CC BY
40
УДК 34 © Л. В. Цыцарева
Л.В. Цыцарева
ПРАВОВАЯ ОПРЕДЕЛЕННОСТЬ НОРМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
Статья посвящена исследованию норм избирательного права, которые содержат правовую неопределенность, пробелы, оценочные понятия и допускают возможность усмотрения. Применение названных норм представляет определенную сложность в практике их реализации и является одной из основных проблем в процессе правоприменения избирательного законодательства. На основе анализа литературы и судебной практики автором предпринимается попытка обзора основных проблем, возникающих в связи с применением данных норм.
Ключевые слова: правоприменение, избирательное право, определенность в праве, неопределенность в праве, пробелы в праве, оценочные понятия, усмотрение в праве.
«Правоприменение - один из важнейших видов государственной деятельности. Оно существует наряду с законодательной, правоохранительной и другими видами государственной деятельности и имеет государственно-властный характер. Это означает, что акты, издаваемые в процессе правоприменения, являются юридическими, неисполнение которых влечет за собой государственное принуждение. Применение норма права осуществляется не в произвольной форме, а в строго установленном законом порядке»[6].
Однако, общественные отношения, в том числе требующие правового урегулирования, бесконечно многообразны, непредсказуемы и нестандартны. «Ни одно, даже самое совершенное законодательство не может заранее предусмотреть все те жизненные ситуации, которые могут возникнуть и потребовать правового реагирования, поскольку жизнь неизмеримо богаче, чем любые юридические нормы» [7].
Правоотношения, складывающиеся между субъектами, носят индивидуальный характер, поскольку их содержание зависит от личных свойств субъектов, а также от множества обстоятельств и факторов, в том числе случайных.
В связи с чем в законодательстве встречаются правовые нормы, допускающие действие правоприменителя по усмотрению. Такие нормы возлагают на субъекты правоприменения «обязанность приспособления общего и отвлеченного нормативного предписания к особенностям единичного случая и отношения» [8].
Вместе с тем «правовая определенность является одним из центральных свойств права и его норм. По мнению отечественных ученых, она представляет собой точное, полное и последовательное закрепление и реализацию заложенной в праве нормативной правовой воли и направлена на поддержание разумной стабильности правового регулирования, создание доверия частных лиц к государству и праву.
Европейский суд по правам человека считает определенность правовых норм одним из важнейших признаков качества законов. По его мнению, «качество закона требует, чтобы он был доступным соответствующим лицам и сформулирован с достаточной точностью, чтобы позволить этим лицам с помощью совета предвидеть в разумной степени, в конкретных обстоятельствах, последствия, которые может повлечь то или иное деяние. Закон должен быть составлен в достаточно ясных формулировках, чтобы дать гражданам надлежащее представление об обстоятельствах и условиях, при которых органы государственной власти имеют право прибегать к оспариваемым мерам» [5].
В юридической науке выделяют нормы права с различной степенью определенности её элементов (гипотеза, диспозиция, санкция).
Норма права с относительно определенной гипотезой «не содержит в себе четких указаний на обстоятельства, при которых начинает действовать норма права. Она называет лишь обще условия действия нормы. Конкретные же обстоятельства в каждом конкретном
случае определяются уполномоченным государственным органом - субъектом правоприменения»6].
Например, в соответствии с п. 10 ст. 63 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ) бюллетени печатаются на русском языке. По решению комиссии, указанной в законе, бюллетени печатаются на русском языке и на государственном языке республики, входящей в состав Российской Федерации, а в необходимых случаях - на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания.
Таким образом, к ведению соответствующей избирательной комиссии отнесено решение вопросов о языке (языках), на которых печатаются тексты избирательного бюллетеня, бюллетеня для референдума на каждом избирательном участке.
Норма права с относительно определенной диспозицией, «закрепляя права и обязанности сторон, в то же время предоставляет им возможность в рамках действующего права проявлять свою собственную инициативу»[6].
Например, в соответствии с п. 2 ст. 30 Федерального закона № 67-ФЗ решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением
выборов, референдума, публикуются в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем.
Таким образом, к ведению соответствующей избирательной комиссии отнесено решение вопросов о способе доведения до сведения избирателей решений комиссий, непосредственно связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума.
Кроме того, в законодательстве также встречаются пробелы. «Под пробелом в праве понимается отсутствие в нем нужной нормы, с помощью которой можно было бы разрешить возникший случай.
В литературе различают пробелы первоначальные («недосмотр законодателя») и последующие, когда они обнаруживаются уже в процессе правового регулирования, правоприменительной практики, когда появляются неизвестные ранее отношения. В любом случае пробел в праве - это состояние неурегулированности, неопределенности, а стало быть, и возможного своеволия, личного усмотрения» [7] правоприменителя.
Например, «отсутствие в Федеральном законе № 67-ФЗ положений, устанавливающих формы сочетания требования о собственноручном заполнении избирателями подписных листов как гарантии избирательного процесса с правами лиц, которые не могут собственноручно заполнить подписной лист, является пробелом в законодательстве. Его устранение - компетенция законодателя. В отсутствие надлежащего регулирования правоприменитель, руководствуясь положениями ст. 2 и 18 Конституции Российской Федерации, должен находить и реализовывать механизмы, позволяющие обеспечить волеизъявление указанных категорий избирателей» [12].
Правоприменение является одной из правовых форм деятельности государства и представляет собой «деятельность по реализации нормативных актов путем принятия актов применения права, то есть работа по выполнению законов и по разрешению вопросов управленческого характера» [7].
«Правоисполнительская деятельность как форма реализации функций государства заключается в принятии соответствующими государственными органами мер по проведению содержащихся в различных нормативных правовых актах требований или велений в жизнь» [6].
В целях недопущения произвола и злоупотребления в праве устанавливаются пределы усмотрения. Например, путем «закрепления в правовой норме нескольких вариантов принятия решения могут устанавливаться следующие варианты» [8].
Возможность отклонения от единой нормы представительства до установленных в законе предельных значений (диапазон «от» и «до»). Например, в соответствии с п. 3 ст. 27
Федерального закона № 67-ФЗ число членов участковой комиссии с правом решающего голоса определяется формирующими ее территориальной комиссией либо должностным лицом в зависимости от числа избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного участка, участка референдума, в следующих пределах:
а) до 1001 избирателя - 3-9 членов участковой комиссии;
б) от 1001 до 2001 избирателя - 7-12 членов участковой комиссии;
в) более 2000 избирателей - 7-16 членов участковой комиссии.
Необходимо отметить, что в рассматриваемой норме вариативность предусмотрена и в части субъекта, определяющего число членов участковой комиссии с правом решающего голоса, которым может быть территориальная комиссия либо должностное лицо.
В виде предоставления альтернативы. Например, согласно п. 6 ст. 75 Федерального закона № 67-ФЗ решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:
а) оставить жалобу без удовлетворения;
б) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)) и принять решение по существу;
в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).
А также путем перечисления большего количества возможных вариантов. Например, в силу п. 2 ст. 65 Федерального закона № 67-ФЗ при проведении референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям, участнику референдума, должна быть предоставлена возможность проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении соответствующей территориальной комиссии, избирательной комиссии муниципального образования (за 15-4 дня до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за три дня до дня голосования), в случае, если он будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на участке референдума, на котором он включен в список участников референдума в день голосования по уважительной причине:
- отпуск;
- командировка;
- режим трудовой и учебной деятельности;
- выполнение государственных и общественных обязанностей;
- состояние здоровья.
Таким образом, к ведению соответствующей избирательной комиссии отнесено решение вопросов о доказанности тех обстоятельств, подтверждающих наличие уважительных причин отсутствия в день голосования на избирательном участке по месту жительства и решение вопроса о предоставлении или не предоставлении возможности проголосовать досрочно.
Самым сложным, с точки зрения применения, средством, устанавливающим пределы усмотрения, является использование оценочных понятий, предусматривающих лишь общий ориентир действия.
Например, в пп. «а» п. 9 ст. 70 Федерального закона № 67-ФЗ установлено, что соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума недействительными, в том числе, в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов
голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума.
«То есть избирательной комиссии необходимо установить, повлияли или могли ли повлиять совершенные нарушения на волеизъявление или результаты волеизъявления избирателей. При положительном ответе на этот вопрос комиссии следует соотнести количество голосов избирателей «с пороком» с результатами голосования, учитывающими данные голоса, и установить, являются ли они определяющими по отношению к общему результату.
В целях раскрытия оценочного понятия законодатель может указать на типичные его характеристики»[9].
Так, например, членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть, в том числе, лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов. В соответствии с п. 3 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ под непосредственным подчинением понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания.
«В теории права и иных отраслевых науках сложились два основных подхода к определению оценочного понятия. Первый условно можно именовать «субъективным», когда в определении приоритет отдается субъекту, который выбирает вариант поведения, примерно адекватный ситуации.
По мнению Е.А. Степановой, оценочное понятие - понятие, содержание которого не позволяет исчерпывающим образом определить в нормативно-правовом акте, содержащем нормы права, все случаи его использования, что дает субъекту, реализующему правовую норму, возможность учесть индивидуальные особенности дела с соблюдением функционального предназначения нормативного предписания. С точки зрения Д.Н. Левиной, правовым оценочным понятием можно именовать закрепленное в нормах права понятие, характеризующее наиболее общие свойства разнообразных предметов, явлений, действий, процессов, специально не конкретизированное законодателем с целью предоставления такой возможности субъектам правоприменения путем свободной оценки в рамках конкретной правоприменительной ситуации.
В свою очередь Т.В. Кашанина определяет оценочное понятие как выраженное в нормах права положение (предписание), в котором закрепляются наиболее общие признаки, свойства, качества, связи и отношения разнообразных предметов, явлений, действий, процессов, детально не разъясняемое законодателем с тем, чтобы оно конкретизировалось путем применения права и позволило осуществлять в пределах зафиксированной в нем общности индивидуальную поднормативную регламентацию общественных отношений. Согласно предложенной В.В. Питецким формулировке оценочными являются понятия, отражающие качественно-количественные характеристики замещаемых ими явлений (предметов, процессов, состояний и т.п.), которые непосредственно раскрываются лишь в процессе применения норм, их содержащих, путем оценки в пределах, установленных законодателем, с учетом конкретных обстоятельств каждого дела на основе правосознания субъекта, применяющего закон.
Таким образом, под оценочным следует понимать понятие, заключающее в себе как относительно постоянные, или объективные, так и переменные признаки, в котором содержание последних прямо не закреплено в законе и их уяснение и конкретизация происходят в процессе правоприменительной деятельности. Но преобладающими должны быть признаны именно постоянные признаки. Причем объективные признаки или критерии должны быть закреплены в правовой норме совместно с самим оценочным понятием» [3].
Учитывая изложенное, необходимо обратить внимание на обязанность
неукоснительного соблюдения «общепризнанных принципов правопрменительной
деятельности государственных органов и должностных лиц. Среди них важнейшее значение имеют принципы законности, социальной справедливости, целесообразности и обоснованности принимаемых в порядке правоприменения тех или иных решений»[6].
Несмотря на бессилие права перед природой отношений, не поддающихся формализации, государственные органы и должностные лица «по возможности, не должны придавать статуту обратной силы, влечь за собой несправедливости или приводить к нелепым или абсурдным последствиям» [2].
Так, в процессе законопроектной и законодательной деятельности по созданию и доработке современного российского избирательного законодательства необходимо установление достаточно четких признаков, свойств, качеств, связей и отношений разнообразных предметов, явлений, действий и процессов.
«В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12.12.2012 Президентом Российской Федерации был объявлен курс развития прямой демократии, непосредственного народовластия» [13]. «В системе избирательного права при реализации объявленного курса наиболее актуальным становится проведение кодификации избирательного законодательства, направленной на систематизацию и коренную переработку действующего законодательства путем подготовки нового кодифицированного акта - избирательного кодекса России, принятие которого ознаменует новый этап в развитии избирательного законодательства, становление которого началось после принятия Конституции Российской Федерации 1993» [1].
«Однако, пожалуй, главной задачей при создании Избирательного кодекса должно стать утверждение приоритета избирательных прав перед избирательными процедурами. Сейчас же в результате бессистемной правки «рамочного» закона и увлечения законодателей процедурными вопросами последние стали доминировать. Самый яркий пример - вопросы регистрации кандидатов и списков кандидатов, когда можно отказать потенциальному лидеру в возможности реализовать его пассивное избирательное право из-за не очень точно оформленного документа, из-за каких-то других мелких недочетов, не имеющих никакого отношения к вопросу о его праве быть кандидатом на выборах» [4].
Таким образом, в процессе развития и совершенствования избирательного законодательства, в том числе путем кодификации, разработчикам необходимо предусмотреть четкое разделение норм избирательного права на материальные и процессуальные, которые в настоящее время беспорядочно перемешаны в статьях Федерального закона № 67-ФЗ, детализацию признаков, свойств и качеств процессуальных действий и избирательных процедур в целях сокращения возможности усмотрения и устранения неопределенности норм.
Библиографический список
1. Ануфриева, Н. П. Проблемы избирательного кодекса России / Н.П. Ануфриева // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 7. - С. 27-32.
2. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное самоуправление. / Д. Гарнер. -М.: Прогресс, 1984, - 367 с.
3. Конституционное право и политика. Сборник материалов Международной научная конференция 28 - 30 марта 2012 года / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др., отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Юрист, 2012. - 800 с.
4. Любарев А.Е. О концепции избирательного кодекса Российской Федарации [Электронный ресурс] / А.Е. Любарев. - Режим доступа: http://lyubarev. narod. ru/eiect/GiP. htm#_ftn 10, свободный.
5. Макарцев А.А. Неопределенность норм избирательного права / А.А. Макарцев // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 4. - С. 43 - 46.
6. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. / М.Н. Марченко - М.: Проспект, 2004. - 640 с.
7. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. / Н.И. Матузов, А.В. Малько. - М.: Юристъ, 2004. - 512 с.
8. Шарнина Л.А. Виды усмотрения в конституционном праве / Л.А. Шарнина // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 15. - С. 2 - 7.
9. Шарнина Л.А. К вопросу о разграничении усмотрения и произвола в конституционном праве / Л.А. Шарнина // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 7. - С. 11 - 14.
Правовые акты
10. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Российская газета. 21.01.2009 № 7.
11. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета, 15.06.2002 № 106.
12. Определение Конституционного Суда РФ от 01.10.1998 N 120-О «По жалобе гражданина Тетельмина Владимира Владимировича на нарушение его избирательных прав рядом положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета, 31.12.2012, № 303.
13. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2012 // Российская газета, 13.12.2012, № 287.
LEGAL CERTAINTY THE PROVISIONS OF THE ELECTORAL LAW
Lyudmila V. Tsitsaryova,
graduate student, North-West management Institute of the Russian Academy for state service under the President of the Russian Federation
Abstract. Article is devoted to research of electoral law rules, that contain the uncertainty in law, gap in the law, estimated concepts and opportunity of discretion. But in applications of this rules presents a number of practical problems. The author with the review of judicial practice and legal literature investigates problems of applications of this rules.
Key words: law enforcement, electoral law, definiteness in law, uncertainty in law, gap in the law, estimated concepts, discretion.
Сведения об авторе:
Цыцарева Людмила Викторовна - аспирант Северо-Западного института управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Санкт-Петербург), e-mail: [email protected]. Огатья поступила в редакцию 25.06.2013.
