CC BY-NC
61NB: Административное право и практика администрирования
Правильная ссылка на статью:
Куделькин Н.С. — Правовая охрана окружающей среды Арктики при осуществлении туристской деятельности // NB: Административное право и практика администрирования. - 2020. - № 1. DOI: 10.7256/23069945.2020.1.33261 ЦЖЬ: ^lttps://nbpuЫish.com'lIЪr•ary_read_ar•ticle.php?id=33261
Правовая охрана окружающей среды Арктики при осуществлении туристской деятельности
Куделькин Николай Сергеевич
кандидат юридических наук
ведущий научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии
119019, Россия, г. Мзсква, ул. Знаменка, 10 И [email protected]
Статья из рубрики "Административное и муниципальное право и проблемы окружающей среды"
DOI:
10.7256/2306-9945.2020.1.33261
Дата направления статьи в редакцию:
19-06-2020
Дата публикации:
24-06-2020
Аннотация.
Арктика становится все более привлекательным туристическим направлением. В некоторых арктических районах туризм в целом и круизный туризм в частности является одним из самых быстрорастущих секторов экономики. Однако помимо экономической выгоды арктический туризм представляет определенную угрозу для чувствительной окружающей среды Арктики, которая в настоящее время испытывает постоянное нарастающее давление от осуществления хозяйственной деятельности и изменения климата. Основные негативные последствия туристской деятельности включают в себя загрязнение территорий и акваторий, беспокойство животных, прямое уничтожение животных и растений, утрату мест обитания из-за развития и строительства инфраструктуры и др. Данные факты говорят как об актуальности темы исследования, так и о необходимости правовой охраны окружающей среды Арктики от отрицательных эффектов, вызываемых туризмом. Проводится анализ существующей в настоящей момент ситуации в области арктического туризма, исследуются вопросы арктической политики России, касающиеся осуществления туристской деятельности, дается краткий обзор международно-правового регулирования в данной сфере. Делается вывод о недостаточности правового регулирования осуществления арктического туризма, даются
предложения по совершенствованию законодательства России. Отмечается, что туризм является одним из немногих видов деятельности в Арктике, в котором заинтересован широкий круг стран и в котором принятие единых стандартов представляется вполне реальным.
Ключевые слова: Арктика, Арктическая зона, арктический туризм, экологический туризм, туристская деятельность, коренные малочисленные народы, биоразнообразие, охраняемые природные территории, охрана окружающей среды, круизный туризм
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00401
Введение . Арктика - регион с суровым климатом, уникальной природой, ландшафтами, биоразнообразием, вызывал и вызывает у путешественников со всего мира большой интерес, который возрастает с каждым годом. Этот вопрос чрезвычайно актуален и для России, чья Арктическая зона является самой большой по площади среди других арктических стран. Исследование правового регулирования туризма в Арктике актуально и по причине того, что в осуществлении и дальнейшем развитии данного вида деятельности заинтересован широкий круг лиц, включающий в себе как арктические, так и не арктические страны. Этот факт говорит о необходимости гармонизации отношений в данной сфере и установлении четких требований к ведению туристской деятельности, направленных в том числе и на охрану окружающей среды.
Массовый туризм в Арктике начал активно развиваться с середины 1800-х гг. вместе с бурным развитием пароходства и железнодорожного транспорта, которое обеспечило возможность совершать путешествия по различным арктическим направлениям. Предприниматели, такие как Томас Кук, создавали партнерские отношения с железнодорожными и пароходными компаниями и становились пионерами индустрии
туризма [1, с- 12].
Говоря о развитии туристской деятельности в российской части Арктики, специалисты выделяют три основных этапа. Первый этап - дореволюционный (конец XIX в. - 1917 г.), связанный с растущим интересом интеллигенции к Северу России и развитием пассажирского речного и морского транспорта. Однако начало Первой мировой войны (1914 г.) естественным образом вызвало спад интереса к путешествиям. Второй этап -советский (1918-1991 г.). В период с 1918 по 1930 г. отмечался небольшой интерес к занятию туризмом. Однако в довоенные годы (1931-1941 г.) на Кольском полуострове было создано Всесоюзное добровольное общество пролетарского туризма и экскурсий (ОПТЭ), призванное курировать туристско-экскурсионное движение. Третий этап -постсоветский (1992 г. - настоящее время). Его первый период связан с распадом СССР, который повлек за собой в том числе и разрушение единой всесоюзной туристско-экскурсионной системы. В настоящие время отмечается бурный рост интереса к арктическому туризму как внутри России, так и за ее пределами [2, с- 76-771.
Арктика постоянно находится в центре внимания как новое и расширяющееся туристическое направление. Это происходит благодаря повышающейся доступности путешествий, вызванной изменением климата, и растущему спросу на так называемый туризм «последнего шанса», который затрагивает и другие уникальные направления, находящиеся под угрозой воздействия глобального потепления, такие как Большой Барьерный риф. В некоторых арктических районах туризм в целом и круизный туризм в частности является одним из самых быстрорастущих секторов экономики ( URL :
https://www.climateforesight.eu/future-earth/arctic-tourism-how-the-great-north-is-becoming-the-new-exotic/ (дата обращения: 10.05.2020)) .
В средствах массовой информации можно встретить большое количество сообщений, касающихся данного вопроса. Отмечается, что Арктика становится одним из самых дорогостоящих туристических объектов. Например, стоимость участия в экспедиционном круизном туре на Землю Франца-Иосифа или архипелаг Шпицберген начинается от 300500 тыс. руб. (URL: http://severpost.ru/read/77676/ (дата обращения: 10.05.2020.)) . По мнению Александра Кирилова (директор Национального парка «Русская Арктика»), для сокращения стоимости путешествий в Арктику и времени, проводимого в пути, целесообразно развивать авиационный туризм. Для оптимизации этого процесса, например, предлагается создание на территории Национального парка «Русская Арктика» взлетно-посадочных полос для малой авиации (URL: https://rg.ru/2019/04/02/arktika-obladaet-bolshim-potencialom-ekologicheskogo-i-etnicheskogo-turizma.html (дата обращения: 10.05.2020.)) . По заявлению заместителя министра экономического развития Сергея Галкина, Правительство РФ намерено разработать новые туристические маршруты в Арктике, при этом подчеркивается, что вопросы туристических маршрутов будут решаться с учетом спроса и интереса граждан (URL: https://dumatv.ru/news/v-arktike-poyavyatsya-novie-turisticheskie-marshruti (дата обращения: 10.05.2020.)) .
К развитию арктического туризма проявляют интерес многие зарубежные страны, в том числе и расположенные далеко от полярного круга. Например, в «Белой книге» Китайской Народной Республики, посвященной осуществлению арктической политики, говорится о том, что одним из приоритетных направлений деятельности страны в Арктическом регионе является организация туризма, в данном контексте называются такие виды туристской активности, как экологический туризм, низкокарбоновый туризм, ответственный туризм. Кроме всего прочего, планируется проведение обучения персонала китайских туристических бюро в целях повышения осведомленности китайских туристов об экологических проблемах региона ^^
Таким образом, даже краткий анализ имеющийся в открытом доступе информации по вопросам арктического туризма позволяет прийти к выводу о том, что данное направление деятельности в Российской Федерации и других странах становится крайне актуальным и ему уделяется повышенное внимание, в том числе и на высшем уровне.
Краткий обзор международно-правового регулирования. На Арктику в полной мере распространяется действие международного права. Поскольку большая часть Арктики занята Северным Ледовитым океаном, то наиболее значимым массивом норм, регулирующих возникающие в этом регионе отношения, в том числе и в сфере туристской деятельности (круизный туризм), являются нормы международного морского права. В первую очередь это Конвенция ООН по морскому праву (1982 г.), Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (1974 г.), Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (1973 г.). Международный кодекс для судов, эксплуатирующихся в полярных водах (2014 г.) и др. В качестве примера многостороннего договора в данном контексте можно назвать Соглашение о сохранении белых медведей (1973 г.).
При рассмотрении вопроса, связанного с регулированием туризма в Арктике, особого внимания заслуживает такая организация, как Ассоциация арктических экспедиционно-круизных операторов (AECO). AECO - международная ассоциация круизных операторов, осуществляющих деятельность в арктических и других странах, имеющих интересы в этой
сфере. Ассоциация была создана в 2003 г. и является организацией, представляющей интересы и взгляды арктических круизных операторов. Деятельность AECO посвящена управлению ответственным, экологически дружелюбным и безопасным туризмом в Арктике. AECO стремится установить максимально высокие эксплуатационные стандарты в данной сфере. Географический диапазон Ассоциации главным образом охватывает зону выше 60 градусов северной широты. Основными районами являются Шпицберген, Ян-Майен, Гренландия, Арктическая Канада, Исландия и Национальный парк «Русская Арктика».
AECO разработана серия методических указаний по осуществлению туризма в Арктике. В их числе «Общие рекомендации для путешественников, посещающих Арктику», «Рекомендации по предотвращению повреждения растительного мира Арктики», «Рекомендации по сохранению животного мира». Ассоциацией также установлены «Обязательные правила для туроператоров, являющихся членами AECO», так, согласно указанным правилам на эксплуатируемых в туристических целях судах должно использоваться только дистиллятное топливо, которое считается более безопасным для окружающей среды Арктики по сравнению с тяжелым мазутом (URL: https://www.aeco.no (дата обращения: 15.05.2020)) . Следует положительно охарактеризовать деятельность рассматриваемой международной ассоциации, поскольку она направлена не только на развитие арктического туризма, но и на сохранение окружающей среды при его осуществлении. Отметим, что от Российской Федерации единственным членом AECO в настоящее время является только Центр арктического туризма «Грумант» ФГУП ГТ «Арктикуголь», основным видом деятельности которого является организация туров на архипелаге Шпицберген (URL: https://www.goarctica.ru/about-us (дата обращения: 15.05.2020)).
Арктическая политика России и туризм. Вопросы, связанные с осуществлением и развитием арктического туризма, упоминаются и в документах, так или иначе затрагивающих осуществление политики России в Арктическом регионе.
Например, в ныне уже недействующих Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом РФ 18 сентября 2008 г. № Пр-1969 , нормативный правовой акт не был опубликован, размещен в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс») развитие экологически безопасных видов туризма в местах компактного проживания и традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов относилось к одной из мер, направленных на реализацию государственной политики в области социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации. Отметим, что в рассматриваемом документе шла речь о развитии туризма исключительно в контексте его осуществления в местах проживания коренных народов. Что немаловажно, в Документе говорилось об экологически безопасных видах туризма, а не об экологическом туризме, который не всегда безопасен для окружающей среды. По логике данного положения на первом месте при осуществлении туризма в Арктике должны были стоять публичные интересы охраны природы, а не какие-либо частные интересы, такие как извлечение прибыли.
В новых Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года (утверждены Указом Президента РФ от 5 марта 2020 г. № 164, СЗ РФ. 2020. № 10. Ст. 1317) арктическому туризму также уделено определенное внимание. Так, к одной из основных задач в сфере экономического развития Арктической зоны Российской Федерации относится развитие туризма, при этом упоминаются такие виды туризма, как круизный, этнический, экологический и промышленный (пп. «ж» п. 11).
Рассматриваемым Документом предусмотрена разработка и реализация стратегии развития арктического туризма в Российской Федерации, которая отнесена к одному из основных механизмов реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике (пп. «в» п. 22).
В первую очередь в такой стратегии следует закрепить необходимость развития законодательства о туризме, в особенности о тех его видах, которые осуществляются на природе. В противном случае развитие арктического туризма вряд ли будет безопасным для окружающей среды региона.
Следует обратить внимание на то, что в новых Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике уже не используется такой термин, как «экологически безопасные виды туризма», данный факт безусловно понижает природоохранный потенциал рассматриваемого Документа, который призван заложить основные направления развития различных видов деятельности в Арктике, в том числе и туризма.
В Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (утверждена Президентом РФ, нормативный правовой акт не был опубликован, размещен в справочно-правовой системе «КонсультантПлю») также уделено определенное внимание данному вопросу. В целях совершенствования системы государственного управления социально-экономическим развитием Арктической зоны Российской Федерации Стратегией предусматривается в том числе и развитие арктического туризма, расширение экологически безопасных видов туристской деятельности в регионе. Совершенствование нормативного правового обеспечения в данной сфере, создание системы финансовой поддержки туризма, содействие формированию региональных туристических кластеров, продвижение арктического туризма на национальном и международном рынках (пп. «д» п. 9). При этом развитие экологически безопасных видов туризма в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов предусматривается Стратегией в целях улучшения качества жизни населения, проживающего и работающего в Арктической зоне Российской Федерации, включая коренные малочисленные народы, повышения уровня их социального и культурного обслуживания (пп. «о» п. 10).
Развитие международного туризма относится Стратегией к факторам, направленным на повышение уровня международного сотрудничества и сохранения Арктики в качестве зоны мира, при этом называются такие виды туризма, как рекреационный, научный, культурно-познавательный, экологический. Безусловно, сохранение атмосферы мира и добрососедства в Арктике крайне важно, в том числе и для охраны природы, однако в настоящее время можно говорить об определенном росте напряженности в регионе и наращивании военного потенциала арктических стран в высоких широтах, при этом параллельно с процессом милитаризации идет и развитие туризма. Из чего можно сделать вывод, что данные сферы в мирное время не имеют прямого воздействия друг на друга.
Положения, касающиеся вопросов, связанных с осуществлением туризма в Арктике, содержатся в Морской доктрине Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 26 июля 2015 г., нормативный правовой акт не был опубликован, размещен в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс»). Использование туристско-рекреационного потенциала акватории и островов Северного Ледовитого океана относится к долгосрочным задачам национальной морской политики на Арктическом региональном направлении (пп. «о» п. 61). Поскольку Северный Ледовитый океан занимает большую
часть арктического пространства, а Российская Федерация обладает развитым флотом, в том числе ледоколами и судами ледового класса, логично, что развитию круизного арктического туризма уделено повышенное внимание в Морской доктрине страны.
Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. № 132-р, СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 876) в рамках решения задачи развития и модернизации традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера предусматривает развитие этнотуризма и экологического туризма с участием представителей малочисленных народов Севера в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности. Данное положение Концепции представляется не совсем корректным, поскольку туризм независимо от своего вида не может быть отнесен или включен в традиционную хозяйственную деятельность. Однако, безусловно, пребывание туристов в местах проживания коренных народов, знакомство с их культурой может быть привлекательным для граждан и одновременно приносить доход представителям коренных народов. Данный вид туризма с точки зрения охраны окружающей среды интересен тем, что его осуществление предполагается в местах, где уже имеется определенный, исторически сложившийся уровень антропогенной нагрузки, который, как правило, не превышает возможности природы к самовосстановлению.
Осуществление туристической деятельности на территориях проживания малочисленных народов Севера должно соответствовать как минимум двум существенным условиям. Во-первых, такая деятельность не должна мешать непосредственно самим аборигенам, и ее осуществление должно быть в обязательном порядке согласовано с представителями коренных народов. Во-вторых, такой вид туризма не должен превышать уже существующий уровень антропогенной нагрузки на каждой конкретно взятой территории. Например, строительство объектов туристской инфраструктуры в местах компактного проживания коренных малочисленных народов является недопустимым.
Исходя из содержания положений основных политических документов, касающихся Арктической зоны России, становится очевидным, что такая сфера экономической деятельности, как арктический туризм, в обозримом будущем будет активно развиваться в Российской Федерации. Туризму отводится одна из лидирующих позиций среди видов деятельности, направленных на освоение Арктической зоны, упоминается и о необходимости совершенствования нормативно-правового обеспечения в рассматриваемой сфере. Хотя в данном случае более корректно говорить не о совершенствовании, а о необходимости развития законодательства, поскольку вопросы, касающиеся туризма, связанного с использованием природы, не урегулированы должным образом, а в случае с северными территориями и акваториями данная проблематика становится еще более актуальной из-за особенностей региона.
Кроме того, необходимо упомянуть и то, что в Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (20192025 годы)» (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 5 мая 2018 г. № 872-р // СЗ РФ. 2018. № 21. Ст. 3035)содержится раздел XVIII, посвященный предложениям по опережающему развитию Арктической зоны Российской Федерации. В разделе отмечается, что туристское переосвоение российской Арктики может быть названо результативным, только если в ходе реализации разнообразных частных решений будет достигнута сбалансированность между использованием природных ресурсов и способностью природы региона к самовосстановлению, также говорится об обязательном соблюдении прав коренного населения на территории традиционного природопользования. Указывается на необходимость учета различных особенностей
региона при создании в Арктической зоне туристских кластеров. В контексте рассматриваемого раздела Концепции можно говорить о попытке комплексного подхода к планированию деятельности в Арктической зоне Российской Федерации, в котором, кроме всего прочего, предусматривается необходимость учета природоохранных инте ре с ов .
Арктический туризм и законодательство. Говоря о законодательной деятельности, направленной на совершенствование правового регулирования в сфере осуществления арктического туризма, следует назвать внесенные в 2019 г. изменения в ч. 2 ст. 16 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594) и в п. 4 ст. 14.2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833) , согласно которым иностранным туристским судам разрешается осуществлять посадку и высадку на берег пассажиров-туристов в портах и пунктах, включенных в специальный перечень, утверждаемый Правительством РФ. Такой перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2019 г. 1875-р (СЗ РФ. 2019. № 36. Ст. 5055) . В перечне содержатся наименования портов и (или) пунктов в районах внутренних морских вод и территориального моря России, прилегающих к территориям субъектов, входящих в Арктическую зону Российской Федерации и Дальневосточный федеральный округ, разрешенных для захода иностранных туристских судов, имеющих соответствующее разрешение.
В качестве примера приведем пункт из перечня, в котором разрешена высадка и посадка пассажиров туристских судов, - Медвежьи острова. Архипелаг состоит из шести островов в Северном Ледовитом океане, расположенных в Восточно-Сибирском море. Острова интересны тем, что являются местами воспроизводства белого медведя. Очевидно, что частое посещение туристами указанных островов может негативно сказаться на благополучии краснокнижного вида [4, с 139-14°1.
В Стратегии сохранения белого медведя в Российской Федерации (утверждена Распоряжением Минприроды России от 5 июля 2010 г. № 26-р, нормативный правовой акт не был опубликован, размещен в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс») к одному из факторов, оказывающих негативное воздействие на белого медведя, отнесено беспокойство животных. Особенно чувствительны к фактору беспокойства беременные медведицы в период залегания в берлоги (сентябрь - ноябрь), медведицы с новорожденными медвежатами в период вскрытия берлог и подготовки к уходу во льды (март - апрель) и медведицы с медвежатами первого года жизни. Беспокойство медведиц в период залегания приводит к смене места берлоги или даже района залегания. Беспокойство семейных групп может привести к преждевременному покиданию берлог физически неподготовленными медвежатами (что повышает вероятность их гибели) и к потере медвежат при паническом бегстве медведицы.
Развитие круизного туризма наряду с расширением судоходства по Северному морскому пути и промышленным освоением Арктики, способствует усилению фактора беспокойства. Как отмечают специалисты, это может привести к утрате части пригодных местообитаний белого медведя. Для того чтобы попытаться сгладить данный негативный эффект антропогенной деятельности, необходимо максимально ограничить беспокойство белых медведей туристами, в первую очередь в местах их воспроизводства.
Кроме того, целесообразно исключить возможность прямого контакта опасных для человека животных, таких как белый медведь, с туристами, поскольку это представляет
угрозу жизни и здоровья не только людей, но и самих животных. Например, на архипелаге Шпицберген в 2018 г. был убит белый медведь после того, как он напал на охранника круизного судна, который охранял туристов, высадившихся на самом северном острове Шпицбергена (все суда в районе архипелага Шпицберген обязаны использовать охрану для защиты пассажиров от медведей во время экскурсий). Охранник получил неопасные для жизни травмы. Немецкая круизная компания «Hapag-Lloyd Cruises», управляющая судном «MS Bremen», с которого на остров высадились туристы и их охрана, заявила, что второй охранник застрелил медведя в целях самообороны (URL: https://www.bbc.com/news/world-europe-44996873 (дата обращения: 11.05.2020)) . Таким образом, в результате инцидента пострадал человек и погиб белый медведь, представитель редкого вида млекопитающих, охраняемого нормами международного права. Исключить подобные случаи возможно с помощью установления законодательного запрета на посещение территорий, на которых находятся белые медведи. Подобные ограничения особенно необходимы в случае увеличения численности арктических туристов, которое ожидается в будущем.
Одним из правовых средств, способных минимизировать негативные последствия деятельности человека, в том числе и туризма, является стратегическая экологическая оценка, позволяющая оценить вероятность наступления как негативных последствий для природы, социума, экономики, так и положительных изменений в названых сферах. Применения данного правового средства крайне необходимо при разработке документов, регулирующих использование природных ресурсов Арктики, например, таких как рассмотренный выше перечень портов и пунктов.
Целесообразной является разработка и принятие специальных правил посещений туристами отдельных географических объектов (частей их территорий) либо схожих по своим природным характеристикам групп таких объектов, расположенных в Арктической зоне. В таких правилах необходимо в первую очередь учитывать природные характеристики мест посещения. Например, учет периода времени гнездования птиц при пос е щ е нии птичьих ба з а ро в .
Например, пользующееся популярностью у арктических туристов наблюдение за моржами в местах их лежбищ создает множество неудобств для животных и сильно их беспокоит. Специалисты, занимающиеся исследованием моржей, отмечают, что такой вид туристической активности, как наблюдение за ластоногими, становится все более доступным. Для того чтобы доставить туристов к лежбищам атлантических моржей (подвид занесен в Красную книгу РФ) в Печорском море, используют различные транспортные средства. В результате осуществления такой «культурно-просветительской» деятельности моржи пугаются и покидают берег. Учитывая то, что отдых на лежбищах является крайне важным для моржей, а одни и те же пляжи могут использоваться на протяжении очень многих лет, любое беспокойство ластоногих крайне нежелательно и может привести к серьезным негативным последствиям (URL: https://www.mmrec.ru/single-post/2018/03/19/Экологический-туризм-на-береговых-лежбищах-моржей-Тревожные-сигналы (дата обращения: 09.05.2020)) .
В целях минимизации негативного воздействия арктического туризма на окружающую среду в Ненецком автономном округе были разработаны правила посещения береговых лежбищ моржей на территории региональных особо охраняемых природных территорий (Приказ Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа от 18 марта 2019 г. № 10 «О внесении изменений в отдельные приказы Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа» (URL: http // parvo.gov.ru (дата обращения:
01.06.2020)) . Правила регламентируют такие вопросы, как осуществление пролета и посадки вертолетов в районе лежбищ, порядок высадки людей с маломерных судов, устанавливаются правила подхода к моржам и т.п. Представляется, что при соблюдении
таких правил фактор беспокойства животных будет существенно снижен с- 138-1391.
Необходимо подчеркнуть, что такая безобидная на первый взгляд рекреационная деятельность, как туризм, в действительности может приводить к наступлению различных негативных последствий для окружающей среды.
Специалистами в качестве основных угроз от осуществления арктического туризма называются следующие:
а) путешествия туристов в Арктику увеличивают объем судоходства и авиаперевозок. В дополнение к воздействию на климат от авиаперелетов и мореплавания на большие расстояния увеличение количества судов в арктических водах вызывает повышение рисков морских аварий, результаты которых могут включать в себя разливы нефти и другие негативные последствия;
б) поскольку многие туристы желают посетить и увидеть редкие красивые места, например, колонии птиц, лежбища морских млекопитающих. А таких доступных локаций не так много, это приводит к тому, что туристский поток бывает слишком большой. Арктическая растительность легко вытаптывается, и в активно посещаемых местах появляются дорожки из голой земли;
в) вертолеты, которые часто используются в рекреационных целях, производят большое количество шума. Громкий звук сильно беспокоит животных, особенно морских птиц. Пролет вертолета может привести к паническим полетам и оставлению гнезд;
г) в районах арктической лесотундры туризм часто включает в себя спортивную охоту и рыбалку. Такая деятельность оказывает дополнительную нагрузку на экосистемы и может вызывать конфликты между местными охотниками и приезжими. Кроме того, лесотундра имеет крайне низкую толерантность к вытаптыванию. Даже кратковременное присутствие людей часто оставляет неизгладимый след;
д) вызывает озабоченность стремительный рост числа посещений туристами колоний арктических морских птиц. Круизные суда посещают или проходят мимо колоний в Канаде, Гренландии, Исландии, норвежского побережья и Шпицбергена, России и США Во время посещения колонии пассажиры обычно пересаживаются на небольшие лодки с более крупных судов для наблюдения за морскими птицами и фотографирования. Иногда пассажиры совершают высадки в подходящих для этого местах и наблюдают за морскими птицами. Такая деятельность является существенным фактором беспокойства;
е) мусор и другие виды загрязнения окружающей среды являются серьезными проблемами для многих туристических операций, тем более что разложение отходов из-за особенностей арктической среды происходит медленно с- 15; 5 с- 23-25"|.
Еще к одной значимой угрозе для Арктики следует отнести перенос чужеродных видов, с происходящим изменением климата [61.
Подчеркнем, что, учитывая особенности выше воздействий будут иметь серьезные,
от осуществления туристской деятельности данная опасность возрастает также в связи
северной природы, многие из приведенных сложноустранимые последствия.
Если говорить о негативном воздействии полярного туризма на окружающую среду, то в качестве примера логично привести Антарктику, которая пользуется довольно большой популярностью у путешественников. При этом необходимо упомянуть о том, что в Антарктиде не осуществляется никакая иная деятельность, кроме научной и туристической, а регион находится под охраной Договора об Антарктике (1958 г.), но, несмотря на это, специалистами отмечается негативное воздействие на окружающую среду от антропогенной деятельности, осуществляемой в регионе. Отметим, что если в начале 1990-х гг. Антарктиду посещало около 7000 человек в год, то в настоящее время число туристов возросло почти до 50 тысяч. Больше туристов означает больше мусора, больше чужеродных видов. Также серьезной проблемой является беспокойство колоний птиц и морских млекопитающих. Установлено наличие угрозы заражения птиц и, в частности пингвинов, вирусами человека. Связанные с человеком патогены, впервые обнаруженные в птичьем помете, показывают, что даже животные, обитающие в таком изолированном регионе, как Антарктика, могут заразиться от туристов или ученых. Подобные заражения могут иметь разрушительные последствия для колоний антарктических птиц, включая резкое сокращение численности или даже вымирание [71.
Базовым нормативным правовым актом, регулирующим отношения, возникающие в процессе осуществления туризма в Российской Федерации, является Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491). В котором определенное внимание уделено и вопросам охраны окружающей среды.
Так, согласно ст. 4 рассматриваемого Закона охрана окружающей среды относится к основным целям государственного регулирования туристской деятельности. Статьей 7 устанавливается обязанность туристов во время совершения путешествия сохранять окружающую среду. Кроме того, ненанесение ущерба окружающей среде при совершении путешествий относится к одному из факторов обеспечения безопасности туризма (ст. 14).
Некоторые аспекты охраны окружающей среды от негативного воздействия туристкой деятельности регулируются Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222) . Так, согласно п. 5 ст. 17 названного Закона органы государственной власти субъектов РФ могут в рамках своей компетенции в целях регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух вводить ограничения на въезд транспортных и иных передвижных средств в места отдыха и туризма на особо охраняемых природных территориях (далее -ООПТ), а также регулировать передвижение транспортных и иных передвижных средств на указанных территориях. Данное положения рассматриваемого Закона является важным для охраны окружающей среды Арктики, поскольку в регионе планируется существенное увеличение туристкой деятельности именно на ООПТ и неконтролируемое использование транспорта может привести к причинению вреда различным компонентам
природной среды Севера, в том числе и атмосферному воздуху
В соответствии с Федеральным проектом «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», входящего в национальный проект «Экология», планируется увеличение количества посетителей на ООПТ к 2024 г. не менее чем на 4 млн человек, а также создание и развитие инфраструктуры для экологического туризма в национальных парках. Естественно, данные факты касаются и арктических ООПТ, наибольшим потенциалом опасности для природы Арктики, в том числе и для биоразнообразия, обладает деятельность по созданию и развитию туристской
инфраструктуры. Например, возведение объектов капитального строительства неминуемо ведет к сокращению ареалов обитания различных животных и растений, может привести к разрушению экосистем и, следовательно, к сокращению биоразнообразия. Рассматривая данный вопрос, следует привести мнение И.А. Игнатьевой, согласно которому такое наименование федерального проекта, как «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», представляется оксюмороном [9, с-
19-21]. С такой критической позицией можно согласиться, поскольку по своей сути указанные в проекте задачи противоречат друг другу. Отметим, что для целей предоставления туристских услуг на ООПТ разработан ГОСТ Р 57287-2016 (утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 25 ноября 2016 г. № 1798-ст). В данном ГОСТе содержится интересное в свете рассматриваемой проблемы определение термина «рекреационная зона», под которой понимается пространство, предназначенное для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры, спорта и туризма, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных пунктов и центров. Таким образом, в рекреационной зоне может осуществляться чрезвычайно широкий диапазон видов деятельности, многие из которых не соответствуют интересам охраны окружающей среды. Использование подобного подхода к осуществлению туристской деятельности особенно на территориях заповедников и национальных парков является недопустимым.
Как справедливо пишет Т.В. Злотникова, изменения законодательства, принятые в 2011 г. и разрешившие осуществление на территориях государственных природных заповедников туризма, существенно понизили охранительный режим данной категории ООПТ и создали угрозу для сохранения биоразнообразия [10, с- 13-151. Особенно опасное воздействие на окружающую среду туристская деятельность может оказать на территориях заповедников, расположенных в Арктической зоне Российской Федерации, ведь северная природа характеризуется хрупкими и чрезвычайно чувствительными к внешним воздействиям экосистемами. В связи с этим ведение туристской деятельности на территориях заповедников в Арктике недопустимо.
Заключение. Для целей охраны природы Арктики в целом и Арктической зоны Российской Федерации в частности необходимо совершенствование законодательства о туристской деятельности. Существует необходимость в развитии понятийного аппарата, применяемого в данной сфере, для этого в первую очередь следует закрепить в законодательстве РФ ряд таких основополагающих понятий, как «природный туризм», «экологический туризм», «туристская инфраструктура», «экологическая туристская тропа».
Под природным туризмом следует понимать туризм, осуществляемый в любых разрешенных законом целях, за пределами населенных пунктов. Природный туризм должен осуществляться с наименьшим негативным воздействием на окружающую среду.
Экологический туризм можно определить как вид природного туризма, основной целью которого является получение экологического просвещения и образования.
Инфраструктура экологического туризма - вид туристской инфраструктуры, объекты которой размещаются таким образом, чтобы обеспечить минимально возможное воздействие на окружающую среду.
Определение понятия «экологическая тропа» представляется возможным сформулировать следующим образом. Экологическая тропа - обустроенный туристический маршрут, создаваемый в целях минимизации негативного воздействия на
природную среду конкретной территории (акватории) с учетом ее особенностей, а также осуществления экологического просвещения и (или) образования.
Понятие экологической тропы должно распространятся в том числе на водные и в оз душные ма ршруты.
В законодательстве об особо охраняемых природных территориях необходимо предусмотреть положение, согласно которому на ООПТ разрешается предоставление услуг по осуществлению исключительно экологического туризма. При этом такие услуги должны осуществляться с минимально необходимым использованием туристской инфраструктуры. Желательным является и закрепление перечня объектов туристкой инфраструктуры, разрешенных к размещению на различных видах ООПТ.
В интересах охраны окружающей среды осуществление туристской деятельности на территориях заповедников следует запретить.
Из-за географических особенностей России совершенствование отечественного законодательства, регулирующего туристскую деятельность, способно внести существенный позитивный вклад в охрану окружающей среды Арктики, впрочем, данный тезис справедлив и для всего массива российского законодательства (в первую очередь для экологического и природоресурсного), регулирующего отношения, возникающие в Арктической зоне страны.
Для гармонизации отношений в сфере арктического туризма на международном уровне представляется возможным разработка единых стандартов к его осуществлению, в первую очередь это целесообразно для набирающего популярность круизного туризма. Например, требования по максимальному количеству людей на борту судна, по противодействию переноса чужеродных видов, правила поведения при сходе на берег (в рамках минимизации негативного воздействия на арктическую природу) и т.п. В соблюдении таких требований должны быть заинтересованы все лица, осуществляющие туристскую деятельность в Арктическом регионе, поскольку меры, направленные на охрану окружающей среды, будут способствовать сохранению уникальной северной природы, а значит, и сохранению ее привлекательности для туристов. Таким образом, в данной сфере представляется возможным соблюдение баланса между публичными и частными интересами. Туризм представляет собой один из немногих видов деятельности в Арктике, в котором заинтересован широкий круг стран и в котором принятие единых стандартов представляется вполне реальным. И первые шаги в этом направлении необходимо принимать уже сейчас, когда арктический туризм начинает активно развиваться.
Библиография
1. Snyder J. Tourism in the Polar Regions: Facts, Trends and Impacts. 58 p. ISBN: 97892-807-2813-2.
2. Голубева Е.И., Тульская Н.И., Цекина М.В., Кирашева Н.И. Экологический туризм на ООПТ в российской Арктике: перспективы и проблемы // Арктика и Север. 2016. № 23. С. 66-79.
3. Редникова Т.В., Куделькин Н.С., Ма С. Государственная политика России и Китайской Народной Республики в сфере охраны окружающей среды Арктики: перспективы международного и двустороннего сотрудничества // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. 2018. № 2. С. 17-31. DOI: 10.7256/2454-0633.2018.2.25919 URL: https ://nbpublish.com/library_read_article.php?id = 25919.
4. Куделькин Н.С. Арктический туризм: проблемы охраны окружающей среды // Материалы II Международной научно-практической конференции «Современные тенденции развития экологического, земельного и аграрного права» М.: Институт государства и права РАН, 2020. С. 136-140.
5. Коростелев Е.М. Гаврилов Ю.Г. Развитие экологически безопасного туризма в Арктической зоне Российской Федерации // Туризм: право и экономика. 2019. № 1. С. 22-25.
6. Куделькин Н.С. Правовая охрана морской среды Арктики от загрязнения чужеродными видами // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 1 (53). С. 110-119.
7. Bolevich M. Tourists may be making Antarctica's penguins sick // URL: https://www.sciencemag.org/news/2018/12/tourists-may-be-making-antarctica-s-penguins-sick doi:10.1126/science.aaw3749/ (дата обращения: 15.06.2020).
8. Бринчук М.М., Дубовик О.Л., Куделькин Н.С., Кузнецова О.Н., Никишин В.В., Редникова Т.В., Сосновский В.В. Комментарий к Федеральному закону от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (постатейный) / Под ред. М.М. Бринчука, О.Н. Кузнецовой // СПС «КонсультантПлюс». 2013.
9. Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства в контексте задач национального проекта «Экология» // Экологическое право. 2019. № 1. С. 18-24.
10. Злотникова Т.В. Современные тенденции правового регулирования охраны и
использования особо охраняемых природных территорий // Экологическое право. 2019. № 2. С. 13-19.
Результаты процедуры рецензирования статьи
В связи с политикой двойного слепого рецензирования личность рецензента не раскрывается.
Со списком рецензентов издательства можно ознакомиться здесь.
Предмет исследования составляют теоретические и практические вопросы правовой охраны окружающей среды Арктики при осуществлении туристской деятельности. Особое внимание ученый уделил анализу российского законодательства в данной сфере. Анализ статьи показывает, что автором при ее написании были использованы такие методы исследования, как логический, исторический, историко-правовой, формально-юридический. Актуальность исследования обозначена ученым: во-первых, арктическая зона России является самой большой по площади среди других стран; во-вторых, развитие туризма в этой зоне представляет все возрастающий интерес, что подчеркивается уделением ему внимания на самом высоком уровне; в-третьих, в данной сфере очень важно качество правового регулирования туристской деятельности с учетом антропогенной нагрузки на окружающую среду (которое пока оставляет желать лучшего). Научная новизна исследования присутствует. Автор указывает на существующие проблемы российского законодательства в сфере правового регулирования арктического туризма и делает попытку предложить свои определения ряда понятий («природный туризм», «экологический туризм», «туристская инфраструктура», «экологическая туристская тропа»). Научный стиль работы выдержан ученым. Структура работы в целом логична. В ней выделяются введение, основная часть, в которой рассматриваются вопросы международно-правового регулирования туристкой деятельности в Арктике, особенности ее российского правового
регулирования и заключение. При этом автору предлагается уточнить подзаголовки, имеющиеся в основной части работы: «Краткий обзор международно-правового регулирования» (регулирования чего?) и «Арктический туризм и законодательство» (с учетом того, что речь идет именно о российском законодательстве, а не законодательствах других стран). Однако в заключительной части работы автор предлагает свои определения ряда понятий, используемых в российском законодательстве без анализа позиций других авторов по данному вопросу. Более уместным было бы освещение данного вопроса в основной части работы. Содержание статьи соответствует ее наименованию. Автор делает краткий обзор международных документов, которые касаются правового регулирования туристской деятельности в Арктике, анализирует соответствующие основные политические документы нашего государства, российское национальное законодательство в данной сфере, выявляет основные проблемы российского правового регулирования арктического туризма, в частности, указывает на несовершенство используемого законодателем логико-понятийного аппарата; противоречия в ряде документов, отмечает основные угрозы окружающей среде Арктике, указывает на настоятельную необходимость развития законодательства в данной сфере. Положения работы проиллюстрированы примерами. Говоря о развитии понятийного аппарата в данной сфере, автор предлагает свои определения понятий «природный туризм», «экологический туризм», «туристская инфраструктура», «экологическая туристская тропа», однако он делает это без критического анализа подобных определений, предлагаемых другими авторами. Между тем полемика должна присутствовать в научной статье. В этой части автору предлагается расширить и углубить содержание работы. Кроме того, вопросы определения понятий должны рассматриваться не в заключении работы, а в основной части, поскольку в заключительной части всегда подводятся итоги научного исследования. При рассмотрении вопросов международно-правового регулирования туристской деятельности в Арктике автор перечисляет ряд международных документов (конвенций, соглашений и проч.), но не указывает, в каких из них участвует Россия и как это отражается на национальном правовом регулировании. Следует уточнить этот вопрос. Также работу украсил бы анализ зарубежного законодательства в данной сфере. Безусловно, это помогло бы ученому сформулировать новые идеи относительно совершенствования российского законодательства, касающегося арктического туризма. Библиография исследования представлена 10 источниками. С одной стороны, проблема осуществления туристской деятельности в зоне Арктики является недостаточно изученной; с другой стороны, автору рекомендуется ознакомиться с работами Д. С. Безуглого, В. С. Кузнецова, А. С. Матвеевской, В. С. Орловой, Н. Ю. Прокопенко, Д. В Севастьянова, А. Ш. Субхонбердиева, Ю. С. Цветковой, А. А. Яковчука и др. авторов. Это позволит ученому усилить свою аргументацию и выступить с апелляцией к оппонентам, которая фактически отсутствует в статье (имеются лишь ссылки на работы некоторых авторов без вступления в дискуссии с ними). Выводы по результатам исследования имеются, и заключаются в необходимости развития и совершенствования российского законодательства в сфере арктического туризма, в том числе совершенствования логико-понятийного аппарата в данной сфере. Также следует поддержать мнение автора о необходимости выработки единых международных стандартов осуществления туристской деятельности в Арктике. Статья не вычитана автором. В ней встречаются орфографические, синтаксические и пунктуационные ошибки, имеются недостатки в оформлении работы. Интерес читательской аудитории к представленной работе может быть проявлен прежде всего со стороны специалистов в сфере международного публичного, международного экологического, российского экологического и природоресурсного права при условии ее доработки:
усовершенствовании ее структуры, раскрытии ряда поверхностно затронутых вопросов, расширении библиографии исследования, уточнении выводов по его результатам, устранении недостатков в оформлении статьи.
