CC BY
8Андрей Владимирович ЖИЛЬЦОВ,
преподаватель кафедры административного права Сибирского юридического института ФСКН России (г. Красноярск)
liktor1977@mail.ru
ПРАВОВАЯ ОСНОВА УЧАСТИЯ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ НАРКОКОНТРОЛЯ В МЕХАНИЗМЕ ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕУПЛАТУ АДМИНИСТРАТИВНОГО ШТРАФА В СРОК, УСТАНОВЛЕННЫЙ ЗАКОНОМ
THE LEGAL BASE OF PARTICIPATION OF THE OFFICERS OF DRUG CONTROL AGENCIES IN THE MECHANISM OF APPLICATION OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR UN-PAYMENT OF ADMINISTRATIVE FINE TO THE FIXED DATE PROVIDED BY LAW
В статье автор описывает правовой статус сотрудников органов наркоконтроля как участников механизма применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом; предлагает конкретные пути совершенствования нормативного правового регулирования целевого, компетенционного и структурно-организационного элементов правового статуса ФСКН России и ее территориальных органов.
The author of the article describes the legal status of the officers of drug control agencies as participants of the mechanism of application of administrative responsibility for un-payment of administrative fine to the fixed date, provided by law; he suggests the concrete ways of improving normative legal regulation of special-purpose, competency and structurally organizational elements of legal status of the FDCS of Russia and its territorial bodies.
Ключевые слова: административный штраф; полномочия органов наркоконтроля; предметная компетенция; территориальная компетенция; задачи органов наркоконтроля; функции органов наркоконтроля; организационное построение территориальных органов ФСКН России.
Key-words: administrative fine, drug control agencies powers, subject competence, territorial competence, tasks of drug control agencies, functions of drug control agencies, organized arrangement of territorial agencies of the FDCS of Russia.
Традиционно под применением административной ответственности понимается осуществляемая в формах, урегулированных процессуальными нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, властная деятельность уполномоченных на то субъектов, направленная на выражение негативной государственной оценки противоправного поведения виновного. Рассматриваемый вид деятельности осуществляет-
УДК 342,9
ся в рамках производства по делам об административных правонарушениях на стадии рассмотрения и (или) пересмотра дела. В качестве материального результата применения административной ответственности выступает решение компетентного субъекта административной юрисдикции, выраженное в форме индивидуализированного правоприменительного акта - постановления о назначении административного наказания. Применение административ-
ной ответственности завершается после доведения указанного акта до сведения заинтересованных лиц.
Особенностью применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, является ее отнесение к исключительной компетенции мировых судей, а при совершении административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, несовершеннолетними - районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Таким образом, сотрудники органов наркоконтроля не осуществляют непосредственное применение данного вида юридической ответственности, но осуществляют практическую реализацию комплекса правовых и организационных мер, направленных на достижение ее цели, - являются участниками механизма применения административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Это выражается, в частности, в деятельности сотрудников органов наркоконтроля, направленной на выявление данных административных правонарушений, возбуждение соответствующих дел, а также создание необходимых условий для их своевременного и правильного разрешения, в том числе посредством применения принудительных мер административно-процессуального обеспечения.
Известно, что объективная способность и возможность конкретного субъекта участвовать в реализации механизма применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в установленный законом срок должна быть обеспечена правовыми нормами, закрепляющими его правовой статус, под которым традиционно понимается урегулированная правовыми нормами совокупность взаимосвязанных элементов, определяющих положение субъекта, вступающего в конкретное правоотношение. Наиболее предпочтительным для определения административно-правового статуса коллективного субъекта, каковым является и Федеральная служба Российской Федерации по кон-
тролю за оборотом наркотиков, и ее территориальные органы, выглядит подход, предложенный Д.Н. Бахрахом [4, с. 25] и дополненный А.Ю. Якимовым [10, с. 33]. Согласно точке зрения указанных авторов правовой статус должен определяться исходя из целей и задач, стоящих перед конкретным коллективным субъектом (целевой блок), его предметной, функциональной, территориальной и процессуальной компетенции (компетенционный блок), особенностей построения входящих в его структуру формальных организационных звеньев (структурно-организационный блок), а также особенностей возлагаемой на него позитивной и ретроспективной ответственности.
Безусловно, важнейшим элементом правового статуса любого государственного органа являются стоящие перед ним цель и задачи, которые формулируются исходя из социальных потребностей граждан и организаций, подлежат закреплению в статусном нормативном правовом акте. Как справедливо отметил Ю.П. Соловей, "вопрос о задачах и функциях милиции - это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в законе служит, в свою очередь, фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности милиции" [цит. по: 7]. Безусловно, этот тезис сохраняет актуальность для современных условий функционирования всей отечественной правоохранительной системы.
Целевой блок правового статуса органов наркоконтроля урегулирован в п. 3 Положения о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" (далее - Положение). При этом, следуя традиции структурирования статусных нормативных правовых актов, Положение устанавливает конкретный перечень задач, возлагаемых на ФСКН России. Следует отметить,
что именно эта норма является основным ориентиром для определения необходимого и достаточного объема представляемых соответствующему федеральному органу исполнительной власти полномочий, а также для формирования его организационной структуры.
Наряду с этим укажем, что сегодня законодательство не дает четкого и однозначного ответа на вопрос о том, какая из задач решается сотрудниками рассматриваемого органа в процессе их участия в механизме применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, следовательно, и ответ на вопрос о соответствии указанной выше деятельности целевому предназначению ФСКН России остается открытым. На фоне предложений некоторых ученых о передаче всего объема полномочий по возбуждению дел об административных правонарушениях судебным приставам-исполнителям, действительно заинтересованным в исполнении постановлений о назначении административных штрафов, проблематика соответствия названной деятельности целевому предназначению ФСКН России приобретает еще большую актуальность.
Анализ сущности административной ответственности за неуплату административного штрафа и практики участия органов наркоконтроля в механизме ее применения позволяет сделать вывод о том, что основной целью выявления административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, и возбуждения соответствующих дел является защита установленного порядка управления от противоправных посягательств, способных внести элементы дезорганизации в упорядоченное функционирование рассматриваемого органа власти. При этом участие органов наркоконтроля в применении административной ответственности за неуплату административного штрафа является не единственным средством достижения обозначенной цели, например, ту же направленность имеет полицейское противодействие совершению административных пра-
вонарушений, предусмотренных ст. 19.319.7 КоАП РФ.
Исходя из изложенного, на наш взгляд, было бы уместным дополнить п. 3 Положения упоминанием об участии органов наркоконтроля в защите установленного порядка управления от противоправных посягательств как об одной из основных задач этой правоохранительной структуры.
Важнейшим элементом правового статуса любого государственного органа выступает его компетенция, под которой традиционно понимается система полномочий (прав и обязанностей) этого органа, носящих внешневластный характер [6, с. 26-27]. Соглашаясь с этим, под компетенцией органов наркоконтроля как субъекта реализации механизма применения административной ответственности следует понимать нормативно закрепленную совокупность полномочий по выявлению административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, возбуждению соответствующих дел, а также созданию иных условий по обеспечению их всестороннего, полного, объективного и своевременного разрешения в соответствии с законом.
Компетенционный блок правового статуса органов власти очерчивается спецификой возлагаемых на них функций, обслуживаемой территорией и другими факторами, в связи с чем в научной литературе принято выделять функциональную, территориальную, предметную и процессуальную компетенции [10, с. 33].
В действующем законодательстве отсутствует конкретный перечень функций, подлежащих реализации органами наркоконтроля в процессе участия в механизме применения административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. В научной литературе можно встретить различные классификации функций правоохранительных органов [5, с. 218221], при этом за основу нами взят подход, предложенный Ю.П. Соловьем [8, с. 91], который называет следующие функции: надзор, содействие, охрану, сыск, дознание, юрисдикцию, исполнение наказаний. Следует отметить, что вышеизложенная
классификация ориентирована на органы внутренних дел, в связи с чем следует констатировать, что органы наркоконтроля, участвуя в механизме применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, реализуют лишь некоторые из упомянутых функций.
Важнейшей функцией, реализуемой органами наркоконтроля в рамках механизма применения административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, является исполнение административных наказаний. В настоящей статье речь идет о полномочиях по принятию ряда процессуальных решений и совершению комплекса собственно процессуальных и организационных действий, а также материально-технических операций, связанных с осуществлением: 1) контроля вступления постановления о назначении административного штрафа в законную силу; 2) контроля добровольного исполнения обязанности своевременной и полной уплаты суммы административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности; 3) деятельности по установлению местонахождения лица, в отношении которого имеются основания полагать, что оно в установленный срок не уплатило административный штраф, обеспечению его явки для дачи объяснений и (или) составления протокола об административном правонарушении, 4) деятельности по применению установленных законом мер административного принуждения и т.п. Основной особенностью исполнения административных наказаний в виде штрафа является то, что она специально предназначена для контроля полноты и своевременности исполнения административных наказаний (в том числе административного штрафа).
Еще одной функцией, реализуемой в рамках механизма применения рассматриваемого вида административной ответственности, является охрана. Данная деятельность состоит в обеспечении установленного режима специальных помещений органов наркоконтроля, предназначенных
для содержания лиц, задержанных в административном порядке. Обратим внимание, что при кажущейся очевидности данной формы реализации функции охраны в действующем законодательстве, регламентирующем административный правовой статус ФСКН России, она не выделяется в качестве самостоятельного полномочия. Таким образом, функция охраны лиц, задержанных в административном порядке за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, осуществляется на основании иных нормативных правовых актов [напр.: 1; 2].
Исключительное значение в определении правового статуса коллективного субъекта административно-правовых отношений имеет его предметная компетенция. В науке административного права принято считать, что указанный элемент компе-тенционного блока правового статуса правоохранительных органов представляет собой установленный круг дел об административных правонарушениях, по которым их должностные лица уполномочены осуществлять производство [9, с. 77]. При этом первостепенное значение имеет вопрос о возможности и целесообразности изменения закрепленного в п. 12 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ правила, предполагающего возможность возбуждения дел, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, исключительно должностными лицами органов, вынесших постановление о наложении административного штрафа.
Сегодня в обеспечении применения административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, кроме органов наркоконтроля принимают участие более 60 субъектов, при этом закон ориентирует правоприменителя на необходимость реагирования лишь на факты неуплаты административных штрафов, которые сам этот правоприменитель и назначил. Однако выглядит очевидным, что при приложении совместных усилий в процессе обеспечения своевременного и правильного разрешения дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, эффектив-
ность данной деятельности существенным образом возрастет.
Территориальная компетенция связана с территорией, на которой соответствующий субъект обладает властными полномочиями по реализации механизма применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок.
По общему правилу дела об административных правонарушениях возбуждаются уполномоченными должностными лицами по месту совершения административного правонарушения. При этом не вызывает сомнений, что сотрудник органа наркоконтроля обладает такими полномочиями в пределах территории, обслуживаемой территориальным органом ФСКН России, в котором он проходит службу, однако до конца не ясно, распространяется ли его компетенция на правонарушения, совершаемые за ее пределами. В частности, это имеет значение в тех ситуациях, когда правонарушение выявляется сотрудниками за пределами территории, обслуживаемой органом, назначившим административный штраф.
Ключевым в решении этого вопроса является правило, согласно которому КоАП РФ не ограничивает полномочия должностных лиц органов наркоконтроля по составлению протоколов об административных правонарушениях и применению мер обеспечения производства по ним территорией, где совершено административное правонарушение. Таким образом, в рассматриваемой ситуации сотрудник, выявивший факт неуплаты административного штрафа, вправе реализовать необходимые юридически значимые действия, которые повлекут за собой возбуждение дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. Однако согласно положениям ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено по месту совершения правонарушения, если от лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, не поступило ходатайство
о рассмотрении дела по месту жительства последнего. В связи с этим может возникнуть комплекс проблем, связанных с обеспечением явки лица к судье для рассмотрения дела.
На наш взгляд, существуют как минимум два пути решения обозначенного вопроса. Первый способ может быть реализован посредством внесения изменений в КоАП РФ, а именно дополнения ч. 3 ст. 29.5 кодекса после слов "в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении" словами "а о правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 настоящего Кодекса, - по месту совершения либо по месту выявления административного правонарушения". Второй путь состоит в установлении возможности проведения по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, административного расследования, однако его воплощение возможно лишь при условии изменений законодательного подхода к закреплению в КоАП РФ предметной компетенции органов наркоконтроля.
Так, принимая во внимание, что санкция ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ предусматривает административный арест, в существующих правовых условиях дело не может быть рассмотрено в отсутствие лица, в отношении которого ведется производство (абз. 2 ч. 2 ст. 25.1 КоАП РФ), возникает реальная возможность для уклонения правонарушителя от заслуженной ответственности. В случае законодательного установления права возбуждения дел рассматриваемой категории в форме административного расследования, согласно ч. 3 ст. 29.5 КоАП РФ, дело подлежит рассмотрению по месту нахождения органа, проводившего административное расследование.
Данный подход позволяет также решить проблему соблюдения сотрудниками органов наркоконтроля некоторых процессуальных сроков. Согласно ст. 28. 5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, должен составляться немедленно после выявления совершения
административного правонарушения, а в случаях, когда требуются дополнительные разбирательства, - в течение двух суток с момента выявления правонарушения, в тех же случаях, когда проводится административное расследование, протокол об административном правонарушении составляется по его окончании. Таким образом, у сотрудника органа наркоконтроля появляется реальная возможность без оглядки на указанный выше процессуальный срок проводить необходимые для обеспечения полноты исследования всех обстоятельств дела действия, например истребовать необходимые сведения, установить место нахождения лица и т.д. Данная законодательная новелла, на наш взгляд, должна положительно сказаться и на решении вопроса о распределении функциональной нагрузки между различными подразделениями органа наркоконтроля.
Процессуальная компетенция, являющаяся составной частью правового статуса органов наркоконтроля как субъекта механизма применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом, и представляющая собой совокупность полномочий по ведению дел об административных правонарушениях, не имеет принципиальных отличий от аналогичного элемента правового статуса иных органов, уполномоченных на осуществление обозначенной деятельности.
Особенностью структурно-организационного блока правового статуса органов наркоконтроля, отличающей данное правоохранительное формирование от органов внутренних дел и некоторых других органов, наделенных полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, является отсутствие в их структуре подразделений, специально предназначенных для реализации деятельности, связанной с производством по делам об административных правонарушениях и исполнением административных наказаний. Так, в органах внутренних дел в зависимости от уровня управления форми-
руются и функционируют: на окружном и региональном уровнях - отделы (отделения, группы) организации применения административного законодательства управлений (отделов, отделений) организации охраны общественного порядка территориальных органов МВД России; на межрегиональном уровне - отделы (отделения, группы) по исполнению административного законодательства территориальных органов МВД России или центры (группы) по исполнению административного законодательства территориальных органов МВД России на районном уровне [3]. А учитывая появление нового направления работы ФСКН России, связанного обеспечением контроля исполнения судебных актов о возложении на лиц, признанных больными наркоманией либо потребляющех наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача, обязанности пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию назрела необходимость серьезно задуматься о формировании аналогичных организационных структурных звеньев - подразделений по реализации административного законодательства в территориальных органах наркоконтроля.
Учитывая, что в соответствии с правилом, содержащимся в ч. 4 ст. 28.7 КоАП РФ, возбуждать дела об административных правонарушениях могут одни, а вести их -другие должностные лица органа наркоконтроля, после возбуждения дела оно могло бы передаваться в подразделение, специализирующееся на реализации административного законодательства для сбора доказательств и выяснения всех сведений, необходимых для его объективного разрешения, составления необходимых процессуальных документов, реализации мер, необходимых для своевременного рассмотрения протокола об административном правонарушении.
Подводя итог, отметим, что сегодня в механизме применения административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ч. 1
ст. 20.25 КоАП РФ, органам наркоконт- щите их прав роль. Наряду с этим нельзя
роля отведена вспомогательная (обеспечи- недооценивать значение данного направле-
вающая) по отношению к судьям и комис- ния правоприменительной деятельности
сиям по делам несовершеннолетних и за- указанного правоохранительного органа.
Библиографический список
1. Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц : постановление Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627 // СПС Кон-сультантПлюс.
2. Об утверждении Положения об условиях содержания, нормах питания и порядке медицинского обслуживания задержанных лиц в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. № 301 // СПС КонсультантПлюс.
3. Об утверждении Типовых положений о подразделениях организации применения административного законодательства и подразделениях по исполнению административного законодательства : приказ МВД России от 29 декабря 2012 г. № 1156 // СПС КонсультантПлюс.
4. Бахрах, Д. Н. Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах. - М., 1993.
5. Коренев, А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая : учебник / А.П. Коренев. - М., 1996.
6. Лазарев, Б.М. Компетенция органов управления / Б.М. Лазарев. - М., 1972.
7. Россинский, Б.В. О необходимости изменения некоторых положений КоАП РФ с целью совершенствования деятельности судебных приставов / Б.В. Россинский // СПС Кон-сультантПлюс.
8. Соловей, Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации : дис. ... докт. юрид. наук / Ю.П. Соловей. - М., 1993.
9. Цуканов, Н.Н. Теория и практика производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого органами внутренних дел : монография / Н.Н. Цуканов ; научн. ред. Ю.П. Соловей. - Красноярск : СибЮИ ФСКН России, 2012.
10. Якимов, А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации : монография / А.Ю. Якимов. - М.: "Проспект", 1999.
