CC BY
135
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И КЛАССИФИКАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ УЗБЕКИСТАН ПО КОНСУЛЬСКИМ ВОПРОСАМ Юлдашева Г. Email: Yuldasheva678@scientifictext.ru
Юлдашева Говхержан - кандидат юридических наук, профессор, кафедра международного публичного права и государственно-правовых дисциплин, факультет международного права, Университет мировой экономики и дипломатии, г. Ташкент, Республика Узбекистан
Аннотация: в данной статье подробно анализируется законодательство Республики Узбекистан по консульским вопросам и их правовая природа, влияние современных международных тенденций в консульской сфере и новой внешней политики Республики Узбекистан на консульскую деятельность и ее правовые основы, осуществлена классификация национального законодательства Республики Узбекистан по консульским вопросам, выявлены недостатки в законодательстве, а также разработаны предложения по совершенствованию законодательства Республики Узбекистан по консульским вопросам.
Ключевые слова: источники консульского права, систематизация, законодательство, система внутригосударственных актов, закон, нормативно-правовые акты, консульское право, постановления президента, постановления правительства, инструкции МИД.
LEGAL NATURE AND CLASSIFICATION OF LEGISLATION OF THE REPUBLIC OF UZBEKISTAN ON CONSULAR ISSUES
Yuldasheva G.
Yuldasheva Govkherjan - PhD in Law, Professor, DEPARTMENT OF INTERNATIONAL PUBLIC LAW AND STATE LAW DISCIPLINES, FACULTY OF INTERNATIONAL LAW, UNIVERSITY OF WORLD ECONOMY AND DIPLOMACY, TASHKENT, REPUBLIC OF UZBEKISTAN
Abstract: this article analyzes in detail the legislation of the Republic of Uzbekistan on consular issues and their legal nature, the impact of modern international trends in the consular sphere and the new foreign policy of the Republic of Uzbekistan on consular activities and its legal foundations, the national legislation of the Republic of Uzbekistan on consular issues is classified, and revealed deficiencies in the legislation, as well as developed proposals to improve the legislation of the Republic of Uzbekistan en of Consular Affairs.
Keywords: sources of consular law, systematization, legislation, system of domestic acts, law, regulatory legal acts, consular law, presidential decrees, government decrees, instructions of the Ministry of Foreign Affairs.
УДК 341.8
Консульское право - одна из самых широко применяемых отраслей в международном праве и международной жизни. Его успешное функционирование во многом зависит от правового обеспечения как международным, так и внутригосударственным законодательством.
В Узбекистане создана система внутригосударственных актов, регулирующих взаимодействие международного и национального права, обеспечивающего межгосударственные отношения Узбекистана с зарубежными странами. Остановимся на анализе этих нормативно-правовых актов, с учётом их юридической силы.
Внешняя политика и международная деятельность Республики Узбекистан основывается на нормах и принципах Конституции Республики Узбекистан, Законе "О международных договорах Республики Узбекистан" [1], Законе Республики Узбекистан "Об обороне"[2], Законе "Об оборонной доктрине Республики Узбекистан"[3] и других законодательных актах, на принципах и целях ООН и ОБСЕ, а также на обязательствах, исходящих из международных договоров и соглашений Узбекистана, ратифицированных Олий Мажлисом Республики Узбекистан.
Конституция Узбекистана в Преамбуле признает приоритет общепризнанных норм и принципов международного права. Четвертая глава Конституции посвящена внешней политике [4].
Согласно провозглашенным принципам внешней политики Республики Узбекистан, 26 декабря 1996 г. был принят Закон "Об основных принципах внешнеполитической деятельности Республики Узбекистан" [5]. Именно в этом законе были отражены основные принципы и стратегия внешней политики Узбекистана.
Затем в 2012 г. Олий Мажлис Республики Узбекистан принял закон о Концепции внешнеполитической деятельности Республики Узбекистан. В ней дана оценка трансформации современной системы международных отношений в контексте интересов Республики Узбекистан; определены основная цель, принципы, задачи, приоритеты внешней политики государства. Раскрыты процесс формирования и механизмы реализации внешнеполитической деятельности Узбекистана [6].
Сегодня в Узбекистане разработан и находится на завершающей стадии согласования проект «Концепции внешнеполитической деятельности Республики Узбекистан» (в новой редакции), в который включены все основные принципы, цели и задачи внешней политики страны, определяемые Президентом республики. Реализация этого документа будет способствовать системному продвижению национальных интересов на международной арене, созданию благоприятных внешних условий для углубления интеграции Узбекистана в систему международных политических, торгово-экономических, финансово-инвестиционных и транспортно-логистических связей.
К группе национальных законов регламентирующих внешнеполитическую деятельность также относятся и законы Республики Узбекистан "О порядке назначения и отзыва глав дипломатических представительств Республики Узбекистан в иностранных государствах" [7] и "Об установлении дипломатических классов и рангов для дипломатических работников Республики Узбекистан" [8] от 3 июля 1992 года. Указанными законами впервые были установлены порядок назначения главы дипломатического представительства Узбекистана за рубежом, а также процедура начала и окончания деятельности главы дипломатической миссии в стране пребывания. Законодательство также предусмотрело порядок отзыва главы дипломатического представительства. Для нашего исследования оба этих закона представляет интерес, так как применяются и в отношении консулов.
В соответствии с п. 6 статьи 93 Конституции Республики Узбекистан: «Президент Республики Узбекистан: представляет Сенату Олий Мажлиса Республики Узбекистан кандидатуры для назначения дипломатических и иных представителей Республики Узбекистан в иностранных государствах» [9]. Сенат Олий Мажлиса Республики Узбекистан в соответствии со ст. 80 Конституции назначает по представлению Президента Республики Узбекистан дипломатических и иных представителей Республики Узбекистан в иностранных государствах.
Законом "Об установлении дипломатических классов и рангов для дипломатических работников Республики Узбекистан" [10] от 3 июля 1992 года, установлены классы и ранги дипломатических работников Узбекистана.
В последние два-три года была проделана большая работа по дальнейшему совершенствованию законодательства в сфере внешней политики государства. В частности, разработаны проекты законов «О концепции внешнеполитической деятельности Республики Узбекистан и ее утверждении», «О дипломатической службе Республики Узбекистан», Указа Президента Республики Узбекистан «Об организации деятельности территориальных управлений Министерства иностранных дел Республики Узбекистан в Каракалпакстане и областях».
Неотъемлемой частью дипломатической деятельности является консульская деятельность государства. Она регулируется Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., Консульским Уставом Республики Узбекистан, двусторонними консульскими конвенциями и соглашениями Узбекистана.
Для Узбекистана характерно, что республика участвует в Венской конвенции о консульских сношениях и имеет свой Консульский Устав, а также заключает двусторонние консульские конвенции и соглашения по консульским вопросам.
Весьма важным национальным источником консульского права являлся Консульский Устав Республики Узбекистан, принятый 29 августа 1996 г. [11]. Он определял юридические основания для открытия консульского учреждения Узбекистана в зарубежных странах, их задачи и функции. В нем указывается, что консул, при отсутствии дипломатического представительства, может выполнять и дипломатические функции. Данный Консульский устав Республики Узбекистан содержал 9 разделов и 99 статей.
Консульский устав 1996 г. явился важным шагом в совершенствовании правовой регламентации организации и деятельности консульской службы Республика Узбекистан.
17 января 2019 года был принят Консульский Устав Республики Узбекистан в новой редакции [12]. Закон «Об утверждении консульского устава Республики Узбекистан» очень важен как с точки зрения внешнеполитической деятельности, так и с точки зрения защиты прав человека.
Основные изменения, связаны с тем, что многие положения Консульского устава, действовавшего с 29 августа 1996 г., не соответствовали современным требованиям, предъявляемых к деятельности консульских учреждений в современном мире и развивающегося национального законодательства, вследствие осуществляемых в настоящее время реформ в Узбекистане, а также Венской конвенции о консульских сношениях.
Изменения коснулись структуры и содержания Консульского устава. Она стала более систематизированной и по содержанию более объемной, хотя старая редакция содержит 76 статей, а новая - 41.
В отличие от старой редакции, в новой редакции отсутствуют основные понятия и к правовым основам консульской деятельности добавлены общепризнанные принципы международного права, Конституция Республики Узбекистан, нормативно-правовые акты Республики Узбекистан с учетом законодательства государства пребывания консульского учреждения.
В новой редакции определен конкретный порядок установления консульских отношений Республики Узбекистан и систематизирован и обобщён статус консульского учреждения, выделены в отдельные статьи консульские иммунитеты и привилегии консульских учреждений, работников консульских учреждений и членов их семей, а также внесено отдельной статьёй нормы касательно консульских архивов.
Наиболее емкой и значимой с точки зрения регламентации деятельности консульских учреждений Республики Узбекистан является глава 4 "Консульские функции", так как в ней закреплен, детализируется, конкретизируется и дополняется
широкий круг функций консульских учреждений, а также в ней предусмотрены новые функции, закрепление которых обусловлено требованиями времени.
В частности, статья 15 дополнена нормой, предусматривающей электронную форму обращения граждан к консулам, и о выдаче и обмене биометрического паспорта гражданина Республики Узбекистан, а также нормой, регламентирующей вопросы утраты гражданином Республики Узбекистан документа, удостоверяющего личность гражданина Республики Узбекистан, за пределами Республики Узбекистан.
Одним из важных нововведений Консульского устава является внесение новых консульских функций:
• по содействию в случае нахождения гражданина Республики Узбекистан на территории консульского округа без средств к существованию;
• по оказанию помощи и содействию жертвам торговли людьми;
• по оказанию содействия гражданам Республики Узбекистан в реализации их избирательных прав и права на участие в референдуме Республики Узбекистан;
• по истребованию документов;
• по обеспечению безопасности граждан Республики Узбекистан при возникновении на территории консульского округа чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, вооруженных конфликтов, массовых беспорядков и террористических акций.
Консульские функции в отношении граждан Республики Узбекистан, задержанных, заключенных под стражу, подвергнутых административному аресту и осужденных к лишению свободы, либо пропавших без вести дополнены и регламентированы отдельными пунктами относительно полномочий и обязанностей консула в отношении данных лиц.
Нововведением, внесенным в консульские функции по совершению нотариальных действий, является норма, согласно которой, консул при отказе выносит постановление об отказе в совершении нотариального действия и выдает его лицу, обратившемуся за совершением нотариального действия.
Важными нововведениями Консульского устава являются нормы касательно критерия оценки эффективности деятельности консульского должностного лица и ответственности за нарушение норм Устава.
Касаясь зарубежного опыта правового регулирования деятельности консульской службы, следует отметить, что в ряде стран ближнего (Грузия, Армения, Азербайджан, Латвия) и дальнего зарубежья (Китай) приняты соответствующие законодательные акты по вопросам деятельности консульской службы.
Сравнительно-правовой анализ этих законов позволяет видеть общее и особенное в этих актах. Общее в этих законах состоит в том, что они подробно регламентируют полномочия, функции и задачи этой службы. Особенное заключается в том, что некоторые государства (Латвия) рассматривают консульскую службу только как разновидность государственной службы и поэтому даны вопросы принятия и ход службы, прохождения аттестации, прекращение трудовых отношений, вопросы заработной платы, отпуска и т.д. [13]. А другие (Армения) - делают акцент на взаимодействие с международным правом и законодательством иностранных государств по консульским вопросам [14].
Следует также отметить, что из нормативно-правовых актов в сфере внешних сношений очень значимую роль играют постановления президента и правительства Узбекистана, являясь юридическим нормативным актом, широко применяемым на практике в сфере международных отношений Узбекистана.
Постановление Президента Республики Узбекистан от 5 апреля 2018 года № 11113654 "Об организационных мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности Министерства иностранных дел Республики Узбекистан" [15] является именно таким
документом, который утвердил Положение о МИД и структуре его центрального аппарата.
Положение определяет статус, основные задачи, функции, права, ответственность, порядок организации деятельности и отчетности Министерства иностранных дел Республики Узбекистан, а также функциональные обязанности и ответственность его руководителей.
В целом постановление затрагивает все основные вопросы деятельности Министерства иностранных дел, и является основным правовым актом, регулирующим жизнедеятельность внешнеполитического ведомства Узбекистана в настоящее время.
24 марта 2000 г. правительство специальным постановлением № 102 утвердило "Положение о представительствах Республики Узбекистан за рубежом" [16], которое предусматривает основные задачи и функции Посольства Узбекистана, организацию его деятельности и структуры. Данное положение касается и консульских отделов Посольств Узбекистана.
8 мая 2001 г. Кабинет Министров Узбекистана своим Постановлением "О деятельности дипломатических представительств, консульских учреждений иностранных государств, представительств, международных организаций и их сотрудников в Республике Узбекистан" утвердил положение о них и развил некоторые положения Венских конвенций о дипломатических и консульских сношениях применительно к Узбекистану [17].
Следующей категорией нормативно-правовых актов, регулирующих консульскую деятельность, являются внутриведомственные документы МИД Республики Узбекистан.
Так организация труда в консульском учреждении строится на основе "Правил внутреннего распорядка для сотрудников заграничных учреждений МИД Республики Узбекистан". Вопросы поощрения и взыскания консульских работников осуществляются на основании норм трудового законодательства и согласно правилам внутреннего трудового распорядка.
Консульско-правовым департаментом МИД Республики Узбекистан разработаны и утверждены следующие нормативные акты для руководства консульских учреждений при выполнении перечисленных консульских действий: Инструкция о консульской легализации, Инструкция по оформлению въездных и выездных виз иностранным гражданам и лицам без гражданства в Республику Узбекистан, Инструкция о порядке выдачи и обмена паспортов гражданам Республики Узбекистан дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Республики Узбекистан за рубежом, Инструкция о порядке регистрации и учета граждан Республики Узбекистан за рубежом, Инструкция о порядке выдачи сертификата на возвращение в Республику Узбекистан, Инструкция по оформлению транзитных виз иностранным гражданам из числа авиапассажиров НАК "Узбекистон хаво йуллари" [18].
В нормативных актах закреплено, что основной задачей Консульско-правового департамента является координация деятельности зарубежных консульских представительств Узбекистана, разработка на основе международно-правовых норм и Консульского Устава нормативных актов, инструкций и правил для эффективного осуществления консульских функций представительствами Узбекистана.
17 апреля 2019 года Кабинет Министров утвердил положение о порядке оформления приглашения и предоставления многократных въездных виз в Республику Узбекистан для соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, а также их временной прописки органами внутренних дел.
В то же время следует отметить, что отдельные внутригосударственные документы, регулирующие консульскую деятельность, требуют совершенствования. К примеру, определённой доработки требуют положения Консульского устава и
некоторые инструктивные нормативно-правовые акты. В частности, такая консульская функция, как содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания, предусмотренная подпунктом «Ь» статьи 5 вышеуказанной Конвенции, не нашла своего отражения в нормах Консульского устава Республики Узбекистан в новой редакции, посвященных консульским функциям (глава IV Устава).
В связи с этим, соответствующая глава IV Консульского устава, определяющего различные консульские функции и порядок их выполнения, должна быть дополнена функцией, предусмотренной подпунктом «Ь» статьи 5 Венской конвенции о консульских сношениях.
В процессе исследования вышеупомянутых нормативных актов были сделаны следующие выводы, что при четком законодательном закреплении задач, которые стоят перед консульскими должностными лицами, будет исключена возможность ссылки на отсутствие полномочий для осуществления того или иного действия или же превышения полномочий, что будет способствовать не только оптимизации процесса приема посетителей, более рациональному использованию кадровых ресурсов, но и позволит избежать в будущем неправомерных действий в отношении граждан Республики Узбекистан в иностранных государствах.
Список литературы /References
1. Закон Республики Узбекистан "О международных договорах". [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lex.uz/pdfs/4193763#419470l/ (дата обращения: 10.12.2019).
2. Закон Республики Узбекистан "Об обороне". [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lex.uz/acts/107702/ (дата обращения: 10.12.2019).
3. Закон Республики Узбекистан "Об оборонной доктрине". [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lex.uz/docs/3495906/ (дата обращения: 10.12.2019).
4. Конституция Республики Узбекистан. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http ://lex. uz/acts/3 5869/(дата обращения:10.12.2019).
5. Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 1997. № 2. С. 140-141.
6. Закон о концепции внешнеполитической деятельности Республики Узбекистан. // Ведомости палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 2012. № 9/1 (1437). Ст. 239.
7. Закон Республики Узбекистан «О порядке назначения и отзыва глав дипломатических представительств Республики Узбекистан в иностранных государствах». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lex.uz/mobileact/19509/ (дата обращения: 10.12.2019).
8. Закон Республики Узбекистан «Об установлении дипломатических классов и рангов для дипломатических работников Республики Узбекистан». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lex.uz/acts/50372/ (дата обращения: 10.12.2019).
9. Конституция Республики Узбекистан. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lex.uz/acts/35869/ (дата обращения: 10.12.2019).
10. Закон Республики Узбекистан «Об установлении дипломатических классов и рангов для дипломатических работников Республики Узбекистан». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lex.uz/acts/50372/ (дата обращения: 10.12.2019).
11. См.: Ведомости Олий Мажлиса Республики Узбекистан, 1996. № 9. С. 245-257.
12. Консульский устав Республики Узбекистан. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lex.uz/pdfs/4167688#4174020/ (дата обращения: 10.12.2019).
13. Закон о дипломатической и консульской службе Латвии. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.lv/likumi/40_zodik.html/ (дата обращения: 10.12.2019).
14. Закон Республики Армения «О консульской службе». [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.arlis.am/DocumentView.aspx?docid=61867/ (дата обращения: 10.12.2019).
15. Постановление Президента Республики Узбекистан от 5 апреля 2018 года № 11113654 "Об организационных мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности Министерства иностранных дел Республики Узбекистан". [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://lex.uz/docs/3611280/ (дата обращения: 10.12.2019).
16. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан 24 марта 2000 г., № 102 «Положение о представительствах Республики Узбекистан за рубежом». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lex.uz/acts/269560/ (дата обращения: 10.12.2019).
17. Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан от 8 мая 2001 г. № 207 "О деятельности дипломатических представительств, консульских учреждений иностранных государств, представительств, международных организаций и их сотрудников в Республике Узбекистан". [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lex.uz/acts/324552/ (дата обращения: 10.12.2019).
18. Международные нормы и консульская служба Республики Узбекистан. Т.: МИД, 1998. С. 75-82.
