая часть - 01 июля 2009 г., и третья часть - 01 января 2010 г.
Как справедливо отметил С.Ю. Рипинский, выяснение юридической природы имущественной ответственности государства за причиняемый вред не зависит от обладания субъектом частного права (физического или юридического лица) статусом предпринимателя, в данном случае понятие «предприниматель» может быть заменено на понятие «частное лицо»1.
Обращаясь к истории правового регулирования рассматриваемого вопроса, следует отметить, что в большинстве государств до конца XIX - начала XX в. признавалась только ответственность государства как фиска, то есть в тех случаях, когда государство выступало в имущественных правоотношениях на равных началах с частными лицами и несло равную с ними ответственность по своим обязательствам. В качестве ремарки следует отметить, что в современной правовой науке слово «фиск», «фискальный» относится к той стороне деятельности государства, которая связана с государственными финансами, сбором налогов и иных обязательных платежей, что не соответ-
ствует первоначальному значению данных терминов. Итак, ответственность государства-фиска строилась по аналогии с ответственностью любого юридического лица за свои органы2. Государство-фиск противопоставлялось государству-власти, в отношении которого господствовал принцип безответственности.
В Германии в конце XVII века возникли первые теории, обосновывающие необходимость ответственности государства за незаконные акты власти, чему способствовали правовые учения Гуго Гроция, Томаса Гоббса, Джона Локка и других, благодаря которым в обществе распространялась убежденность в наличии естественных, неотъемлемых, абсолютных прав личности, которые не могли нарушаться никем, даже государством. Так, французский исследователь Анри Мишель отмечал, что в эпоху административной монархии проблемы об отношениях индивидуума к государству не существовало, потому что государство обладало тогда всеми правами и только правами. С появлением индивидуалистической философии лицом к лицу с государством становится индивидуум, вооруженный своими собственными правами3.
Термин «правонарушение» означает нарушение права, как объективного, так и субъективного. С развитием системы объективного публичного права, а также субъективных прав личности, определенное поведение со стороны властных органов стало восприниматься как незаконное, нарушающее нормы права, сложившегося порядка управления и естественные права частных лиц.
Концепции, обосновывающие справедливость и необходимость ответственности государства за вред, причиненный действиями его органов и должностных лиц, можно разделить на две основные группы: частноправовые и публично-правовые концепции.
Частноправовые концепции исходили из отношений, недостаточно четко урегулированных или совсем не урегулированных нормами публичного права, и пытались разрешить данную проблему путем применения к ним гораздо более разработанных институтов гражданского права. В качестве примера можно привести теория ответственности за представителя, согласно которой в должностных лицах видели поверенных, за которых доверитель, государство, обязан нести денежную ответственность4. Либо, например, концепция ответственности страховщика, выдвинутая французским юристом М. Ориу, сущность которой заключается в том, что государство в качестве юридического лица создает взаимное страхование управляемых от административных рисков, а страховые премии (неотъемлемая часть любого страхового обязательства) предполагаются включенными в общую сумму налогов, уплачиваемых гражданами5.
Критика частноправовых концепций сводилась к следующему. Так, теория ответственности за представителя разрушается вследствие выявления публично-правовой, а не частноправовой природы отношений между государством и должностным лицом. Г. Еллинек отмечал, что «орган как таковой не является по отношению к государству лицом. Не существует здесь поэтому двух лиц - личности государства и личности органа, которые находились
бы друг с другом в каком бы то ни было правовом отношении, государство и орган образуют, напротив, единое целое. Государство может существовать только через посредство своих органов; если мыслить его без последних, то остается не государство, как носитель своих органов, а юридическое ничто. Этим отношение органа отличается от всякого рода представительства»6.
Теории ответственности страховщика М. Ориу противопоставлял то, что, такое страхование не установлено никаким законом и не вытекает из существа государства, а также то, что страховой договор является возмездным, в котором каждая из сторон гарантирует имущественную выгоду. Государство же в данном случае такой выгоды преследовать не может. Сущность и цель возникающих с ними отношений совершенно иная.
Во второй половине XIX - начале XX в. на первый план вышла публично-правовая концепция, сторонниками которой являлись Цахариэ, Отто Майер, Лаферрьер, Рокко, Н.И. Лазаревский, В. Гаген. В частности, Н.И. Лазаревский писал, что в основе ответственности казны за действия чиновников лежат три группы отношений: 1) между государством и чиновником; 2) между чиновником и обывателем; 3) между государством и обывателем. Эти три группы отношений носят несомненный и чисто публичный характер. Соответствующий характер должна носить и ответственность7.
Таким образом, ученые-юристы по-разному обосновывали правовую природу ответственности государства за неправомерные действия государственных органов и должностных лиц.
Как представляется, необходимость в определении правовой природы института ответственности государства существует, поскольку выяснение этой природы позволит подчинить данный институт определенному правовому регулированию - в рамках либо частного, либо публичного права.
Институт ответственности государственных органов и их должностных лиц перед субъектами малого предпринимательства можно отнести как к публичному, так и к частному праву - в зависимости от того, какой теорией руководствоваться. С одной стороны, институт ответственности государства будет однозначно частноправовым в соответствии с классическим высказыванием римского юриста Ульпиана: «Публичное право, которое относится к положению римского государства, частное, которое относится к пользе отдельных лиц». Возмещение вреда, причиненного частному лицу, относится к пользе частного лица. Из формальной теории защиты частного права можно сделать вывод о публичном характере ответственности государства8. С другой стороны, институт ответственности государства будет однозначно публично-правовым, если воспользоваться формальной теорией отнесения к публичным любого правоотношения, одним из субъектов которого является государство.
По нашему мнению, институт имущественной ответственности государства перед субъектами малого предпринимательства за вред, причиненный в сфере осуществления государственного контроля и надзора нельзя в полном объеме отнести ни к публичному, ни к частному праву. Думается, данный правовой институт имеет пограничный комплексный характер, пра-
воотношение ответственности несет в себе элементы как публичного, так и частного права.
К элементам публичного права можно отнести следующие: вред причиняется в результате того, что государственные органы нарушают права субъектов малого предпринимательства, действуя, как публично-правовые образования; стороной в правоотношении ответственности всегда выступает государство в лице своих органов; порядок реализации ответственности государства (порядок выплаты денежного возмещения) имеет публично-правовой характер и регулируется нормами финансового (бюджетного) права; источником выплаты возмещения служит государственная казна.
К элементам частного права представляется возможным отнести следующее: причиняемый вред умаляет частноправовую (материальную или нематериальную) сферу субъекта малого предпринимательства как потерпевшего; защита нарушенного права осуществляется по общему правилу по инициативе субъекта малого предпринимательства (потерпевшего); спор о возмещении вреда рассматривается в порядке искового производства в рамках гражданского или арбитражного процесса.
Таким образом, можно сделать вывод, что институт ответственности государственных органов и их должностных лиц за вред, причиненный субъектам малого предпринимательства при осуществлении государственного контроля и надзора, имеет двойственную частно-публичную правовую природу.
Возможность существования такого рода смешанных институтов признавал еще классик российской цивилистики М.М. Агарков, который писал: «Разграничивая публичное и частное право, мы все время говорим о правомочиях, о субъективных правах. Между тем принято говорить об институтах частного и об институтах публичного права, то есть распределять между тем или иным видом права не отдельные правомочия, а целые институты. Это было бы возможно, если бы всегда все правоотношения, правомочия и обязанности, составляющие отдельный институт, были построены или по типу социального служения, или же по лично-свободному. В действительности дело обстоит не так. Должны иметься институты смешанные. Действительно, юридическим институтом мы называем совокупность правоотношений, объединяемых общим бытовым назначением, общей социальной целью. Признаки, по которым мы объединяем отдельные права и соответствующие им обязанности, лежат в совершенно других плоскостях, чем деление права на публичное и частное. Эти признаки носят чисто практический характер и обычно вытекают их тех заданий, которые преследует правовое регулирование тех или иных социальных отношений»9.
Право требования субъекта малого предпринимательства к государству является частным, поскольку возникает в результате нарушения частной сферы предпринимателя. Частным это право будет и по порядку его осуществления (исковой порядок).
Обязанность государства возместить причиненный вред (ответственность государства) имеет публичный характер, так как возникает из публич-
ных отношений в результате незаконного осуществления властных полномочий государственным органом или его должностным лицом. Порядок исполнения обязанности по несению неблагоприятных последствий правонарушения (выплата возмещения) также является публичным.
Именно в разнородности корреспондирующих друг друга прав и обязанностей, представляющих собой содержание одного правоотношения -правоотношения ответственности, и заключается дуализм юридической природы ответственности государства перед субъектами малого предпринимательства за вред, причиненный при осуществлении государственного контроля и надзора.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Рипинский С.Ю. Юридическая природа имущественной ответственности государства за вред, причиняемый предпринимателям. Принципиальные черты правового регулирования // Юрист. 2001. № 3. С. 31.
2 См.: Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1905. С. 17-30.
3 См.: Мишель А. Идея государства. М., 1909. С. 95-96.
4 См.: Гаврилов С.Н. Адвокатура в Российской Федерации. М., 2000. С. 8.
5 См.: Селюкова В.В. Порядок реализации правового статуса налогоплательщиков
и плательщиков сборов // Правовые свободы и правовые ограничения: Материалы I
Всерос. Межвуз. науч-практ. конф. Москва, 27 марта 2001 г. М., 2001. С. 150-153.
6 Еллинек Г. Право современного государства Т. 1. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 412-413.
7 См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 194-206.
8 См.: Нестеренко И.А. К вопросу о понятии и структуре правовой системы // Труды Соврем. Гуман. ун-та. Вып. 16. Проблемы гуманитарных наук. М., 2000. С. 9-10.
9Агарков М.М. Ценность частного права // Правоведение. 1992. № 1. С. 40-41.
