ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОИЗВОДСТВА ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ТАМОЖЕННЫЕ ОРГАНЫ Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА

Е. И. Сидоров

ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОИЗВОДСТВА ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ТАМОЖЕННЫЕ ОРГАНЫ

Статья посвящена правовой характеристике производства по обращениям граждан в таможенные органы и анализу его особенностей. Автор исследовал правовую основу и механизм реализации такого производства, а также его место в деятельности таможенных органов.

Ключевые слова: административно-юрисдикционная деятельность; производство по обращениям; ФТС России; должностные лица таможенных органов; правовая характеристика; обращение; жалоба; действия (бездействие).

В реализации прав и свобод граждан одно из ведущих мест занимает возможность обращения любого субъекта права в уполномоченные органы и предусмотренная законодательством обязанность должностных лиц соответствующих органов рассмотреть данное обращение и принять по нему мотивированное реше-

В настоящее время обращения граждан в публичные органы управления - неотъемлемый элемент системы обеспечения правового статуса гражданина любого развитого демократического правового государства. Право на обращения предусмотрено ст. 33 Конституции РФ, которая гарантирует гражданам России право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления [1]. Действия субъектов власти могут оказаться неэффективными в силу различных причин: выбор неверного решения, небрежность, пристрастность, некомпетентность должностного лица, принимающего управленческое решение, злоупотребление нормами права и др. Поэтому право одной стороны должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать решение, действия (бездействие), требовать его пересмотра [2].

Основным нормативным актом по рассмотрению обращений граждан является Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ФЗ № 59) [3]. В соответствии со ст. 4 данного Федерального закона существуют следующие основные виды обращений:

- предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

Е. И. Сидоров

- заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

- жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Кроме названных видов обращений граждан специальными нормативными правовыми актами и законодательством субъектов РФ могут быть предусмотрены такие виды обращений, как ходатайство и петиция.

В административно-правовой науке выделяют и другие классификации прав граждан на обращения. Так, Б. В. Маслов в содержание права на обращение граждан включает такие элементы, как:

- право граждан па подачу и рассмотрение обращения;

- право граждан на участие в рассмотрении обращения;

- право граждан на разрешение вопросов, содержащихся в обращении;

- право граждан на получение мотивированного ответа о принятом решении [4].

На основании анализа указанных классификаций можно сделать вывод о том, что основной целью института обращений граждан является обеспечение практического механизма реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Правом на обращение обладают:

- граждане РФ - лица, имеющие гражданство РФ;

- иностранные граждане - лица, не имеющие гражданства РФ и имеющие доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

- лица без гражданства - физические лица, не имеющие гражданства РФ и не имеющие гражданства РФ и не имеющие доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

- коллектив или объединение граждан - два или более лиц, имеющих заинтересованность в разрешении вопросов, затрагиваемых в едином обращении.

По форме подачи обращений выделяют:

- устные (обращения на личном приеме, по телефону, на публичных мероприятиях);

- письменные (поданные с помощью обычного почтового отправления, факсимильной связи, фельдъегерской службы, телеграммы, электронной почты, опубликованные в средствах массовой информации) и др.

Согласно ст. 5 ФЗ № 59 при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 настоящего Федерального закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Производство по обращениям граждан, как и любой другой вид административного производства, осуществляется поэтапно. Этапы (стадии) формируются в соответствии с задачами производства, однако четкого правового закрепления не имеют.

С учетом норм ФЗ № 59 можно вести речь о четырех стадиях производства по обращениям граждан, одна из которых является факультативной:

- возбуждение производства по обращению (подача обращения и его регистрация);

- рассмотрение обращения и принятие по нему решения;

- обжалование вынесенного решения (факультативная стадия);

- исполнение решения по обращению.

К субъектам, полномочным рассматривать обращения граждан, относятся:

- государственные органы, в том числе и таможенные;

- органы местного самоуправления;

- должностные лица.

В современных условиях производство по обращениям граждан и юридических лиц в таможенных органах является составной частью их административно-юрисдикционной деятельности, которая в основном реализуется в административно-процессуальной форме производства по делам о нарушении таможенных правил, производства по жалобам и обращениям граждан на действия и решения должностных лиц, принимаемым в процессе таможенного, валютного, транспортного и иных видов контроля за соблюдением таможенного законодательства и ведения производства по данным делам, а также при привлечении должностных лиц таможенных органов к дисциплинарной ответственности за неправомерные решения, действия (бездействие) [5].

По мнению В. С. Фоменко, производство по обращениям граждан в административной деятельности таможенных органов представляет собой совокупность норм права как материального, так и процессуального характера, реализуемых в рамках административно-юрисдикционного процесса и призванных защищать права и законные интересы физических, юридических лиц (участников внешнеэкономической деятельности), а также индивидуальных предпринимателей в таможенных правоотношениях [6].

Как отмечают А. В. Зубач и П. Н. Сафоненков, в производстве по обращениям граждан в таможенные органы «выделяют две группы субъектов института обращений граждан. Первая группа - лица, которые обладают правом на подачу обращения. Вторая - круг субъектов, которым адресовано это обращение и на которых возлагается обязанность его принять, рассмотреть, разрешить поставленные в обращении вопросы, принять по нему необходимые меры» [7].

В таможенных органах полномочия рассматривать обращения граждан имеют: Федеральная таможенная служба (ФТС России), региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, их должностные лица.

Например, в 2015 г. в ФТС России поступило 7 587 письменных обращений граждан, что на 816 обращений (12%) больше, чем в 2014 г. (6 771 обращение). Из

общего количества поступивших в ФТС России обращений граждан 5 965 (78,6%) направлено в электронном виде (в 2014 г. - 5 131 обращение, или 75,8% от общего количества поступивших). Наряду с этим на личный прием в таможенные органы в 2015 г. обратились 3 731 человек (в 2014 г. - 3 833 человека) [8].

По результатам рассмотрения письменных обращений (с учетом поступивших в конце 2014 г.) было принято 256 положительных решений, отказано на основании законодательства РФ о таможенном деле и права Евразийского экономического союза в 221 случае, даны разъяснения 6 779 заявителям, 2 169 обращений направлено на исполнение в региональные таможенные управления и сторонние организации по принадлежности, принято 106 информационных писем.

В соответствии со ст. 12 ФЗ № 59 письменное обращение, поступившее в ФТС России или таможенные органы, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации, в исключительных случаях руководитель таможенного органа, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив об этом гражданина, направившего обращение.

По мнению автора, при анализе особенностей производства по обращениям лиц в таможенные органы в первую очередь необходимо уделить внимание общему порядку, установленному приказом ФТС России от 30.06.2014 № 1240 «Об утверждении Порядка работы с обращениями граждан в ФТС России и таможенных органах Российской Федерации», который распространяется на все устные и письменные, индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступающие в письменной форме, в форме электронного документа или в форме устного обращения к должностному лицу во время личного приема граждан и не распространяются на взаимоотношения граждан и ФТС России, таможенных органов в процессе исполнения ими других государственных услуг, а также в случаях, определенных федеральными конституционными законами и иными федеральными законами [9].

Так, установленный приказом порядок не распространяется: на обращения граждан по вопросам, предусмотренным уголовно-процессуальным законодательством РФ, законодательством о гражданском судопроизводстве РФ, законодательством РФ об административных правонарушениях, трудовым законодательством РФ, таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством РФ о таможенном деле, по вопросам перемещения товаров, транспортных средств, таможенного контроля, таможенных процедур, таможенных платежей (продление срока временного ввоза (допуска) транспортных средств, внесение изменений в таможенную декларацию, корректировки таможенной стоимости, подтверждение ввоза (вывоза) товаров, создание временных зон таможенного контроля, возврат и зачет таможенных платежей, выдача паспорта транспортного средства и др.).

Наряду с этим необходимо констатировать, что обжалование решений, действий (бездействия) таможенного органа и их должностных лиц по вопросам таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства РФ о таможенном деле осуществляется в соответствии со ст. 9 ТК ТС («Обжалование действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц»), гл. 3 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (ФЗ № 311) [10].

Например, в 2015 г. таможенными органами было рассмотрено по существу 2 111 жалоб юридических и физических лиц на решения, действия (бездействие) в области таможенного дела, из которых 60,5% жалоб удовлетворены полностью или частично.

Таможенные споры в научной литературе подразделяются на группы в зависимости от оснований возникновения. Основанием жалобы в административной деятельности таможенных органов являются обстоятельства, указывающие на несоответствие требованиям действующего законодательства РФ решений, действий или бездействия (в рассматриваемом случае это решения, действия или бездействие таможенных органов и их должностных лиц), затрагивающих заявителя непосредственно и индивидуально [11].

Предлагаем таможенные споры классифицировать на три группы:

- оспаривание действий (бездействия) таможенных органов;

- оспаривание решений таможенных органов;

- обжалование постановлений таможенных органов о привлечении лиц к административной ответственности.

Следует отметить, что одной из отличительных особенностей таможенных споров является наличие возможности обжалования действий (бездействия) и решений таможенных органов в упрощенном порядке согласно ст. 49 ФЗ № 311. Данный порядок призван облегчить процедуру обжалования в определенных случаях, не требующих долгого разбирательства, и предполагает подачу устной жалобы вышестоящему должностному лицу и ее безотлагательное рассмотрение непосредственно на месте возникновения спорной ситуации. Решение по жалобе при упрощенном порядке рассмотрения принимается незамедлительно, но не позднее трех часов с момента ее подачи.

Упрощенный порядок обжалования может быть применен только при соблюдении совокупности следующих условий:

- предметом обжалования являются решение, действия (бездействие) должностного лица таможенного поста (включая начальника таможенного поста) или таможни. Обжалование решений региональных таможенных управлений, а также ФТС России и их должностных лиц в упрощенном порядке не предусмотрено;

- обжалуются решение, действия (бездействие) в связи с ввозом в РФ и (или) вывозом из РФ одного транспортного средства и товаров, стоимость которых не превышает 1,5 млн. руб.

Законодательством не предусмотрены ограничения на применение упрощенного порядка обжалования юридическими лицами, однако установленные стоимостные ограничения позволяют сделать вывод о том, что такой порядок скорее применим к физическим лицам.

Установленная устная форма жалобы, в отличие от письменной, не подразумевает соблюдение каких-либо конкретных требований относительно ее содержания, кроме тех, которые должны исходить непосредственно из обстановки.

Гарантией того, что устная жалоба не останется без внимания со стороны лица, которому она адресована, служит закрепленное право лица потребовать составления акта о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке. Тот факт, что акт составляется по желанию лица, обратившегося с жалобой на решение, действия (бездействие) должностного лица таможенного органа, на наш взгляд, подлежит изменению в законодательстве. По нашему мнению, составление такого акта

должно входить в обязанности должностных лиц таможенных органов. Это необходимо для систематизации жалоб, для статистики.

Акт о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке, подписываемый как должностным лицом таможенного органа, рассматривающим жалобу, так и самим заявителем, служит документом, в котором содержатся все необходимые сведения об обстоятельствах обжалования (с указанием данных о заявителе, существе дела и принятом решении по жалобе). Представляется, что подобная форма документирования процесса и результатов обжалования позволит решить две задачи: упростить документооборот и в то же время должным образом зафиксировать необходимые сведения об обжаловании. В целях реализации указанной нормы форма указанного акта определена ФТС России.

Упрощенный порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц является альтернативным по отношению к общему порядку и не исключает его. Согласно ч. 5 ст. 49 ФЗ № 311 применение упрощенного порядка обжалования (как и его неприменение) не лишает лицо права обратиться с жалобой в таможенные органы в соответствии с общим порядком.

Таким образом, решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд. Подача жалобы на решение, действия (бездействие) таможенного органа или его должностного лица в таможенные органы не исключает возможности одновременной или последующей подачи жалобы аналогичного содержания в суд, арбитражный суд. Жалоба на решение, действия (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, поданная в таможенные органы и в суд, арбитражный суд, рассматривается судом, арбитражным судом. Порядок подачи, порядок рассмотрения и порядок разрешения жалоб, направляемых в суды и арбитражные суды, определяются законодательством РФ о гражданском судопроизводстве и судопроизводстве в арбитражных судах.

Жалоба на решение, действия (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана в течение трех месяцев:

- со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности;

- со дня истечения установленного срока для принятия таможенным органом или его должностным лицом решения или совершения действия, принятие или совершение которых предусмотрено в соответствии с таможенным законодательством.

В отношении содержания жалобы в административно-юрисдикционном процессе необходимо отметить, что жалоба подается в произвольной форме и должна содержать следующую информацию:

- кем подается жалоба (фамилия, имя, отчество физического лица, наименование юридического лица, его места жительства или нахождения);

- реквизиты обжалуемого постановления (наименование таможенного органа, должностным лицом которого оно вынесено, номер дела об административном правонарушении, дата вынесения, лицо, в отношении которого вынесено).

В целях обеспечения единообразного порядка действий должностных лиц таможенных органов при принятии к рассмотрению и рассмотрении жалоб на

решения, действия (бездействие) в области таможенного дела, а также организации работы с такими жалобами ФТС России были разработаны методические рекомендации [12].

Согласно этим методическим рекомендациям жалоба на решение, действия (бездействие) в области таможенного дела принимается к рассмотрению таможенным органом, если:

- таможенный орган правомочен рассмотреть поступившую жалобу и принять по ней решение;

- отсутствуют основания для отказа в рассмотрении жалобы по существу.

В случаях, если в жалобе содержится информация о сформированной позиции непосредственно нижестоящего таможенного органа по вопросу предмета обжалования, если решение по жалобе может иметь важное, определяющее значение для правоприменительной практики, а также исходя из значимости интересов, затрагиваемых обжалуемым решением, действиями (бездействием) таможенного органа по подчиненности на два уровня ниже, такая жалоба может быть принята к рассмотрению ФТС России либо региональным таможенным управлением.

Таможенным органом, принявшим жалобу к рассмотрению, должны быть предприняты меры к исключению одновременного рассмотрения аналогичной жалобы непосредственно нижестоящим таможенным органом.

При поступлении в таможенный орган жалобы, полномочия по рассмотрению которой отнесены к компетенции вышестоящего таможенного органа, таможенный орган, в который подана жалоба, должен направить ее в вышестоящий таможенный орган вместе с аргументированным заключением и подтверждающими материалами не позднее пяти рабочих дней со дня ее поступления (порядок составления аргументированного заключения по жалобе содержится в п. 37 методических рекомендаций).

Все поступающие в ФТС России письменные обращения граждан подлежат обязательной регистрации в Приемной ФТС России в течение трех дней.

Автор разделяет мнение М. М. Звягина, который указывает, что, «учитывая специфику таможенных отношений, было бы вполне целесообразно в законодательстве установить более сокращенные сроки рассмотрения таможенных жалоб, а также установить жесткий режим ответственности за нарушения сроков рассмотрения соответствующей жалобы. Кроме того, в целях защиты участников соответствующих административных отношений было бы вполне целесообразно как принцип производства по жалобам закрепить институт самозащиты лица, обратившегося с жалобой. Суть данного института должна состоять в том, что если ответ на жалобу не получен вовремя, то по ней принято положительное решение и обратившийся с жалобой гражданин или хозяйствующий субъект может требовать возмещения причиненного вреда, а также восстановления нарушенного права» [13].

Итак, в настоящее время производство по обращениям граждан в таможенные органы является одним из видов их административной юрисдикционной деятельности. Оно регламентируется определенными процессуальными нормами и направлено на рассмотрение и (или) разрешение предложений, заявлений, жалоб и других обращений граждан, от него зависят решение вопросов соблюдения и реализации прав участников ВЭД и других субъектов, своевременность принятия новых или оптимизация действующих нормативных правовых актов.

Е. И. Сидоров

Использованные источники

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Сидоров Е. И. Актуальные вопросы административной юрисдикции таможенных органов // Юридические науки. 2009. № 4. С. 97.

3. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

4. Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 17.

5. Сидоров Е. И. Федеральная таможенная служба как субъект административной юрисдикции // Административное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 1061-1062.

6. Фоменко В. С. Основные направления административной юрисдикции таможенных органов Российской Федерации // Академический вестник Ростовского филиала Российской таможенной академии. 2016. № 1 (22). С. 48.

7. Административная юрисдикционная деятельность таможенных органов: учебник для вузов / П. Н. Сафоненков, А. В. Зубач, О. А. Сафоненкова. М.: Юрайт, 2015. С. 226.

8. Таможенная служба Российской Федерации в 2015 году: справочные материалы к заседанию коллегии ФТС России. С. 69.

9. Приказ ФТС России от 30.06.2014 № 1240 «Об утверждении Порядка работы с обращениями граждан в ФТС России и таможенных органах Российской Федерации» // Архив ФТС России.

10. Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.

11. Шеметов М. Н. Административно-правовое регулирование производства по жалобам в таможенных органах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 22.

12. Распоряжение ФТС России от 12.07.2011 № 118-р «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению ведомственного контроля решений, действий (бездействия) в области таможенного дела» (ред. от 04.12.2012) // Архив ФТС России.

13. Звягин М. М, Сафронов В. А., Куракин А. В. Таможенные жалобы: понятие, сущность, производство. Часть первая // Право и политика. 2010. № 3. С. 403.