CC BY
122JURIDICAL SCIENCES
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОТНОШЕНИЙ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
Глухов А.В.
Российский государственный университет правосудия, кандидат юридических наук, доцент
Москва
THE LEGAL NATURE OF RELATIONS IN THE CIVIL
SERVICE
Glukhov A.V.
Russian state University of justice, candidate of law Sciences, associate Professor
Moscow
АННОТАЦИЯ
В статье анализируются признаки правоотношения на государственной гражданской службе, определяющие их правовую природу. Автор полагает, что отношения на государственной гражданской службе по своей правовой природе являются трудовыми правоотношениями, в основе своей должны регулироваться нормами трудового права, с учетом специфики данного вида профессиональной деятельности, установленной специальным законом о государственной гражданской службе.
ABSTRACT
The article analyzes the characteristics of legal relations in the civil service, determine their legal nature. The author believes that relations in the civil service, by their legal nature are labor relations, basically should regulate Xia norms of labour law, given the nature of this type of professional activity, established by a special law on the civil service.
Ключевые слова: Трудовой кодекс РФ; государственные гражданские служащие; наемный труд; трудовые правоотношения; специальные правовые нормы; особенности правового регулирования труда.
Keywords: The labour code of the Russian Federation; civil servants; wage labour; labour relations; special law; peculiarities of legal regulation of labor.
В юридической науке уже давно ведутся споры относительно правовой природы отношений на государственной гражданской службе.
Основу существующих разногласий заложила дискуссия конца 40-х годов XX века между А.Е. Пашерстником и С.С. Студеникиным, по поводу разграничения предмета правового регулирования административного и трудового права в области отношений на государственной службе.
По утверждению С.С. Студеникина, государственно-служебные отношения регулируются административным правом, а трудовые - трудовым правом [43, с. 26]. При этом право на заработную плату, на отпуск, социальное страхование и социальное обеспечение и другие права, принадлежащие служащему лично, С.С. Студеникин относил к личным правам государственного служащего, при наличии которых он становится участником трудового правоотношения [33, с. 73].
А.Е. Пашерстник придерживался другой позиции. Он утверждал, что линия разграничения между трудовым и административным правом лежит в плоскости различия между положением государственных служащих в трудовом процессе и их положением во внешней среде. Под отношениями с
внешней средой он понимал отношения государственного служащего с гражданами, учреждениями, организациями в связи с осуществлением своих полномочий. «Отношения с внешней средой являются областью административного права, отношения в процессе труда - областью трудового права» [29, с. 123].
Впоследствии эта дискуссия была продолжена В.М. Манохиным, который критиковал обе приведенных позиции. По его мнению, нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, то есть отношения, складывающиеся не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда. Трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий [25, с. 113-114].
В современный период спор о правовой природе отношений на государственной гражданской службе и об их отраслевой принадлежности продолжается. В специальной литературе сформировались два противоположных взгляда на вопрос регулирования отношений на государственной гражданской службе.
Сторонники первой точки зрения, преимущественно представители науки административного права, отстаивают качественную специфику служебных отношений. В науке административного права на первом плане находятся управленческие аспекты государственной службы. Как отмечает А.В. Гусев, «государственная гражданская служба предстает с этих позиций в качестве одного из средств государственного управления, понимаемого как властное упорядочивающее (организующее) воздействие субъектов управления (государства, его органов и должностных лиц) на объекты управления (общество в целом, разнородные социальные образования и конкретных членов общества). Гражданской службе при этом отводится роль инструмента, с помощью которого реализуются полномочия государственных органов, выполняются задачи и функции государства» [16, с. 28].
Эта позиция разделяется в трудах таких ученых-административистов, как Г.В. Атаманчук, Ю.Н. Старилов, А.А. Гришковец, А.Ф. Ноздрачев, С.Е. Чаннов и некоторых других. По их мнению, правовое регулирование отношений на государственной гражданской службе, должно быть в корне отличным от трудоправового (частноправового) регулирования.
Основные положения данной концепции выглядят следующим образом. «Внутриаппаратные отношения (система органов исполнительной власти, организация службы, компетенция органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах) являются частью предмета административного права. Государственная служба как публично-правовой институт должна представлять собой целостную систему, основанную на служении государству в целом, а не отдельному государственному органу. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству. Регулирование отношений государственной службы частноправовыми методами нецелесообразно и, более того, практически отсутствует в настоящее время» [30].
Вторая точка зрения основывается на признании трудового характера отношений на государственной гражданской службе. Как правило, этой позиции придерживаются специалисты в области трудового права.
В науке трудового права, предметом исследования которой выступают проблемы правового регулирования общественного труда, государственная гражданская служба рассматривается как специфическая разновидность трудовой деятельности. Ряд авторов, опираясь на анализ законодательства и практику применения законодательства о гражданской службе, убедительно отстаивают тезис о трудоправовой сущности отношений на государственной гражданской службе.
Е.Б. Хохлов, различая степени организационной несамостоятельности наемного (то есть несамостоятельного по своей экономической сущности) труда, выделяет в качестве одного из его полюсов, составляющих предмет трудового права, труд государственного чиновника-функционера [37, с. 5]. С.А. Иванов указывает, что «отношения государственного служащего с государственным органом, в котором он состоит на службе, - это не что иное, как трудовые правоотношения» [21]. С.Х. Джиоев отмечает: «Трудовые отношения государственных служащих, возникающие в связи с прохождением ими государственной службы относятся к предмету трудового права и находятся под воздействием метода правового регулирования названной отрасли права» [18, с. 9]. О.В. Смирнов указывает, что в силу наемного характера государственной службы трудовые отношения государственных служащих также следует относить к предмету трудового права[35, с. 9]. В.Ш. Шайхатдинов обосновывает трудоправовую природу служебных отношений на гражданской государственной службе, что государственная служба является профессиональной деятельностью, выполняемой за вознаграждение, то есть одной из разновидностей наемного труда [41, с. 37]. А.В. Афанасьев также полагает, что служение государству представляет собой один из видов трудовой деятельности, осуществляемой на основе найма, где наемным работником является государственный служащий, а работодателем - государство в лице соответствующего государственного органа [12, с. 44]. Л.А. Чиканова считает, что «отношения служащего с государственным органом, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее прохождением и прекращением... являются трудовыми отношениями и регулируются нормами трудового права» [40]. Е.А. Ершова, убедительно доказывает, что «служебные отношения на государственной гражданской службе между государственным органом и государственным гражданским служащим по своей правовой природе являются трудовыми, а не сложными, имеющими как публично-правовой, так и частноправовой характер» [20, с. 14].
Соответственно, основные положения трудо-правовой концепции заключаются в том, что отношения на государственной гражданской службе по своей правовой природе являются трудовыми правоотношениями, в основе своей должны регулироваться нормами трудового права, с учетом специфики данного вида профессиональной деятельности, установленной специальным законом о государственной гражданской службе. Поэтому, говоря о правовом регулировании отношений на государственной гражданской службе, необходимо, применять к государственным гражданским служащим общие нормы трудового права, и специальные нормы, учитывающие особенности правового регулирования, осуществляемой ими профессиональной деятельности, закрепленные в специальном законе.
Безусловно, трудно согласиться с утверждениями авторов, представляющих правоотношения на
государственной гражданской службе исключительно как государственно-административные правоотношения, о том, что на государственной гражданской службе нет места трудовым правоотношениям и частному интересу, что здесь неуместно использование достижений, принципов и категорий трудового права, таких как договорный характер труда, защита трудовых прав работников, справедливая оплата труда по его результатам.
На наш взгляд, в дискуссии о правовой природе отношений на государственной гражданской службе, ее роли в государственной управленческой деятельности следует, прежде всего, исходить из того, что она является организованным наемным трудом.
Одним из главных доводов в пользу признания трудоправового характера деятельности государственных гражданских служащих является наемный характер их трудовой деятельности. Именно наемный характер труда, независимо от сферы, в которой он применяется, выступает основой трудовых отношений.
А.В. Афанасьев, четко придерживаясь этой позиции, указывает: «Характер труда государственных служащих полностью соответствует критериям наемного труда, выработанным юридической наукой и практикой, к которым относят: во-первых, добровольность найма, то есть при наемном труде трудовое отношение облекается в договорную форму трудового договора; во-вторых, предоставление нанимающимся своей рабочей силы в распоряжение нанимателя; в-третьих, возмездность труда» [12, с. 46].
Как справедливо пишет А.В. Гусев, «...профессиональную деятельность государственных гражданских служащих, безусловно, нужно относить к классу несамостоятельного, наемного труда. Наемный характер государственной гражданской службы официально признается и российским законодателем» [16, с. 33].
Международная организация труда в Конвенции № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», рассматривает государственных служащих как особую категорию лиц, работающих по найму за вознаграждение^]. В ст. 1 Конвенции речь идет о государственных гражданских служащих именно как о наемных работниках. У государственной гражданской службы имеются свои особенности, но гражданские служащие является трудящимся, как и все остальные, и на них распространяется трудовое законодательство. И это предусмотрено ратифицированной Российской Федерацией [7] Конвенцией МОТ N 151, в ст. 9 которой закрепляется, что государственные служащие должны пользоваться, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами при соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых функций. Как утверждает Л.А. Чиканова, «отношения государственного служащего с государственным органом,. -это не что иное, как трудовые правоотношения. Та-
кая позиция в полной мере соответствует Конвенции МОТ 1978г. N 151, которая рассматривает государственных служащих как наемных работников» [40].
В соответствии с пунктом 1 ст. 1 и пунктом 3 ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» - государственная служба является профессиональной служебной деятельностью государственных служащих, их нанимателем выступает Российская Федерация или соответствующий субъект РФ[6].
Совершенно права Л.А. Чиканова, говоря применительно к государственной гражданской службе, о том, что «любая профессиональная деятельность по своему содержанию является трудом, то есть целесообразной, осознанной и волевой человеческой деятельностью» [38]. Более того: «не подлежит сомнению, что с позиции своего содержания госслужба - это целесообразная, осознанная и волевая деятельность человека, которая и именуется трудом. В этом смысле по меньшей мере странно противопоставлять труд госслужбе» [22], как это делают представители административно-правовой концепции регулирования отношений на государственной гражданской службе, утверждая, что «государственная служба раскрывается посредством понятия «профессиональная деятельность», которое носит трудовой характер, мало связано с сущностными свойствами службы как отношений долга, обязанности, верности» [11, с. 163], призывают государственного служащего ни в коем случае не рассматривать как наемного работника, что имеет место сейчас в законодательстве[15, с. 22].
Действительно, противопоставления наемного труда и труда государственных гражданских служащих быть не должно. Как отмечает М.В. Пресняков и С.Е. Чанов: «даже рассматривая государственную службу с позиций «долга, обязанности, верности», все равно приходится признать, что по своей сути она подпадает под признаки наемного труда. В этом смысле показательно, что при разработке ... Закона о государственной гражданской службе его авторы, пытаясь уйти от трудоправовой терминологии «работник» и «работодатель», были вынуждены, в частности, ввести фигуры нанимателя и представителя нанимателя» [30]. Однако, как справедливо замечает А.В. Гусев, применительно к государственной гражданской службе, существующим там отношениям трудового найма законодатель стремится придать особые характер и правовую форму. Тем не менее, труд государственных гражданских служащих - это относительно обособившаяся, но составная часть совокупного производительного общественного труда. Следовательно, общие закономерности, действующие в системе общественного труда, в полной мере применимы и к государственной гражданской службе[16, с. 33].
Государственная гражданская служба как наемный труд, осуществляется в пользу публичного образования - государства. Этот труд состоит в обеспечении исполнения полномочий лиц, занимающих государственные должности и государ-
ственных органов. Посредством профессионального труда служащих обеспечивается функционирование государственных органов и высших должностных лиц государства, т.е. осуществление публичных функций государства. В этом, безусловно, заключается особенность труда государственных гражданских служащих.
Признание наемного характера труда государственных гражданских служащих предусматривает распространение на них норм трудового права. Наемный характер труда государственных гражданских служащих свидетельствует о несамостоятельности этого труда (труд в интересах нанимателя), организационном подчинении нанимающегося нанимателю и возмездном характере труда.
Нельзя не согласиться с А.В. Гусевым, утверждающим, что направленность профессиональной деятельности государственных гражданских служащих на реализацию государственных функций не противоречат пониманию ее в качестве наемного труда. «Публичностью характеризуется функциональное назначение государственной службы, определяются ее внешние цели. В то же время ее непосредственное содержание заключается в постоянном профессиональном труде, повседневном исполнении определенной служебной трудовой функции в аппарате государственного органа. В свете сказанного нельзя согласиться с авторами, рассматривающими государственную гражданскую службу как исключительно публичную, административно-правовую категорию и противопоставляющими ее трудовой деятельности по найму, которая признается относящейся исключительно к частной жизни человека» [16, с. 34].
Особенность труда государственных гражданских служащих состоит в том, что этот несамостоятельный, наемный труд организуется государством, материально и финансово им обеспечивается, осуществляется в государственных интересах и поэтому, естественно, имеет публичное значение. Такие характеристики государственной гражданской службы как зависимость, верность служащих государственной власти и преданность ее носителям, особое послушание [10, с. 143], - это как раз и есть те же самые качества, которые присущи и наемному, несамостоятельному труду.
Поступление гражданина на государственную гражданскую службу и исполнение им своих обязанностей на службе относится к способам реализации профессиональных способностей человека, свободный выбор которых гарантирован каждому гражданину Конституцией Российской Федерации.
Поэтому «право на равный доступ к государственной службе закреплено в Конституции РФ и в международно-правовых актах. Однако это обстоятельство не опровергает того, что труд человека, опосредующий выполнение функций государства, одновременно выступает как особый вид все той же трудовой деятельности, которая требует не только особой, но и общей правовой регламентации» [22].
Исходя из приведенных аргументов, деятельность государственных гражданских служащих, хотя и обладает специфическими особенностями,
по нашему мнению, действительно является наемным трудом, что предусматривает регулирование этого труда нормами трудового права.
В статье 1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляется, что государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации [5].
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части первой ст. 3 устанавливает, что государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации [6].
Таким образом, федеральные законы определяют государственную гражданскую службу именно как профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государства, его органов и лиц, замещающих государственные должности.
Во многих определениях государственная гражданская служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм государственного аппарата [26, с. 8].
При поступлении на государственную гражданскую службу гражданин Российской Федерации реализует возможность свободного выбора профессиональной трудовой деятельности и право на равный доступ к государственной службе. Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации, из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вы-
текает право граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав [8].
Государственная гражданская служба осуществляется на постоянной профессиональной основе, т.е. по сути, является профессией. Профессионализм - одно из ведущих начал организации и функционирования государственной службы [32, с. 224]. Профессионализм является качественной характеристикой государственной гражданской службы, т.е. отражает определенный уровень квалификации гражданских служащих. В части первой ст. 195.1 Трудового кодекса РФ устанавливается, что квалификация - это уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы. Как справедливо отмечают В.Г. Игнатов и В.К. Белоли-пецкий, профессионализм и компетентность предполагают наличие у служащих опыта, образования и высокой квалификации, что требует постоянного поддержания и совершенствования их профессионального мастерства [24, с. 30-53].
Профессиональный характер государственной гражданской службы означает, что она является профессией, т.е. постоянной и, как правило, единственной деятельностью гражданского служащего, в результате осуществления которой, он получает средства к своему существованию. Так, например, А.В. Гусев пишет, что государственная гражданская служба «представляет собой трудовую деятельность, имеющую своим объектом публичный, общественный интерес; вместе с тем она служит удовлетворению индивидуальных, личных, иначе говоря, частных потребностей субъектов этой деятельности - государственных гражданских служащих» [16, с. 35].
Непосредственно публичная власть в соответствии со статьями 10 и 11 Конституции Российской Федерации [1] осуществляться через законодательные, исполнительные и судебные государственные органы и выборные или назначаемые (утверждаемые) в установленном законом порядке должностные лица, а не государственным аппаратом, не государственными служащими. В компетенцию гражданских служащих осуществление государственной власти не входит. Посредством трудовой, профессиональной деятельности государственных гражданских служащих всего лишь обеспечивается исполнение полномочий государства, государственных органов и должностных лиц, поэтому государственная гражданская служба имеет несамостоятельное, производное содержание, носит обеспечительный характер.
А.И. Василенко, проведя исследование определения государственной гражданской службы, указанного в Федеральном законе, пришел к выводу, что «государственная служба по российскому законодательству - это не непосредственная деятельность по реализации функций государства,. а всего лишь обеспечительная деятельность в интересах лиц, замещающих государственные должности» [14].
Госслужащие реализуют исполнительно-распорядительные, организационно-управленческие, информационно-аналитические, протокольно-технические и иные функции, их главная задача - профессиональное обеспечение принятия и реализации политических решений [26, с. 8-9].
Л.А. Чиканова отмечает, что «каждый в отдельности гражданский служащий не может выполнять и не выполняет функцию государства. Функции государства по управлению теми или иными сферами общественной жизни. выполняют соответствующие государственные органы» [39]. При этом уже эти государственные органы для реализации возложенных на них государственных функций принимают на работу (нанимают) граждан, которые выполняют в данном органе определенную трудовую функцию.
Трудовая функция гражданских служащих состоит в «решении организационных, правореализа-ционных, хозяйственных, аналитических задач, имеющих, хотя и важное, но, все же, вспомогательное по отношению к непосредственному осуществлению государственной власти значение» [16, с. 37].
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не содержит указаний на правовую природу общественных отношений, которые им регулируются. В нем отсутствует дефиниция служебных отношений, а понятие «служебный» фактически используется в значении «трудовой». В ст. 2 Федерального закона указывается лишь на предмет его регулирования -отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации.
Однако поступление на государственную гражданскую службу, ее прохождение, прекращение и реализация правового положения гражданского служащего осуществляется посредством организованной профессиональной деятельности, которая носит общественный характер, производится в трудовых коллективах государственных органов, на профессиональной, оплачиваемой, постоянной, основе, т.е. имеет все признаки живого общественного труда.
Как обоснованно замечает А.В. Гусев «деятельность государственных служащих должна быть организована, регулироваться и оцениваться с учетом того, что эта служба осуществляется в форме профессионального труда, содержит социально-трудовой компонент и потому нуждается в адекватных средствах и способах организации, управления, профессионально-личностной мотивации, стимулирования, контроля, т.е. подразумевает использование в ее регулировании трудоправового инструментария» [16, с. 36], т.е. способов правового регулирования наемного труда.
Правовому регулированию труда свойственны договорный характер труда, сочетание законодательного и договорного регулирования. На государственной гражданской службе договорное и нормативное регулирование труда также сочетается.
Правовое положение и способы взаимоотношений государственных гражданских служащих, нанимателей и представителей нанимателей совпадают с правовым статусом и характером взаимосвязи работников, работодателей и их представителей. Как и у работодателя, функции государственного нанимателя состоят в установлении правил и порядка использования труда, формировании состава гражданских служащих, организации труда и управлении трудом, поддержании трудовой (служебной) дисциплины.
Способность государственного служащего быть субъектом правоотношения на государственной гражданской службе, как и у всех наемных работников, связана с заключением трудового договора (служебного контракта). Именно служебный контракт, заключаемый с государственным гражданским служащим, является важнейшим элементом, несущим определенное равенство в отношениях на государственной гражданской службе.
Если проанализировать содержание определения служебного контракта, то очевидно, что принципиального отличия служебного контракта от трудового договора нет. По сравнению с трудовым договором содержание служебного контракта несколько более типизировано. Конечно же, возможности договорного регулирования условий труда на государственной гражданской службе ограничены, права и обязанности гражданских служащих, их полномочия определяются государством. Однако это совершенно не исключает необходимости достижения соглашения, в соответствии с которым гражданин возлагает на себя исполнение обязанностей государственного гражданского служащего, и не препятствует закреплению дополнительных условий труда в служебном контракте.
Работник и работодатель обладают взаимной свободой заключения трудового договора. Наниматель и гражданин также обладают свободой заключения служебного контракта. Представитель нанимателя обязан заключить служебный контракт с гражданином, прошедшим конкурсный отбор, также как и работодатель обязан заключить трудовой договор с работником, победившем в конкурсе.
Работники и работодатели через своих представителей, профсоюзные органы, участвуют в создании и применении норм трудового законодательства, контроле за его исполнением. Участие государственных гражданских служащих, их представителей в регулировании условий труда также возможно.
Взаимоотношения работника и работодателя как субъектов трудового правоотношения характеризуются сочетанием юридического равенства и подчинения работника работодателю. Работник и работодатель равно подчинены трудовому законо-
дательству, юридически равноправны при заключении и прекращении трудового договора, с подчинением работника правилам внутреннего трудового распорядка, власти работодателя. Аналогичный способ правового регулирования используется и на государственной гражданской службе. Дисциплинарная подчиненность государственного гражданского служащего имеет трудовую природу.
В правовом регулировании труда применяется специфичный способ защиты трудовых прав, сочетающий, как правило, действия юрисдикционных паритетных органов - комиссий по трудовым спорам с судебной защитой. Индивидуальные служебные споры также рассматриваются комиссиями государственных органов по служебным спорам и судами. Хотя применение таких способов как самозащита, забастовки на гражданской службе ограничено Федеральным законом, что связано с особенностями правового регулирования труда гражданских служащих.
В свою очередь, ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации определяет трудовые отношения как «отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы) в интересах, под управлением и контролем работодателя, подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором» [4].
Отношения на государственной гражданской службе также основаны на соглашении между гражданином и государственным органом в лице представителя нанимателя - служебном контракте, устанавливающем права и обязанности сторон (часть 1 ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ»). Как обоснованно пишет Е.А. Ершова, основанием возникновения трудовых отношений между государственным гражданским служащим и государственным органом является сложный юридический состав, совокупность юридических фактов, связанных с объявлением и проведением конкурса, изданием акта о назначении на должность, а также заключением служебного контракта[20, с. 12-13].
Отношения на государственной гражданской службе носят возмездный характер. Предоставление труда со стороны служащего предполагает встречное предоставление со стороны нанимателя -денежного содержания, по сути - заработной платы.
Как и любой работник, реализующий свою способность к труду только лично, гражданский служащий исполняет обязанности по государственной должности лично.
Гражданская служба осуществляется на определенной должности (статьи 9, 10 Федерального закона), специальности с указанием квалификации (статьи 11, 12 Федерального закона).
Государственная гражданская служба осуществляется в интересах нанимателя, под управлением нанимателя и под его контролем.
Как все работники подчиняются правилам внутреннего трудового распорядка, так и гражданские служащие соблюдают служебный распорядок государственного органа (часть 3 ст.23 Федерального закона).
Как и при любом виде несамостоятельного наемного труда, когда условия труда работника обеспечиваются работодателем, надлежащие организационно-технических условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей, прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами обеспечивает наниматель (п. 1 части 1 ст. 15, часть 2 ст. 23 Федерального закона).
Признаки существования трудового правоотношения конкретизируются и в международных актах. Международная организация труда в Рекомендации № 198 «О трудовом правоотношении» [3] к таким признакам, помимо указанных в ст. 15 Трудового кодекса РФ, относит следующие:
- работа предполагает интеграцию работника в организационную структуру предприятия. Государственная гражданская служба, безусловно, имеет организационную структуру. В частности, «государственная служба всегда является службой в органах государственной власти, проходит в составе государственного аппарата, которому присущи организационно-функциональное единство, иерархичность, соподчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим» [17], что естественно предполагает интеграцию гражданского служащего в организационную структуру государственного органа.
- работа выполняется исключительно или главным образом в интересах другого лица. Гражданские служащие исполняют обязанности по должности гражданской службы исключительно в интересах нанимателя, обеспечивая исполнение полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
- работа имеет определенную продолжительность и подразумевает определенную преемственность. Отношения гражданского служащего с нанимателем носят длящийся характер. Его труд является непременным фактором служебной деятельности, а правовая связь, юридически оформляющая применение этого фактора, не исчерпывает себя с исполнением сторонами своих взаимных обязательств.
- работнику периодически выплачивается вознаграждение. Гражданский служащий имеет право
на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания (часть 1 ст. 52 Федерального закона). Представители науки трудового права отмечают, что организации оплаты труда госслужащих «свойственны те же принципы, которые определяют оплату труда всех лиц, осуществляющих профессиональную деятельность под управлением и в интересах самостоятельно хозяйствующих или властвующих субъектов. В частности, это проявляется в применении таких универсальных понятий, как должностной оклад, учет условий работы, премии за результаты труда и т.д.» [22].
- данное вознаграждение является единственным или основным источником доходов работника. Оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы (часть 1 ст. 50 Федерального закона).
- признание таких прав, как еженедельные выходные дни и ежегодный отпуск. Отдых гражданского служащего обеспечивается установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков (часть 1 ст. 14 Федерального закона).
- оплата стороной, заказавшей проведение работ, поездок, предпринимаемых работником в целях выполнения работы. Гражданскому служащему возмещаются расходы, связанные со служебными командировками, возмещаются расходы, связанные с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган (часть 1 ст. 52 Федерального закона).
Отношениям на гражданской службе присущи и такие признаки трудового правоотношения, указанные в Рекомендации МОТ № 198, как: работа выполняется в соответствии с определенным графиком; работа выполняется на рабочем месте, которое указывается или согласовывается стороной, заказавшей ее; работа требует присутствия работника; работа предполагает предоставление инструментов, материалов и механизмов стороной, заказавшей работу; работник не несет финансового риска.
Проведя анализ глав 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», можно увидеть, что содержащиеся в них правовые нормы практически дословно воспроизводят нормы Трудового кодекса Российской Федерации - лишь с той разницей, что вместо понятий «трудовые отношения», «трудовой договор», «работодатель», «рабочее время», «заработная плата», «дисциплина труда» и т.д. используются «служебные отношения», «служебный контракт», «представитель нанимателя», «служебное время», «денежное содержание», «служебная дисциплина».
Таким образом, можно констатировать, что все признаки трудового правоотношения, названные в Трудовом кодексе РФ и Рекомендации МОТ № 198, присущи правоотношению на государственной гражданской службе и определяют их правовую природу. Из чего можно сделать вывод, что между государственным гражданским служащим и нанимателем складываются стабильные, длящиеся, повторяемые, требующие подчинения служебной дисциплине, трудовые правоотношения. Поэтому нельзя не согласиться с утверждением Е.А. Ершовой о том, что «между государственным гражданским служащим и государственным органом по действительному характеру правоотношений складываются не административные, публично-правовые либо сложные служебные отношения, имеющие как публично-правовой, так и частноправовой характер, а трудовые отношения, характеризующиеся трудовой сущностью и обладающие своей спецификой» [20, с. 10-11].
Труд государственных гражданских служащих обладает несомненной спецификой, что предполагает особенности в правовом регулировании государственной гражданской службы. Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях и определениях неоднократно подчеркивал, что «специфика государственной гражданской службы РФ как профессиональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих, установление которого осуществляется федеральным законодателем, имеющим право посредством специального правового регулирования определять для данной категории лиц соответствующие права, обязанности, ограничения и гарантии.... Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этой сфере и особые правила» [9].
Одной из проблем государственной гражданской службы является вопрос о правовом регулировании труда гражданских служащих. В соответствии с частью 7 ст. 11 Трудового кодекса РФ на государственных служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной службе и муниципальной службе [4].
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в статье 73 определяет, что Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной этим Федеральным законом.
Вместе с тем Ю.П. Орловский, аргументируя приоритет трудового законодательства перед законодательством о государственной гражданской службе, замечает, что следует учитывать «статью 11 ТК, которая предусматривает особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и др.), которые устанавливаются и федеральными законами. В связи с этим можно говорить о равнозначной юридической силе ТК и иных федеральных законов, если предмет регулирования - особенности труда отдельных категорий работников - совпадает [28, с. 45].
В силу частей третьей и четвертой Трудового кодекса РФ, нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны ему соответствовать. В случае противоречий между Трудовым кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется Трудовой кодекс РФ.
Как пишет В.В. Бриксов, приводя в пример и Трудовой кодекс РФ, законодательно может быть установлен обязательный для правоприменительных органов, в том числе судебных, иерархический приоритет определенных кодифицированных федеральных законов в сфере тех или иных общественных отношений по сравнению с другими федеральными законами, включая кодифицированные [13, с. 85]. Это подтверждается и практикой Конституционного Суда РФ. В своем Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» Конституционный Суд РФ прямо подчеркнул, что федеральный законодатель вправе специальным указанием установить приоритет одних федеральных законов над другими.
В тоже время Трудовой кодекс Российской Федерации сам говорит о приоритете специальных норм, в том числе и о государственной гражданской службе над общими нормами. Как пишет С.Ю. Фабричный, «для понимания вопроса о соотношении общих норм трудового права со специальными нормами о труде государственных служащих важное значение имеет содержание ст. 251 Трудового кодекса «Особенности регулирования труда». Эта статья устанавливает, что особенности регулирования труда - это нормы, частично ограничивающие применение общих правил по тем же вопросам либо предусматривающие для отдельных категорий работников дополнительные правила» [36, с. 271].
В этом вопросе нельзя не согласиться с мнением С.А. Ивановой, которая, отмечая недостатки Трудового кодекса РФ, пишет, «что в нем отсутствует связь ст. 5, которая устанавливает систему источников трудового права, и ст. ст. 11, 251, 252, предусматривающих особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.
В ст. 5 ТК РФ предусмотрено: «В случае противоречий между настоящим Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс...». Далее следует дополнить данную норму: «...за исключением случаев, когда федеральными законами устанавливаются особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (ст. ст. 11, 251, 252); в случае противоречия между настоящим Кодексом и федеральным законом, устанавливающим особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, применяется соответствующий федеральный закон» [23, с. 66].
По справедливому утверждению Е.А. Ершовой, если исходить из того, что отношения на государственной гражданской службе между государственным органом и государственным гражданским служащим по своей правовой природе являются трудовыми, ... теоретически более обоснованно говорить о сложном трудовом правоотношении, которое регулируется только специальным законом и трудовым правом [20, с. 14-15]. «Служебные отношения можно исследовать исходя из классической теоретической проблемы соотношения общей и специальной нормы трудового права, в основе которой заложен принцип «специальный закон отменяет общий» (lex specialis derogate lege generali)» [19].
В настоящее время почти половина правовых норм Трудового кодекса РФ непосредственно распространяет свое действие на государственных гражданских служащих и регулирует их профессиональную деятельность. В специальном Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» законодатель урегулировал только особенности трудовых отношений государственных гражданских служащих. Это в полной мере отражает единство и дифференциацию правового регулирования труда в трудовом праве.
Исходя из приведенных аргументов, можно сделать следующие теоретические и практические выводы. Анализ правовых норм Трудового кодекса РФ и Федерального закона, а также фактических правоотношений между государственными органами и государственными гражданскими служащими, позволяет сделать вывод о трудовом характере отношений на государственной гражданской службе.
Деятельность государственных гражданских служащих, хотя и обладает специфическими особенностями, является наемным трудом, что предусматривает регулирование этого труда нормами трудового права. Все сущностные признаки трудового правоотношения присущи правоотношению на государственной гражданской службе и определяют их правовую природу. Между государственным гражданским служащим и нанимателем складываются стабильные, длящиеся, повторяемые, требующие подчинения служебной дисциплине, трудовые правоотношения. Отношения на государственной гражданской службе по своей правовой
63
природе являются трудовыми правоотношениями, в основе своей должны регулироваться нормами трудового права, с учетом специфики данного вида профессиональной деятельности, установленной специальным законом о государственной гражданской службе. Следовательно, к правоотношениям государственным гражданским служащим, нужно применять общие нормы трудового права, и специальные нормы, учитывающие особенности правового регулирования, осуществляемой ими профессиональной деятельности.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. (Принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. N 31. Ст. 4398.
2. Конвенция N 151 Международной организации труда "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе" (Заключена в г. Женеве 27.06.1978) // СЗ РФ. 2016. N 8. Ст. 1052.
3. Рекомендация N 198 Международной организации труда "О трудовом правоотношении" (Принята в г. Женеве 15.06.2006 на 95-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // Правовая база «КонсультантПлюс»
4. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.
5. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О системе государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
6. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
7. Федеральный закон от 28.06.2014 N 176-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе (Конвенции N 151)" // СЗ РФ. 2014. N 26 (часть I). Ст. 3382.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2003 N 19-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области" // СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. 2). Ст. 5101.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 06.12.2012 N 31-П "По делу о проверке конституционности пункта 4 части 1 статьи 33 и подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Л.А. Пугиевой" // СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7571.
10. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб. М., 1994. Ч. 1.
11. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003.
12. Афанасьев А.В. Правовое регулирование служебно-трудовых отношений с участием сотрудников органов внутренних дел: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004.
13. Бриксов В.В. О юридической силе кодифицированных федеральных законов // Журнал российского права. 2003. N 8.
14. Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // История государства и права. 2009. N 10.
15. Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношения в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. N 12.
16. Гусев А.В. Государственная гражданская служба: сочетание публично-правовых и частноправовых начал // Российский юридический журнал. 2012. N 6.
17. Гусев А.В. Судебные органы и вопросы государственной службы // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2001. N 2 (4).
18. Джиоев С.Х. Правовое регулирование трудовых отношений федеральных государственных служащих: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
19. Ершова Е.А. Правовая природа служебных отношений: вопросы теории и практики // Трудовое право. 2006. N 5. КонсультантПлюс.
20. Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М.: Статут, 2008.
21. Иванов С.А. Трудовое право переходного периода // Государство и право. 1994. N 4.
22. Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.
23. Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.
24. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность: Учеб. пособ. Ростов н/Д, 2000. С. 30 - 53.
25. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.
26. Масленникова Е.В., Пресняков М.В., Тата-ринова Л.Н., Чаннов С.Е. Государственная гражданская служба в Российской Федерации. М., 2006.
27. Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874.
28. Орловский Ю.П. Проблемы совершенствования трудового законодательства // Журнал российского права. 2005. N 9.
29. Пашерстник А.Е. К вопросу о советской государственной службе // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949.
30. Пресняков М.В., Чаннов С.Е.. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. / под ред. Г.Н. Комковой. Саратов: Научная книга, 2008. // КонсультантПлюс.
31. Пресняков М.В., Чаннов С.Е.. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика // КонсультантПлюс.
32. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 - 2003 гг.) / Рук. авт. кол. А.Г. Барабашев. М., 2006.
33. Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949.
34. Студеникин С.С. Советская государственная служба // Труды Военно-юридической академии. Т. 7: Вопросы административного и военно-административного права. М., 1946.
35. Трудовое право: Учебник / Под ред. О.В. Смирнова. М., 2001.
36. Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005.
37. Хохлов Е.Б. О предмете трудового права // Правоведение. 1993. N 4.
38. Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 4. Консультант-Плюс.
39. Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики. Кон-сультантПлюс.
40. Чиканова Л.А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // Журнал российского права. N 3. 2000. КонсультантПлюс.
41. Шайхатдинов В.Ш. Трудовой кодекс Российской Федерации и вопросы регулирования труда государственных и муниципальных служащих // Чиновник. 2002. N 2.
