CC BY
165
А.Г. Гузнов
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА МЕР ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫХ БАНКОМ РОССИИ К КРЕДИТНЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ
В статье рассматривается правовая природа мер принуждения, применяемых Банком России к кредитным организациям. Анализируются различные точки зрения на эту проблему.
Ключевые слова: Банк России, кредитная организация, банк, меры ответственности, меры принуждения.
A.G. Guznov
LEGAL NATURE OF THE ENFORCEMENT MEASURES, APPLIED TO THE CREDIT ORGANIZATIONS BY BANK OF RUSSIA
Legal nature of the enforcement measures, applied to the credit organizations by Bank of Russia, is analyzed in the article. Viewpoints to this problem of different lawyers are analyzed. Keywords: Bank of Russia; credit organization; bank; enforcement measures; penalties.
Существенной как с точки зрения теории, так и правоприменительной практики, является проблема классификации мер принуждения, применяемых Банком России, исходя из их правовой природы. В зависимости от отнесения меры принуждения к тому или иному виду мер по-разному выстраивается процедура й применения этой меры. Так, в отношении мер ответственности (наказания) важно § отметить, что они применяются только в случае правонарушения (нарушения ™ правовой нормы) и после определения виновности лица (более точно — после | определения события и состава правонарушения). Что касается иных мер, такой | строгости в процедуре подчас нет, хотя процедура (порядок применения меры) | не исключена, а в некоторых случаях определена достаточно подробно на уровне ° закона или иного нормативного правового акта.
0
| К сожалению, федеральные законы, за некоторым исключением, не дают чет-
5. ких оснований для выводов о том, к какому виду мер принуждения может быть
>з: отнесена та или иная мера принуждения, полномочие на применение которой
| предоставлено Банку России. Исключение — и очевидное — это предупреждение
1 и штраф, указанные в ст. 15.27 КоАП, т.е. меры административного наказания. | Даже с терминологической точки зрения в законах царит существенная неразбериха. Так, в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном
§ банке Российской Федерации (Банке России)»1 (далее — Закон о Банке России)
§ можно встретить следующие термины, обозначающие меры принуждения,
о
| предусмотренные в рамках системы банковского надзора: «санкции» (отчасти в | противовес «предписанию об устранении нарушений»; ст. 73, 74), «меры» (ст. 75 Закона о Банке России). При этом, как представляется, термин «санкции», который в «бытовой юриспруденции» является эквивалентом понятий «мера ответственности» и «наказание», применен недостаточно корректно, без четкого
© Гузнов Алексей Геннадьевич, 2016
Кандидат юридических наук, директор Юридического департамента Банка России, Заслуженный юрист РФ; gag@cbr.ru
анализа мер принуждения, указанных в ст. 74 Закона о Банке России2. В Федеральном законе от 2 декабря 1990 г. № 395-! «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ)3 можно встретить такие термины, как: «меры Банка России, применяемые им в порядке надзора» (ст. 19), «меры, предусмотренные Законом о Банке России (п. 6 ч. 1 ст. 20). В Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 22 декабря 2014 г. № 432-ФЗ)4 используются понятия «меры» применительно к конкретным действиям, а также «требование Банка России». Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»5 решил вопрос более однозначно, отнеся все меры принуждения к «мерам ответственности» (хотя вряд ли это правильно). Впрочем, Закон о страховании вкладов отразил некую «тенденцию упрощенчества», которая стала негласно преобладать в науке и практике и которая выражается в сведении всех мер государственного принуждения к мерам ответственности.
В правовой науке вопрос о классификации мер принуждения, которые может применить Банк России, также не исследован должным образом. Так, А.Г. Братко отмечает, что «банковские санкции и банковская ответственность — это специфические формы санкций и ответственности, которые должны применяться на основе принципов банковского регулирования и банковского надзора»6. Автор делает этот вывод на основании следующих посылок: 1) нарушение банковского права не является правонарушением, а только нарушением корпоративных норм; 2) при применении санкций, содержащихся в банковском праве, не учитывается субъективная сторона юридической ответственности, вина юридического лица, в т.ч. и потому, что вина в качестве правовой категории для юридических лиц ш не характерна; 3) Банк России не является органом, который наделен полномо- и чиями рассматривать дела о правонарушениях и применять меры юридической а ответственности; для выявления такого рода правонарушений в банковской о сфере необходимо создать специальный орган исполнительной власти7. Поэтому К «внимательный анализ тех мер, которые могут быть применены Банком России о
п
к кредитным организациям, убеждает в том, что все они имеют предупредитель- | ный характер. Пожалуй, как некая мера ответственности в банковском праве в может рассматриваться только штраф»8. о
Другие авторы (например, Я.А. Гейвандов, С.А. Голубев, Н.Ю. Ерпылева9) ю
~о
ограниваются простым упоминанием того, что в Законе о Банке России указаны | санкции, которые вправе применять Банк России. Ряд авторов, указывают, что К меры воздействия, применяемые Банком России к банкам, являются мерами а
Т-\ К
ответственности. В то же время они не относят эти меры ответственности к е
мерам административного наказания и в конечном итоге никак не определяют ии
правовую природу указанных мер10. Вместе с тем в ряде работ можно встретить №
более тщательный анализ мер принуждения, применяемый Банком России11. 1
О
Здесь имеет смысл напомнить об отличиях основных мер государственного ) принуждения. 6
Современная теория права выделяет в системе мер публичного принуждения меры юридической ответственности (или меры наказания), меры предупреждения, меры пресечения и меры защиты (которые включают в себя правоот-рицающие меры и правовосстановительные меры)12.
Среди мер принуждения важное значение имеют меры юридической ответственности, которые характерны как для частного, так и для публичного права. 247
Сведение всего разнообразия мер принуждения к мерам ответственности умаляет властные возможности органа публичной власти.
С формальной стороны юридическая ответственность представляет собой государственное принуждение к исполнению санкции нормы права, которое осуществляется в определенной процессуальной форме (иногда более строгой — как в уголовном процессе, иногда менее строгой — как, к примеру, в некоторых категориях административных дел), в случае совершения лицом правонарушения, нарушение нормы объективного права. С содержательной стороны юридическая ответственность означает легитимную социальную реакцию на правонарушение, возмездие, кару за причиненное зло. Для юридической ответственности характерны личное несение последствий применения санкций, процессуальная форма оценки правонарушения, в рамках которой подлежит доказыванию как событие правонарушения, так и его состав. Особое значение в процедуре определения состава правонарушения имеет доказывание вины лица, совершившего правонарушение. Как следствие, элементом процедуры является возможность лица, совершившего правонарушение, представить свои объяснения. Обязательность всех элементов процедуры доказывания значительно различается в зависимости от отраслевой специфики правонарушения и правового статуса лица.
Мерами предупреждения называют разновидность мер публичного принуждения, применяемых для предотвращения возможных правонарушений, а также для обеспечения общественной безопасности путем превентивных действий. Отличительной чертой мер предупреждения является возможность их применения даже при отсутствии правонарушения, а только лишь при наступлении 16 особых, предусмотренных законами условий, как связанных, так и не связан? ных с деятельностью субъектов правоотношений. Среди мер предупреждения § выделяются меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступления » возможных вредных, опасных, тяжких последствий; меры, направленные на I предупреждение правонарушений (как проступков, так и преступлений); меры, | препятствующие уклонению субъектов от исполнения возложенных на них ! обязанностей.
| К мерам пресечения относятся меры публичного принуждения, направленные
| на принудительное прекращение противоправных действий со стороны лиц, а | также предотвращения вредных для общества, отдельных субъектов правоотно-'I шений последствий событий или деяний лица, в отношении которого указанные | меры применены. Основанием для осуществления мер пресечения служит факт | совершения правонарушения, а также наступление (как в силу субъективных действий, так и в силу объективного стечения вещей) таких обстоятельств, которые могут представлять опасность для общества в целом либо отдельных § индивидов. К мерам пресечения относят меры, применяемые к личности право-§ нарушителя со стороны уполномоченных лиц, меры имущественного характера | и т.д. Целый ряд мер пресечения (которые называются мерами обеспечения | производства по делу об административном правонарушении) выделен в КоАП РФ (ст. 27.1). Применительно к банковской деятельности можно выделить такие меры пресечения, как отказ кредитора от предоставления заемщику предусмотренного кредитным договором кредита полностью или частично при наличии обстоятельств, очевидно, свидетельствующих о том, что предоставленная заемщику сумма не будет возвращена в срок (п. 1 ст. 821 ГК РФ); отзыв лицензии; 248 отказ в государственной регистрации или выдаче лицензии и т.д.
Меры защиты права как разновидность мер государственного (публичного) принуждения включают в себя восстановительные меры, которые применяются для восстановления состояния правоотношений, соответствующего требованиям права, а также для возмещения причиненного правонарушителями ущерба, и «правоотрицающие меры», направленные на предотвращение недобросовестного использования права. Смысл восстановительных мер — максимально возможным образом вернуть правоотношения в «нормальное», т.е. соответствующее правопорядку, состояние, а при отсутствии такой возможности — максимально возможным образом компенсировать потери, понесенные лицом, организацией либо государством в результате совершения правонарушения.
Таким образом, меры принуждения в целом возможно различать:
1) в зависимости от того, реакцией на какие юридические факты они являются (либо реакцией на нарушение нормы объективного права, либо реакцией на возможность наступления опасных для общества и отдельных лиц последствий, реакцией на нарушение правопорядка);
2) в зависимости от цели (покарать, предупредить от наступления опасных последствий, пресечь опасные деяния или развитие событий, восстановить нарушенный правопорядок).
Для мер, полномочия на применение которых есть у Банка России, характерно то, что они применяются как при нарушении кредитными организациями и рядом иных категорий лиц требований нормативных правовых актов, так и при наступлении предусмотренных законом ситуаций, особых состояний, связанных как с конкретной кредитной организацией, так и с банковской системой в целом. Уже с этой точки зрения невозможно все меры принуждения, приме- ш няемые Банком России, сводить только к мерам юридической ответственности и (административной — с отраслевой точки зрения). Очевидно, что мерами нака- а зания являются штраф (ст. 74 Закона о Банке России), штраф и предупреждение о (ст. 15.27 КоАП РФ). При применении этих мер, если исходить из современного к состояния регулирования этих отношений, должна применяться администра- о
с
тивная процедура, предусмотренная КоАП РФ, с определенными нюансами в | отношении штрафа, предусмотренного ст. 74 Закона о Банке России. в
н
Более того, исходя из второго критерия классификации мер принуждения, но целью деятельности Банка России является не столько наказание виновных лиц ю
тз
(кредитных организаций или их должностных лиц), сколько предупреждение и
и пресечение нарушений законных интересов всего общества и неопределен- к
ного круга лиц (публичных интересов), а также восстановление нарушенного а
правопорядка. Событие нарушения может вызвать необходимость применения |
как меры пресечения, так и — в последующем — меры наказания, а также ии
правовосстановительных мер. Необходимость предупредить правонарушение, №
нарушение правопорядка вызывает к необходимости меры предупреждения. 1
О
Вопрос о том, какие меры конкретно могут быть отнесены к мерам наказания, ) пресечения или предупреждения, может быть решен на основании системной 6 связи формы меры, оснований и правовых последствий ее применения. Запрет на осуществление банковских операций, введенный в случае выявления операций кредитной организации, влекущих наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой предупреждения. Тот же запрет, введенный при выявлении нарушений, которые влекут наступление существенной угрозы кредиторам и вкладчикам, является мерой пресечения. Тот же запрет, который 249
введен по истечении значительного срока со дня выявления правонарушения, явно тяготеет к тому, чтобы считаться наказанием, независимо от формального указания на запрет в качестве меры административного наказания в КоАП РФ.
Отметим также, что правовосстановительные меры, как и меры наказания, — не столь частое явление в банковской сфере. К ним, в частности, может быть отнесено списание в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, суммы недовнесенных в обязательные резервы кредитной организации средств (обязанность применения этой меры существует у Банка России в соответствии со ст. 38 Закона о Банке России). К правовосстановительным мерам также можно отнести требование об устранении нарушений13 и требование об осуществлении мер по финансовому оздоровлению14. Этот подход допустим (требование об устранении нарушений направлено на то, чтобы вернуть положение дел в исходное состояние). Однако также вполне допустимо и отнесение этого требования к мерам пресечения, т.к. основной смысл требования об устранении нарушений — пресечь нарушение, совершаемое кредитной организацией. Кстати говоря, в этом смысле такое требование применимо только к длящимся нарушениям. По большому счету при решении вопроса об отнесении требования об устранении нарушений к видам мер принуждения мы также оказываемся зависимы от процедуры: чем далее от момента совершения правонарушения эта мера применяется, тем больше у нее шансов считаться правовосстановительной мерой.
Таким образом, значимым как для понимания правовой природы мер принуждения, применяемых Банком России, так и для организации процесса применения, является четкое регулирование порядка применения мер принуждения.
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 28, ст. 2790.
2 Использование категории «санкции» в Законе о Банке России — результат зарубежного влияния на подготовку «банковских законов», которая осуществлялась в конце 1980 — начале 1990-х гг. Категория «санкция» достаточно распространена в зарубежной теории права и законодательной практике, которая во многом влияет на науку международного права («санкции в международном праве»). Так, французский теоретик права Ж.-Л. Бержель выделяет два вида санкций, направленных на исправление и представляющих собой репрессивные меры (См.: Бержель Ж-Л. Общая теория права / под ред. В.И. Даниленко; пер. с фр. М., 2000. С. 83 и сл.).
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 6, ст. 492.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 43, ст. 4190; 2014. № 52, ч. I, ст. 7543.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 52, ч. 1, ст. 5029.
6 Братко А.Г. Банковское право (теория и практика). М., 2000. С. 64.
7 См.: Там же. С. 63-65.
8 Там же. С. 69. Позднее этот тезис был повторен автором в другой работе (см.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001. С. 129).
9 См.: Гейвандов Я.А. Центральный банк Российской Федерации: юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 190; Голубев С.А. Государственное управление банковской системой (на примере России, Франции, Италии, Испании). М., С. 222; Его же. Роль Центрального банка Российской Федерации в регулировании банковской системы страны. М., 2000. С. 143-144; Ерпылева Н.Ю. Банковское право России: современные проблемы // Гражданин и право. 2002. № 1.
10 См.: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хоменко Е.Г. Банковское право: учебное пособие. М., 2010. С. 118 и др.
11 См.: Банковское право Российской Федерации: учебное пособие / отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2008. С. 157 и др. (автор главы — Т.Э. Рождественская); Рождественская Т.Э. Банковское право: учебное пособие. М., 2010. С. 216 и др.; Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 2007. С. 776 и др. (автор главы — Е.Н. Пастушенко). Выводы, к которым приходят авторы указанных работ, во многом основываются на идеях, высказанных нами ранее (см.: Гузнов А.Г. К проблеме применения Банком России мер принуждения к кредитным организациям (правовые аспекты) // Деньги и кредит. 2005. № 12). Правда, Е.Н. Пастушенко так и не смогла определиться, какие меры она исследует — финансово-правовые или административно-правовые. Поэтому ею предложен новый, весьма искусственный, термин — «квазиадминистративные (!) меры ответственности», а позднее представлена вполне традиционная классификация мер административного принуждения.
А. А. Кожарин • Показатели качества таможенных услуг
12 См.: Проблемы общей теории права и государства : учебник для вузов / под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 2001. С. 490. На отделении мер защиты от санкций (мер ответственности) в собственном смысле этого слова настаивают А.В. Поляков (см.: Поляков А.В. Общая теория права: курс лекций. СПб., 2001. С. 476, 616), В.И. Гойман (см.: Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 206-207) и др. Вместе с тем в науке права (в т.ч. и в отраслевых науках) представлены и иные классификации мер принуждения.
13 См.: Гузнов А.Г. Указ. раб. С. 37; Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. С. 491, 778.
14 См.: Гузнов А.Г. Указ. раб. С. 37.
А.А. Кожарин
ПОКАЗАТЕЛИ КАЧЕСТВА ТАМОЖЕННЫХ УСЛУГ
В статье исследуются виды показателей качества таможенных услуг. Анализируется возможные методы определения показателей качества таможенных услуг и методы определения значений этих показателей.
Ключевые слова: таможня, таможенная услуга, управление качеством, ISO-9000.
A.A. Kozharin
QUALITY INDICATORS OF CUSTOMS SERVICES
The article investigates the kinds of indicators of the quality of customs services. We analyze the methods of determining the parameters of quality of customs services and methods for determining the values of these parameters.
Keywords: Customs, customs services, quality management , ISO-9000.
Важнейшей целю развития таможенных органов является повышение качества таможенных услуг, что определено стратегией развития федеральной таможенной службы до 2020 г.
Таможенные услуги представляют собой специфический вид деятельности, направленный на реализацию внешнеторговых операций, осуществляемых организациями таможенной сферы1. Исходя из такого определения понятия таможенной услуги, считаем, что под качеством таможенной услуги следует понимать способность субъектов таможенной деятельности наиболее полно удовлетворять потребности участников внешнеэкономической деятельности (далее — ВЭД) с минимизацией всех затрат.
Специалистами в области таможенного дела определены такие общие требования к качеству и доступности таможенных услуг2. Выделяются следующие сновные критерии оценки качества оказания таможенных услуг: профессионализм специалистов по таможенному оформлению; время затраченное на осуществление полного пакета услуг; уровень информационного обеспечения; уровень взаимодействия между таможенными органами, предприятиями таможенной инфраструктуры и другими государственными органами, участвующими в процессе оформления и контроля перевозимого через границу груза; эффективность таможенного контроля (электронное декларирование, предварительное
© Кожарин Андрей Андреевич, 2016
Аспирант кафедры таможенного дела (Саратовский социально-экономический институт (филиал) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова»); e-mail: kozharin.a.a@gmail.com 251
