CC BY
92
Правовая природа акта госинспекции по недвижимости города Москвы
Черемухин Вячеслав Валерьевич,
аспирант Финансового Университета [email protected]
при Правительстве РФ,
X 2 о
о сч сч
О!
В данной статье на примере города Москвы рассмотрены две противоположные точки зрения Арбитражных судов и судов общей юрисдикции на правовую природу акта контролирующего органа как итогового документа муниципального земельного контроля, и, как следствие, на возможность или невозможность его самостоятельного обжалования в судебном порядке и осуществления соответствующего судебного контроля. Ключевые слова: Госинспекция по недвижимости, Акт Госинспекции по недвижимости, Самовольное строительство, Муниципальный земельный контроль, Государственный земельный надзор, Департамент городского имущества города Москвы, Административный регламент.
1 Пункт 1 статьи 222 Гражданского Кодекса Российской Федерации
2 Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П
3 Определение Конституционного Суда РФ от 24.10.2019 N 2803-О
Понятие самовольной постройки введено в законодательство статьей 222 Гражданского Кодекса Российской Федерации с самой первой его редакции с 01.01.1995 года.
Законодатель, вводя данное определение, закрепил в пункте 1 статьи 222 Гражданского Кодекса Российской Федерации три её основных квалифицирующих признака, такие как: возведение постройки на земельном участке, не отведенном для этих целей; без получения необходимых разрешений; с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.1
При этом важно, что для определения постройки в качестве самовольной достаточно наличия хотя бы одного из перечисленных признаков.2
С правовой точки зрения самовольное строительство представляет собой правонарушение, состоящее в нарушении норм земельного законодательства, регламентирующих процедуру предоставления земельных участков для целей строительства; либо градостроительных норм по проектированию и строительству.3
При этом, лицо, осуществившее самовольное строительство, не может разумно и на законных основаниях полагать, что ему не могут быть предъявлены какие-либо претензии в данной связи.4
Однако, сначала государство должно узнать о данном правонарушении, т.е выявить факт осуществления такого самовольного строительства, или, если использовать терминологию соответствующего органа исполнительной власти города Москвы, факт наличия незаконно размещенного объекта.
Данный вопрос регулируется посредством осуществления уполномоченными органами государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, согласно изложенному в диссертации Бутылиной Е.В. образующих в совокупности самостоятельную функцию отраслевого управления, направленную на рациональное использование и охрану земель.5
При этом, отдельные особенности полномочий органов муниципального земельного контроля установлены для городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в соответствии со статьей 72 Земельного Кодекса Россий-
4 Дело «Квятковский против Российской Федерации» от 18 октября 2018 г., жалоба № 6390/18, Перевод пресс-релиза Секретариата ЕСПЧ. ECHR 350 (2018) 18.10.2018
5 Бутылина Е.В. «Земельный контроль и надзор» Москва 2015
ской Федерации, связанные в том числе с возможностью передачи соответствующих полномочий органам государственной власти этих субъектов Российской Федерации.
Если при осуществлении муниципального земельного контроля в ходе проведения соответствующей проверки выявлено нарушение требований земельного законодательства, вся подробная информация о наличии признаков выявленного нарушения указывается в соответствующем акте.1
При этом, с учетом полномочий органов муниципального земельного контроля, их должностные лица только направляют копию указанного акта в орган государственного земельного надзора, но не осуществляют самостоятельно привлечение правонарушителя к административной или иной ответ-ственности.2
При этом, порядок взаимодействия органов государственного земельного надзора с органами муниципального земельного контроля установлен Правительством Российской Федерации.3
Однако правовой интерес в контексте темы настоящей статьи представляет сама по себе правовая природа итогового документа муниципального земельного контроля - Акта о подтверждении факта выявленного правонарушения, от которой зависит в том числе возможность или невозможность самостоятельного обжалования данного документа в судебном порядке.
Данный вопрос предлагается рассмотреть на примере муниципального земельного контроля в городе федерального значения Москве.
С учетом передачи полномочий с муниципального уровня на уровень органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также согласно пункту 1 Положения о Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы4, Государственная инспекция по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы (далее по тексту - Госинспекция по недвижимости) наделена полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля на территории города Москвы.5
Согласно п. 4.4. названного Положения Госинспекция по недвижимости проверяет соблюдение требований по использованию земель; соблюдение установленных сроков по освоению земельных участков, требований проектирования и проведения строительных работ; соблюдения землепользователями прав города Москвы на принадлежащие ему земельные участки; требований по обязательному оформлению прав на используемые земельные участки и документов, подтверждающих разрешение на осуществление на них определенной хозяйственной деятельности, а также соблюдение требований по предотвращению захламления
1 Пункт 5 статьи 72 Земельного Кодекса Российской Федерации
2 Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.10.2019 N 70-КА19-3
3 Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 N 1515 "Об
утверждении Правил взаимодействия федеральных органов ис-
земельных участков и обеспечению доступа на территории общего пользования.
В целях реализации данных задач Госинспекция по недвижимости в рамках предоставленных полномочий проводит проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на предмет отсутствия нарушений законодательства при использовании земель и объектов нежилого фонда, а также проводит рейдовые обследования территорий без какого-либо взаимодействия с землепользователями.
Как указывалось выше, согласно пункту 5 статьи 72 Земельного Кодекса Российской Федерации при выявлении в рамках осуществления муниципального земельного контроля каких-либо нарушений земельного законодательства, должностное лицо органа муниципального земельного контроля составляет соответствующий акт с указанием всей информации о выявленном правонарушении.
В общем виде порядок выявления и пресечения фактов незаконного (нецелевого) использования земельных участков города Москвы регламентирован постановлением Правительства Москвы от 11.12.2013 № 819-ПП.
Так, данным Постановлением Правительства Москвы определены в том числе признаки незаконного (нецелевого) использования земельных участков и понятие незаконно размещенного объекта недвижимости.
В случае выявления управой района города Москвы и иными названными в данном постановлении органами исполнительной власти города Москвы, либо Госинспекцией по недвижимости в рамках осуществления своей деятельности признаков незаконного или нецелевого использования земельных участков, Госинспекция по недвижимости должна провести обследование соответствующего земельного участка в срок до 15 рабочих дней, по результатам которого составляется один из следующих актов: Акт об отсутствии факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка; Акт о подтверждении факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка; Акт о подтверждении факта наличия незаконно размещенного объекта недвижимости.
Наибольший интерес с точки зрения поставленного в статье вопроса представляет собой Акт Госинспекции по недвижимости о выявлении факта наличия незаконно размещенного объекта, предусмотренный п. 3.3.3. Положения.
На первый взгляд, мы имеем дело с документом, в котором уполномоченным лицом (инспектором) зафиксированы результаты проведенного им обследования.
Это неоднократно отмечалось арбитражными судами различных инстанций:
полнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль"
4 Постановление Правительства Москвы от 25.04.2012 № 184-ПП
5 Постановление Правительства Москвы от 25.04.2012 № 184-ПП
5
-о
-С
гп
о
а
Н
А У
т; А
Так, например, по делу № А40-12296/19 Арбитражными судами первой, апелляционной и кассационной инстанций было указано, что суд обоснованно прекратил производство по делу в части оспаривания Акта госинспекции, исходя из того, что данный документ является исключительно внутренним документом Госинспекции по недвижимости, в котором зафиксированы результаты проведенного сотрудниками Госинспекции по недвижимости в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 25.04.2012 N 184-ПП обследования и не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Аналогичные выводы изложены также судами трех инстанций по делу № А40-59891/18.1
Таким образом, судами на протяжении длительного периода времени была сформирована однозначная позиция в части невозможности обжалования акта Госинспекции по недвижимости города Москвы, поскольку он не является ненормативным правовым актом, а является внутренним документом Госинспекции, который не устанавливает, изменяет или прекращает права Истца.
По мнению автора, такой подход не согласуется с необходимостью обеспечить защиту землепользователей от произвола или ненадлежащего осуществления контрольно-надзорных функций соответствующими органами, о которой пишет в своей работе Герасимов А.А.2
В связи с этим, в последнее время данный подход пересматривается судами общей юрисдикции, мнение которых по вопросу возможности оспаривания Актов Госинспекции по недвижимости прямо противоположно.
Второй названный подход связан с тем, что в соответствии с Административными регламентами, утвержденными Постановлением Правительства Москвы от 15.05.2012 №199-ПП «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных услуг Департаментом городского имущества города Москвы», основанием для отказа в предоставлении ряда государственных услуг является наличие одного из вышеперечисленных актов Госинспекции по недвижимости.
В силу пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ органы, предоставляющие государственные услуги, обязаны предоставлять государственные услуги в строгом соответствии с административными регламентами.
Выйти за рамки императивных положений Административного регламента орган исполнительной власти не вправе.
Более того, основание для отказа в оказании государственной услуги при наличии акта Госин-
„ спекции по недвижимости о подтверждении факта X
И -
1 Постановление Арбитражного суда Московского округа £ от16.04.2019 по делу № А40-59891/18.
сч 2 Герасимов А.А. Экономическая эффективность государственен ного земельного надзора в Российской Федерации Москва 2012 ^ Государственный университет по землеустройству.
незаконного использования земельного участка, прямо предусмотрено в Законе города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 «О землепользовании в городе Москве».3
В данной связи суды стали усматривать возможность нарушения прав лица одним только фактом существования Акта Госинпекции по недвижимости, поскольку само по себе его существование является правовым препятствием для реализации прав таких лиц.
Так, например Московским городским судом было отмечено, что наличие акта Госинспекции по недвижимости о подтвержденном факте незаконного размещения на земельном участке объекта недвижимости явилось для ДГИ города Москвы основанием для отказа физическому лицу в заключении с ним дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка, в связи с чем он мог обратиться в суд с самостоятельным требованием об оспаривании данного акта.4
Аналогичные выводы изложены Московским городским судом по другому делу, в рамках которого суд указал, что в связи с тем, что фиксация результатов обследования, проведенного сотрудниками государственного органа на земельном участке, и выявление факта незаконного (нецелевого) использования земельного участка может являться основанием для инициации процедуры сноса незаконно размещенного объекта, оспариваемый акт государственного органа существенно влияет на права и законные интересы административного истца, в связи с чем, является необходимым осуществление судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий за соблюдением прав и свобод человека при реализации отдельных административных властных требований к ним.5
При этом, данная позиция была поддержана вновь созданным Вторым кассационным судом общей юрисдикции при рассмотрении 18.12.2019 кассационной жалобы на апелляционное определение Московского городского суда по делу № 02а-0031, рассмотренному по первой инстанции Хамовниче-ским районным судом.
Исходя из изложенного, усматривается, что на настоящий момент имеется противоречивая противоположная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов в отношении правовой природы Акта Госинспекции по недвижимости города Москвы как документа, составленного по результатам проведения муниципального земельного контроля, и, соответственно относительно возможности или невозможности его самостоятельного обжалования по правилам Главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации соответственно.
3 подпункт 3 пункта 5 статьи 4.1 Закона города Москвы от 19 декабря 2007 года N 48 «О землепользовании в городе Москве»
4 Кассационное определение Московского городского суда от 28.03.2019 № 4г/3-3216/19
5 Апелляционное определение Московского городского суда от 24.03.2018 № 33а-3845
Автор статьи считает возможным согласиться с позицией судов общей юрисдикции по данному вопросу, поскольку, в отсутствие возможности самостоятельного обжалования Акта Госинпекции по недвижимости заинтересованное лицо останется без реальных способов защиты права, поскольку оспаривать содержание данного акта при рассмотрении дел об оспаривании отказов в предоставлении различных государственных услуг они не праве, т.к. это однозначно будет выходить за предмет рассматриваемого спора.
Представляется справедливым и разумным, если получив отказ в предоставлении государственной услуги по мотиву наличия Акта Госинпек-ции по недвижимости заинтересованное лицо могло бы его оспорить в судебном порядке, тем самым в рамках судебного разбирательства была бы однозначно установлена обоснованность или необоснованность изложенных в таком акте претензий, а, следовательно, устранены или остались в силе обстоятельства, препятствующие предоставлению государственной услуги.
При этом, автор статьи негативно относится к оспариванию отказов органов исполнительной власти в предоставлении государственной услуги по мотиву наличия Акта Госинспекции по недвижимости после признания судом такого Акта недействительным, поскольку законом и административным регламентом в качестве основания для отказа в предоставлении государственной услуги предусмотрено само по себе наличествование подобного акта безотносительно обоснованности или необоснованности изложенных в данном акте доводов.
Литература
1. "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301.
2. "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 N 136-ФЗ // "Собрание законодательства РФ", 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
3. Постановление Правительства РФ от 26.12.2014 N 1515 "Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль" // "Собрание законодательства РФ", 05.01.2015, N 1 (часть II), ст. 298.
4. Закон города Москвы от 19.12.2007 N 48 "О землепользовании в городе Москве" // "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 71, 25.12.2007.
5. Постановление Правительства Москвы от 11.12.2013 № 819-ПП // "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 69, том 2, 17.12.2013.
6. Постановление Правительства Москвы от 25.04.2012 № 184-ПП // "Вестник Мэра и Правительства Москвы", N 27, 07.05.2012.
7. Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2007 N 595-О-П // "Вестник Конституционного Суда РФ", N 6, 2007.
8. Определение Конституционного Суда РФ от 24.10.2019 N 2803-О // СПС «Консультант +».
9. Дело «Квятковский против Российской Федерации» от 18 октября 2018 г., жалоба № 6390/18 // Перевод пресс-релиза Секретариата ЕСПЧ. ECHR 350 (2018) 18.10.2018.
10. Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.10.2019 N 70-КА19-3 // СПС «Консультант +».
11. Постановление Арбитражного суда Московского округа от16.04.2019 по делу № А40-59891/18 // СПС «Консультант +».
12. Кассационное определение Московского городского суда от 28.03.2019 № 4г/3-3216/19 // Официальный сайт Московского городского суда https://www.mos-gorsud.ru.
13. Апелляционное определение Московского городского суда от 24.03.2018 № 33а-3845 // Официальный сайт Московского городского суда https://www.mos-gorsud.ru.
14. Бутылина Е.В. «Земельный контроль и надзор» Москва 2015 МГЮА // www.msal.ru
15. Герасимов А.А. «Экономическая эффективность государственного земельного надзора в Российской Федерации» Москва 2012 Государственный университет по землеустройству // Библиотека ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» www.guz.ru
Legal nature of the act of the state inspection for real estate in
the city of Moscow Cheremukhin V.V.
Financial University under the Government of Russian Federation In this article on the example of the city of Moscow two opposite points of view of Arbitration courts and courts of General jurisdiction on the legal nature of the act of the Supervisory authority as the final document of municipal land control are considered, and, as a consequence, the possibility or impossibility of its independent appeal in court and the implementation of appropriate judicial control. Key words: State Inspection for real estate, Act of State Inspection for real estate, Unauthorized construction, Municipal land control, State land supervision, Department of city property of the city of Moscow, Administrative rules References
1. "Civil Code of the Russian Federation (part one)" dated November
30, 1994 N 51-ФЗ // "Meeting of the legislation of the Russian Federation", December 5, 1994, No. 32, art. 3301.
2. "Land Code of the Russian Federation" dated 10.25.2001 N 136-
ФЗ // "Meeting of the legislation of the Russian Federation", 10.29.2001, N 44, Art. 4147.
3. Decree of the Government of the Russian Federation of December
26, 2014 N 1515 "On approval of the Rules for the interaction of federal executive bodies exercising state land supervision with bodies exercising municipal land control" // "Meeting of the legislation of the Russian Federation", 01/05/2015, No. 1 (part II), Art. 298.
4. The law of the city of Moscow dated 19.12.2007 N 48 "On land use
in the city of Moscow" // "Bulletin of the Mayor and the Government of Moscow", N 71, 12/25/2007.
5. Decree of the Government of Moscow dated 11.12.2013 No. 819-
PP // "Bulletin of the Mayor and the Government of Moscow", N 69, volume 2, December 17, 2013.
6. Decree of the Government of Moscow dated 25.04.2012 No. 184-
PP // "Bulletin of the Mayor and the Government of Moscow", N
27, 05/07/2012.
7. Definition of the Constitutional Court of the Russian Federation of
03.07.2007 N 595-О-П // "Bulletin of the Constitutional Court of the Russian Federation", N 6, 2007.
8. The determination of the Constitutional Court of the Russian
Federation of 10.24.2019 N 2803-О // ATP "Consultant +".
5
■о
-C
m
о
a
А У
т; А
9. Case "Kvyatkovsky v. Russian Federation" of October 18, 2018,
complaint No. 6390/18 // Translation of the press release of the ECHR Secretariat. ECHR 350 (2018) 10/18/2018.
10. The cassation ruling of the Judicial Collegium for Administrative Cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated 30.10.2019 N 70-KA19-3 // ATP "Consultant +".
11. The decision of the Arbitration Court of the Moscow District of 04.16.2019 in the case No. A40-59891 / 18 // ATP "Consultant +".
12. The cassation ruling of the Moscow City Court of March 28, 2019 No. 4g / 3-3216 / 19 // The official website of the Moscow City Court https://www.mos-gorsud.ru.
13. Appeal ruling of the Moscow City Court of March 24, 2018 No. 33a-3845 // Official website of the Moscow City Court https://www.mos-gorsud.ru.
14. Butylina E.V. "Land control and supervision" Moscow 2015 Moscow State Law Academy // www.msal.ru
15. Gerasimov A.A. "Economic Efficiency of State Land Supervision in the Russian Federation" Moscow 2012 State University of Land Management // Library of the State University of Land Management www.guz.ru
X
S2 <j>
0
CS CS
01
