CC BY
83
Мурсалимов Камиль Рамилевич
кандидат юридических наук, доцент, ведущий эксперт отдела нормативно-правового обеспечения Следственного департамента МВД России (г. Москва)
Mursalimov Kamil Ramilevich
candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Leading expert of the department of regulatory support of the Investigative Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Moscow)
E-mail: mkr1976@yandex.ru
Правовая экспертиза как элемент правообразующей деятельности государства
Legal expertise as an element of the law-making activity of the state
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы проведения правовых экспертиз, связанные с конкретизацией характера юридической деятельности, формированием навыков проведения правовых экспертиз, приводятся причины некорректной экспертной деятельности. Также обусловливается объективная потребность в изменении понимания правовой экспертизы и составляющих ее элементов.
Ключевые слова: правовая экспертиза, диалектический метод, юридическая деятельность, правообра-зующая деятельность, законодательный акт, антикоррупционная экспертиза.
Abstract. The article discusses the problems of conducting legal examinations associated with the specification of the nature of legal activity, the formation of skills for conducting legal examinations, the reasons for the incorrect expert activity are given. It also determines the objective need to change the understanding of legal expertise and its constituent elements.
Keywords: legal expertise, dialectical method, legal activity, legal activity, legislative act, anti-corruption expertise.
Правовая экспертиза является разновидностью юридической деятельности. Существуют различные подходы к классификации юридической деятельности. С одной точки зрения к юридической относят правотворческую, правоприменительную, учредительную и контрольную деятельность1. Некоторые авторы выделяют правотворческую, правоисполнительную, правоохранительную направления юридической деятельности2
В.Н. Карташов к видам юридической деятельности относит правотворческую, кодификационную, правоприменительную, распорядительную, интерпретационную, контрольную, учредительную, право-конкретизирующую3.
Возможно выделение юридической деятельности государства и юридической деятельности граждан, иных членов гражданского общества. При этом юридическая деятельность государства подразделяется на правотворческую, информационную, правоприменительную и деятельность в сфере социально-правового контроля4. Отдельные авторы ко вторичной правореализующей деятельности государства относят контрольно-надзорную5.
1 Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 7.
2 Теория государства и права / Отв. ред. Н. Г. Александров. М., 1968. С. 72-73; Байтин М.И. О формах осуществления функций социалистического государства // Ученые записки Саратовского юридического института. 1969. Вып. 18. С. 263; Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций советского государства // Советское государство и право. 1956. № 3. С. 85-86.
3 Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 80-101.
4 Сырых В.М. Социология права. М., 2001. С. 177-178.
5 Бакулина Л.Т. Государственная правореализующая деятельность: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 16. Примечательно, что большинство авторов сходятся во мнении, что к отдельным типам юридической деятельности относятся контроль и надзор.
Приведенные классификации свидетельствуют о разнообразии юридической деятельности. При этом практически в каждой из указанных сфер юридической деятельности может осуществляться правовая экспертиза. Институт правовой экспертизы является комплексным институтом права, нормы которого закреплены в различных отраслях законодательства Российской Федерации.
Следует отметить, что в действующем законодательстве не содержится общеправового межотраслевого определения правовой экспертизы, что приводит к научным дискуссиям относительно определения данного понятия.
У исследователей не сложилось единого мнения в отношении понятия «правовая экспертиза». За-киров И.А. определяет правовую экспертизу как исследование, проводимое экспертом по поручению или решению уполномоченных на то лиц, или без такого, но в силу прямого указания нормативного правового акта, которое основано на применении специальных знаний для того, чтобы использовать его результаты в юридической деятельности1.
Еще менее разработанным является понятие экспертизы нормативного правового акта. И.С. Андреев полагает, что экспертиза нормативного правового акта должна рассматриваться как один из элементов системы социального порядка, которая функционально ориентирована на обеспечение правового регулирования отношений в обществе, возникающих между объектом и субъектом воздействия2.
Е.В. Журкина считает, что правовая экспертиза - это оценка нормативного правового акта в отношении соответствия его положений нормам Конституции РФ, соотношения с международно-правовыми актами, связи с общей системой действующего законодательства, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности организационными, финансовыми и другими мерами, соблюдения правил юридической техники, поощрений, мер ответственности (санкций), соответствия современным достижениям российской и зарубежной правовой науки и юридической практики3.
В.М. Баранов и С.Б, Поляков считают, что назначение экспертизы нормативного правового акта состоит в определении качества закона (или его проекта), выявлении в нем дефектов и их устранении4.
Определение понятия правовая экспертиза содержится в ряде нормативных правовых актов.
Статья 29 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» закрепляет, что в процессе осуществления государственного кадастрового учета или государственной регистрации прав включает в себя необходимость проведения правовой экспертизы документов, представленных для проведения кадастрового учета5.
Специальные законодательные акты об экспертизах содержатся определения сущности конкретных видов правовых экспертиз. Так, например, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» в статье 1 закрепляется определение экологической экспертизы, «под которой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду»6.
На законодательном уровне находит закрепление и такой вид правовой экспертизы, как судебная экспертиза. Федеральный закон «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» содержит определение сущности судебной экспертизы. В статье 9 раскрывается сущность терминов, которые использованы в указанном законодательном акте. Одним из таких терминов выступает судебная экспертиза, под которой законодатель понимает «процессуальное действие, включающее в себя проведение исследований и дачу заключения экспертом по вопросам, требующим специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла»7.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" под правовой экспертизой правовых актов субъектов Российской Федерации понимается деятельность, осуществляемая "в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, зако-
1 Закиров. И.А. Правовая экспертиза: диссертация ... кандидата юридических наук. Нижний Новгород, 2008. С. 6-7.
2 Андреев. И.С. Системный подход к понятию экспертизы нормативного правового акта // Журнал российского права. 2001. № 6. С.51.
3 Журкина. Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства: дис. ... канд. юрнд. наук. М., 2009. С. 21.
4 Баранов В.М., Поляков С.Б. Правовая экспертиза изменений действующего российского законодательства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 3 (110). С. 135.
5 Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О государственной регистрации недвижимости» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2020) // Собрание законодательства РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4344.
6 Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4556.
7 Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2291.
Мурсалимов К. Р. Правовая экспертиза как элемент правообразующей деятельности государства
нов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам"1.
В Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87, устанавливается, что "при правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования)*(5) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений"2.
Необходимо отметить, что в законодательстве Российской Федерации антикоррупционная экспертиза рассматривается отдельно от правовой экспертизы. В частности, Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 устанавливается, что государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя в том числе правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации и антикоррупционную экспертизу этого акта.
Следует отметить, что в постановлении Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 не содержится определения правовой и антикоррупционной экспертиз, в нем отражены лишь основные их признаки. В частности, предусматривается, что в "государственной регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении правовой экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации и если при проведении антикоррупционной экспертизы в этом акте будут выявлены коррупциогенные факторы"3.
Таким образом, правовая экспертиза является неотъемлемым элементом юридической деятельности, имеющим контрольно-надзорное и преобразующее значение в целях выработки качественного, юридически обоснованного решения.
Особую важность правовая экспертиза приобретает в ходе правообразующей деятельности государства.
Афанасьев В.С. полагает, что правообразование представляет собой процесс "первоначального зарождения норм права в общественных отношениях до их закрепления в законе"4 и предшествует правотворчеству. При этом "правообразование - объективный процесс, который начинается до государственного вмешательства"5.
Вместе с тем правообразование возможно рассматривать как понятие, которое значительно шире по значению понятия правотворчества и включает в себя последнее. При этом правообразованием охватывается весь процесс формирования права - от выявления необходимости правового урегулирования (в частности, правовой мониторинг) до установления правовых норм (правотворческий процесс)6.
В ходе правотворчества создаются правовые нормы. Помимо непосредственного установления правовых норм органы государственной власти осуществляют деятельность, способствующую формированию права. Эта деятельность не относится к существу правотворческого процесса. К разновидностям такой деятельности возможно отнести проведение правовой экспертизы, антикоррупционной экспертизы, юридико-технической экспертизы, лингвистической экспертизы, осуществление мониторинга правовых актов.
Представляется целесообразным обозначить такую деятельность государства как правообразую-щую, способствующую формированию права.
Необходимо учитывать, что проведение правовой экспертизы осуществляется не разработчиком проекта нормативного правового акта, а иным лицом, обладающим специальной компетенцией.
Так, в "антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации; федеральным органом исполнительной власти в области юстиции - в со-
1 Пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации".
2 Пункт 11 Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста России от 31 мая 2012 г. № 87.
3 Пункт 14 постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 № 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации".
4 Афанасьев В.С. Правообразование и правотворчество // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2008. № 1. С. 5.
5 Там же. С. 8.
6 Там же. С. 9.
ответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенным Правительством Российской Федерации; органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с настоящим Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации"1.
Правовым управлением Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляется проведение правовой экспертизы "законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта"2.
Контрольно-надзорная природа правовой экспертизы не позволяет отнести ее к правотворческой деятельности, как процессу непосредственного создания правовой нормы. На каждом этапе правотворческой деятельности привносится нечто новое в создаваемое правовое регулирование. Однако институт правовой экспертизы направлен на определение соответствия предлагаемых правотворческих новаций данному процессу и действующим правовым положениям. Посредством правовой экспертизы предотвращается появление правотворческих ошибок и совершенствование качества правового материала.
В этой связи обоснованным представляется рассмотрение правовой экспертизы как элемента правообразующей деятельности, направленной на выявление необходимости разработки правовой нормы (правовой мониторинг), непосредственный процесс создания и закрепления правовой нормы (правотворческая деятельность), контроль качества формирования правовой нормы и ее осуществления (правовая экспертиза).
1 Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.
2 Статья 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 801.
Мурсалимов К. Р. Правовая экспертиза как элемент правообразующей деятельности государства - 329
