CC BY
19
Михайленко О.В.
Правовая природа обязанности государства по возмещению вреда, причиненного властными действиями
Правильное разрешение вопроса возмещения вреда, причиненного осуществлением власти, находится в ряду важнейших задач любой правовой системы. К сожалению, в российском праве с данным вопросом дело обстоит не так хорошо, как хотелось бы. И связано это с тем, что в правовой науке до сих пор не решен вопрос правовой природы данных правоотношений. Представители гражданского права отстаивают гражданско-правовую природу данных правоотношений [1; 2; 3, с. 5258; 4, с. 165; 5, с. 67-112; 6, с. 53-77, 103]. Представители публичного права, рассматривая исключительно вопрос реабилитации по уголовному делу, отстаивают их публично-правовую природу: представители уголовного процесса считают их уголовно-процессуальными правоотношениями [7, с. 123-134; 8, с. 62-70; 9, с. 65-73; 10, с. 11-17; 11, с. 11], но есть концепция, отстаивающая их просто публично-правовую природу как особую публичную ответственность государства [12, с. 42-50; 13, с. 7, 20, 33, 51; 14, с. 501-515].
Нам бы хотелось уделить внимание ряду доводов современных сторонников публично-правового подхода, обосновывающих его исключительность и преимущество перед гражданско-правовым. Данные доводы сводятся к тому, что природа отношений по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, является публично-правовой, поскольку такой вред прежде всего затрагивает публичные интересы и блага и в этих же интересах этот вред должен быть возмещен [8, с. 70; 13, с. 16]. Однако эта аргументация не выдерживает критики.
Возможно ли исходить из того, что частно-правовая или публично-правовая природа тех или иных правоотношений определяется публичными интересами? Практически любой вопрос, даже интимную сторону жизни человека, можно вывернуть наизнанку и обосновать с точки зрения публичных интересов общества. Вот, например, утверждение Л.В. Бойцовой о том, что безответственностью государства нарушается экономическое положение гражданина, что невыгодно обществу, так как это ведет к подрыву его экономического благосостояния, могущества государства [13, с. 10, 19, 34; 14, с. 1, 11, 34].
Но также это экономическое положение нарушается и преступлением в отношении гражданина, например, кражей. Следует ли отсюда вывод, что государство должно брать на себя возмещение вреда, причиненного преступлением с последующим регрессом на преступника? Россия имеет уникальный опыт внедрения этого положения, но какова его судьба?
Плохое питание члена общества не выгодно экономическому благосостоянию государства, следует ли отсюда, что государство должно оплачивать человеку его рацион? А в случае с ростовскими авиадиспетчерами, государство может быть еще и должно заставлять человека есть [15; 16].
Низкая рождаемость при современном положении вещей не выгодна нашему обществу, означает ли это, что следует запретить контрацепцию и аборты или же оплачивать содержание детей в виде детских пособий?
Таких примеров можно приводить массу. Но вывод из них только один. Любая сторона жизни личности как члена гражданского общества и гражданина государства, естественно, касается интересов общества и государства. Проблема невозврата заемных денежных средств, как и проблема возврата собственником своей вещи из чужого незаконного владения, как и проблема вообще нестабильности гражданского оборота точно так же затрагивают публичные интересы, однако это не свидетельствует о том, что данные отношения являются публично-правовыми, а данные проблемы могут и должны быть решены публично-правовыми способами.
Неужели прямым следствием причинения вреда личности властью будет служить нарушение эфемерных публичных интересов, о которых говорит Л.В. Бойцова? Неужели прямым следствием возмещения подобного вреда в первую очередь будет достижение все тех же интересов? Ответ однозначно отрицательный. Такой вред, прежде всего, нарушает имущественное и нравственное положение личности, а уже потом, может быть, публичные блага общества и государства. Здесь путается причина и следствие. За публично важными нарушенными интересами и благами забываются интересы личности потерпевшего от такого вреда.
Зададимся вопросом, что такое вред, причиненный осуществлением власти, что такое его возмещение и на что оно направлено?
Как уже было сказано, рассматриваемый нами вред причиняется имущественному и нравственному положению личности. Тот факт, что данный вред причинен властным действием (бездействием), не делает его чем-то особенным, отличным от вреда, причиненного каким-либо другим действием (бездействием), т.е. данный вред причиняется имуществу (собственности), обязательствам личности,
наконец ее личным нематериальным благам, таким как жизнь, здоровье, честь, достоинство и т.д. Вряд ли кто возьмет на себя смелость утверждать, что нарушаемые властными действиями имущественные права, и особенно право собственности, по природе своей являются не гражданско-правовыми, а, например, публично-правовыми. Вряд ли у кого возникнет сомнение в том, что данные имущественные права регулируются исключительно гражданским правом. Но и нарушенные личные неимущественные права и свободы потерпевшего, хоть и не регулируются гражданским правом, а только им защищаются, в любом случае относятся к частным, а не к публичным, правомочиям личности.
В таком случае возмещение указанного вреда есть не что иное, как восстановление частных, гражданских правомочий потерпевшего [17, с. 8, 50], а говоря иначе, это способ защиты нарушенных гражданских прав.
Но возможно ли признать, что правоотношения, права, блага личности, на которые посягает властное действие, причиняя вред, являются по своей природе частными гражданско-правовыми, а природа правоотношения по их восстановлению и защите будет зависеть от сферы причинения вреда? Если частные права и блага личности были нарушены причинением вреда в частно-правовой (гражданско-правовой) сфере, то их восстановление и защита также будут иметь частно-правовую (гражданско-правовую) природу. Если же частные права и блага личности были нарушены причинением вреда в публично-правовой сфере, то то же самое восстановление этих прав и благ, та же самая их защита будет нести уже публично-правовой характер. Абсурдность такого подхода не вызывает сомнения.
Мы можем согласиться, что любое незаконное посягательство на указанные конституционные права и свободы нарушает не только частные интересы личности, но во вторую очередь и публичные интересы общества и государства. Отсюда такое посягательство должно признаваться и признается не только гражданско-правовым, но и публично-правовым правонарушением.
И если главной задачей гражданско-правового способа защиты гражданских прав является восстановление гражданина в его положении, существовавшем до нарушения права (ст. 12 ГК РФ), что является его отличительной чертой, то публично-правовой способ защиты тех же прав носит совершенно иную задачу и направленность. А задача публично-правового способа защиты частных прав личности заключается в пресечении возможных посягательств на эти права путем установления публично-правовой административной или уголовной ответственности в зависимости от тяжести правонарушения и наказании свершившихся посягательств в виде общественного порицания путем привлечения все к той же административной или уголовной ответственности, возлагая на правонарушителя неблагоприятные последствия в виде санкций. Но и публично-правовая ответственность, как и санкции публично-правовой ответственности несут в себе совершенно иную функцию, чем санкции гражданско-правовой ответственности. Так, если проанализировать положения административного и уголовного кодексов РФ, то можно заметить, что за административные правонарушения и уголовные преступления, посягающие на имущественное и нравственное положение личности, установлена административная ответственность в виде штрафа и уголовная ответственность в виде штрафа, обязательных или исправительных работ, лишения свободы. Однако ни одна из санкций административного и уголовного кодексов РФ не направлена на восстановление положения личности, существовавшего до нарушения его прав, поскольку даже штраф взыскивается в доход государства. Привлечение правонарушителя к административной или уголовной ответственности не исключает его гражданско-правовой ответственности, что очередной раз подтверждает разницу задач публично-правового и гражданско-правового способов защиты гражданских прав.
И если вред, причиненный личности осуществлением власти, по мнению представителей публично-правового подхода, нарушает публичные интересы и является опасным для общества и государства, с чем в общем-то мы согласны, то опасность эта мало отличается от опасности, например, мошенничества, кражи или оскорбления. Поэтому защита публичных интересов, нарушаемых причинением личности вреда властными действиями или бездействием, должна осуществляться тем же самым публично-правовым способом, как и в случае любых иных публично-правовых правонарушений, посягающих на имущественное и нравственное положение личности.
В связи с этим представителям публично-правового подхода мы с удовольствием предлагаем нашу идею разработки теории административной и уголовной ответственности государства, государственного органа и должностного лица за вред, причиненный осуществлением власти. С точки зрения публичного права, эту проблему можно решать и с помощью так популярной сегодня конституционной ответственности. Все это можно рассматривать через призму административной, уголовной и конституционной деликтологии [18; 19; 20]. Такая публично-правовая защита частных прав будет полностью соответствовать задачам и природе публичного права и логично укладываться в его систему. Подобное решение задач защиты публичных интересов общества и государства в общем-
то является логичным и с точки зрения публичного права, и с точки зрения права вообще, поскольку меры публично-правовой ответственности ни при каких обстоятельствах не смогут и не должны выполнять и подменять собой не свойственную им функцию мер гражданско-правовой ответственности по восстановлению имущественного и нравственного положения личности, существовавшего до нарушения ее прав и компенсации причиненных таким нарушением убытков.
Отсюда следует, что нельзя в решении проблемы возмещения вреда, причиненного осуществлением власти, идти по пути попыток на основе скрещивания и симбиоза двух диаметрально противоположных гражданско-правового и публично-правового способов защиты частных прав личности, синтезировать особый публично-правовой способ защиты все тех же прав с приданием ему совершенно не свойственных функций и задач гражданско-правового способа. Такие научные эксперименты ведут нас по ложному пути, а их результатом будет мертворожденный правовой институт.
Таким образом, возмещение вреда, причиненного осуществлением власти, направленное прежде всего на восстановление частных, гражданских прав и интересов личности, является гражданско-правовым способом их защиты, а следовательно и юридическая природа такого возмещения может быть исключительно гражданско-правовой.
Однако даже если это восстановление и произойдет, это еще не означает, что тем самым будут достигнуты те эфемерные публичные блага и интересы, о которых неоднократно упоминают представители публично-правового подхода. Ведь даже если вред, причиненный осуществлением власти, и будет возмещен в полном объеме, вряд ли это полностью сгладит негативные последствия такого вреда и исправит отрицательное отношение потерпевшего и по отношению к государственным органам, и по отношению к самому государству.
Но вот вопрос полного возмещения вреда, причиненного осуществлением власти, и является в нашем споре тем краеугольным камнем, на котором проверяется любая теория природы возмещения вреда, причиненного осуществлением власти. Проблема заключается в том, что публично-правовой подход не позволяет произвести полное возмещение подобного вреда, несмотря на обратные заверения его представителей. Ведь все сводится к следующему. Допустим, что рассматриваемые нами отношения по возмещению вреда имеют публично-правовую природу. Но тогда нам придется признать, что обязанность публичного образования, допустим государства, по возмещению такого вреда или, говоря иначе, обязанность государства выплатить определенную денежную сумму в счет его (вреда) возмещения, будет находиться в одном ряду с другими публичными финансовыми обязательствами государства по выплате денежных средств из своей казны. При этом не важно, будет ли обязанность по выплате денежных средств из казны в счет возмещения вреда, причиненного осуществлением власти, просто публичной обязанностью, как мера защиты, или же это будет некой особой публичной ответственностью публичного образования. Как бы там ни было, эта обязанность будет однородной финансовой казначейской обязанностью по выплате денежных средств наравне с выплатами из казны тех же детских пособий, пенсий, расходов на содержание аппарата власти и иных денежных выплат. Но коль скоро это все однородные публичные финансовые обязательства публичного образования, то вопрос приоритета, очередности и размера выплат из казны будет решаться и решается сегодня самим публичным образованием исходя из своих собственных усмотрений и предпочтений, собственных политических и государственных интересов.
Но к такому же выводу мы приходим, если посмотрим на эту проблему с другой стороны. Опять же допустим, что рассматриваемые нами отношения по возмещению вреда имеют публично-правовую природу. Но тогда нам следует признать, что эти отношения строятся по вертикали и носят императивный характер власти-подчинения, как и все остальные публично-правовые отношения*. Отсюда следует, что эти отношения должны будут иметь юридически обязательный односторонний характер, где у одной стороны только право властвовать, а у другой - только обязанность подчиняться. Но кто в данном случае будет обладать властным полномочием, а кто должен будет подчиниться? Очевидно, что в публично-правовых отношениях с участием публичных образований (государство или муниципалитет) властвующим субъектом будет исключительно само публично-правовое образование**. Тогда потерпевшему от вреда, причиненного осуществлением власти, в отношениях по его возмещению, носящих публично-правовой характер, опять остается участь обязанного подчиниться. Но несет ли какую-либо материальную обязанность властный субъект в императивных публично-правовых отношениях власти-подчинения перед подвластным себе субъектом?* В подобных отношениях власти-подчинения на стороне властвующего субъекта сконцентрированы одни лишь права. В таком случае, если признать отношения по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, публично-правовыми, само возмещение подобного вреда будет не обязанностью властвующего субъекта, а его правом, реализация которого опять же зависит от его личных усмотрений.
Таким образом, признание публично-правовой природы обязанности по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, ставит вопрос исполнения такой обязанности исключительно на
откуп произвольного желания публичного образования, делая это возмещение не обязательным для публичного образования, поскольку превращает это обязательство в его право. Конечно, особый статус такого публичного образования, как государство делает возможным не исполнять вообще любые свои обязательства, в том числе и гражданско-правовые, в том числе основанные на судебных решениях, вступивших в законную силу[21; 22]. И здесь вполне понятно разделяемое нами негодование Е.А. Суханова [23, с. 124]. Однако неисполнение гражданско-правового обязательства ставит публичное образование в разряд правонарушителя. Неисполнение же публично-правового обязательства не носит столь противозаконного или же еще шире противоправного характера, поскольку в данном случае речь идет всего лишь о рядовой публично-финансовой обязанности государства, исполнение которой, наравне с другими такими же публично-финансовыми обязательствами, является его правом и зависит от его финансовых предпочтений. И если, как мы видим, государство не желает исполнять судебные решения, то что говорить об исполнении государством добровольно принятых на себя обязательств.
Безусловно, было бы идеальным, если бы такое публичное образование, как государство, вслед за Л.В. Бойцовой, да пожалуй за всеми нами, само признавало, что невозмещение вреда в нашем случае существенно нарушает особо важные публичные и государственные интересы. А признавая это, само бы отдавало приоритет выплатам из бюджета, прежде всего, сумм именно в счет его возмещения. Однако исследование истории вопроса возмещения вреда, причиненного осуществлением власти, показывает, что во все времена соображения экономии казны и предотвращения ее от разорения всегда ставились выше каких-либо иных публичных общественных (государственных) благ и интересов, а уж тем более частных благ и интересов личности. Еще в конце XIX - начале XX веков опасения разорения казны выдвигались против идеи ответственности государства. В 1905 году Н.И. Лазаревский писал: «что решающее значение (по крайней мере отрицательное) имеют государственные соображения о практической, казначейской возможности установления ответственности казны, а не то, на сколько она требуется соображениями чисто юридическими». Подтверждение тому мы находим и в обосновании принятия редакции ст. 407 ГК РСФСР 1922 года, и в двадцатилетнем законодательном пробеле в вопросе возмещения вреда, причиненного уголовным преследованием, после принятия Основ 1961 года и ГК РСФСР 1964 года. Подтверждением тому служит и приостановление действия п. 3 ст. 30 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990 г. Подтверждение тому мы находим и в новейшей истории нашей страны. Например, дело Бурдов против России, рассмотренное Европейским судом по правам человека, в котором впервые Страсбургский суд удовлетворил требования гражданина РФ [24]. Подтверждением тому служит и случай с исками жертв трагического террористического акта на Дубровке к городу Москве [25; 26]. И этот перечень можно продолжать бесконечно. Но вот пример с детскими пособиями на ребенка, которые были затронуты нами выше, является для нас в данном случае показательным. Казалось бы, государство выполняя социальную роль в вопросе защиты детства, материнства и семьи, выплачивает ежемесячные детские пособия. Но размер этих пособий настолько символичен, что этой суммы вряд ли хватит на недельные потребности ребенка, в том числе и его рацион. Почему? В виду все той же стесненности бюджета [27]. Нам говорят, главное, что государство выполняет одну из своих социальных функций. Хотя при этом получается, что не важно, есть ли от этих пособий какой-либо эффект или нет. И, наверное, нам следует быть благодарным государству хотя бы за это.
Но при самом лучшем исходе именно такую же символическую сумму получит потерпевший при возмещении ему вреда, причиненного осуществлением власти, если такое возмещение будет строиться по правилам публично-правового подхода, поскольку само публичное образование и будет решать кому, сколько и когда платить. В этом-то и проявляется несостоятельность, бесперспективность, а может быть даже опасность такого подхода для идеи возмещения вреда, причиненного осуществлением власти.
Выходит что, если невозмещение вреда, причиненного осуществлением власти, и затрагивает публичные интересы общества и государства, как утверждает Л.В. Бойцова, то только до той поры, пока возмещение подобного вреда не начнет затрагивать финансовые интересы публичных образований. Но как можно достичь тех идиллистических эфемерных публичных интересов, если, во-первых, не каждому потерпевшему, а, во-вторых, компенсируют жалкую часть потерь и то только ту, что государство сочтет необходимым компенсировать или сможет само себе позволить, исходя из соображений отличных от корысти? [13, с. 26]. Но тогда так же, как и в случае с детскими пособиями получается, что не важно, есть ли от частичного возмещения вреда, причиненного осуществлением власти, какой-либо эффект или нет. Таким образом, с точки зрения публично-правового подхода это возмещение производится в интересах самого возмещения, а не в интересах восстановления нарушенных прав личности. И разве здесь не проявляется элемент некой филантропии, элемент некой благотворительности со стороны государства, которую так категорично отвергает Л.В. Бойцова? [13, с. 18].
Сказанное выше доказывает, что публично-правовое регулирование рассматриваемых нами отношений по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, совершенно не соответствует их юридической природе и, в свою очередь, только создает препятствия для их реализации.
Придание рассматриваемым нами правоотношениям публично-правовой природы настолько им противоестественно, что сразу же превращает этот институт в мертвый. Прежде всего, делается невозможным полное возмещение рассматриваемого нами вреда. Обязанность превращается в право публичного образования и зависит от его воли произвести возмещение, но прежде всего, установить такую обязанность-право законодательно.
Итак, правоотношения по возмещению вреда, причиненного осуществлением власти, по своей правовой природе являются исключительно гражданско-правовыми, а не публично-правовыми или комплексными (гражданско-правовыми и публично-правовыми) и уж тем более не уголовно-процессуальными.
Литература
1. Магазинер Я. М. Ответственность госучреждений за причиненный вред (ст. 407 и 403 ГК РФ) // Вестник советской юстиции. 1926. № 23.
2. Флейшиц Е.А. Ответственность государственных органов за имущественный вред, причиняемый должностными лицами / Всесоюзн. ин-т юрид. наук // Библиотечка народного судьи. М., 1948.
3. Кун А.П. Возмещение вреда, причиненного гражданину актами власти: Дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1984.
4. Маркова М.Г. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями в правоохранительной сфере // Проблемы гражданского права. Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1987.
5. Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский Кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998.
6. Кайль Я.Я. Российская Федерация как должник в обязательствах вследствие причинения вреда: Дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2005.
7. Безлепкин Б.Т. Возмещение вреда, причиненного гражданину судебно-следственными органами. М., 1979.
8. Безлепкин Б.Т. Новые гарантии законных интересов реабилитированного // Советское государство и право. 1982. № 6.
9. Безлепкин Б.Т. Отраслевая принадлежность института возмещения ущерба реабилитированному // Советское государство и право. 1989. № 1.
10. Прокудина Л.А. Возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов: Научно-практический комментарий. М., 1998.
11. Полякова М.Ф. Возмещение имущественного ущерба в случаях реабилитации - одна из гарантий прав личности в советском уголовном процессе. М., 1986.
12. Бойцова Л.В. Гражданин против государства? // Общественные науки и современность. 1994.
13. Бойцова Л.В. Уголовная юстиция: Гражданин государство. Тверь: Тверской государственный университет, 1994.
14. Бойцова Л.В. Ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия: генезис, сущность, тенденция развития: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1995.
15. Авиадиспетчеры Юга России объявили голодовку // http://news.ntv.ru/67129/
16. Суд признал незаконной голодовку авиадиспетчеров в Ростове-на-Дону // http://pda.mk.ru/lenta/news.html/use.news.41837/
17. Песин С.В. Государство как субъект юридической ответственности (теоретико-правовой аспект): Дис. . канд. юрид. наук. М., 2002.
18. Гензюк Э.Е. Административная деликтология: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001.
19. Денисенко В.В. Теория административно-деликтных отношений: Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2002.
20. Забровская Л.В. Конституционно-правовые деликты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
21. Победить бюрократа // Российская газета. 2001. 14 декабря.
22. Ловушка номер 143 // Российская газета. 2002. 11 июля.
23. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.
24. Постановление Европейского суда по правам человека от 07.05.2002 «Дело Бурдов (Вш^оу) против России» // Российская газета. 2002. 4 июля.
25. Иски о возмещении морального и материального ущерба в результате теракта на Дубровке следует предъявлять федеральным властям // http://www.echo.msk.ru/news/120738.html.
26. Интервью В. Платонова радиостанции «Эхо Москвы» 03.12.2002 // http://www.echo.msk.ru/interview/20500/
27. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному собранию РФ // Российская газета. 2003. 13 мая.
