CC BY
59
ПРАКТИКА.
Bureaucracy in Russia, 1855-1861; Zelnik R. Labor and Society in Tsarist Russia.- Stanford: Stanford Uni-versity Press, 1971; RieberA.J. Merchents and Entrepreneurs in Imperial Russia.- Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1982; Freeze G. The Russian Levites: Parish Clergy in Eighteenth Century. - Cambridge: Harvard University Press, 1977.
7. Riazanovsky N. A Parting of Ways: Government and the Educated Public in Russia, 1801-1855. - Oxford: Claren don Press, 1976; Haimson L. The Problem of Social Stability in Urban Russia, 1905-1914.
8. См., напр.: Suny R.G. Toward a Social History of the Russian Revolution //American Historical Review. 1983.Vol.88. №l. P.31-52.
9. См. например: Macey D. Government and Peasant in Russia, 1861-1906. The Prehistory of Stolypin Reform.-De Kalb (III), 1987; Robbins K. The Tsars Viceroys: Russian, Governors in Last Years of Empire.-Ithaca (N.Y.), 1987; Verner A. The Crisis of Russian Autocracy: Nicholas II and the 1905 Revolution. - Princeton, 1990; Starr S.E. Decentralization and Self-government in Russia 1830-1870. - Princeton, 1972; Lincoln W.B. In the Vanguard of Reform: Russia's Enlightened Bureaucrats, 1825-1861, De Kalb (III), 1982; Idem. Nicolai Miliutin;An Enlightened Russian Bureaucrat in the Nineteenth Centaury.- New Townville (Mass), 1977; Wortman R. The Development of Russian Legal Consciousness.- Chicago, 1979; Weissman N. Reform of Tsarist Russia: The State Bureaucracy and Local Government, 1900-1914. - New Bruncwich (N.Y.), 1981; Orlovsky D. The Limits of Reform; The Ministry of Internal Affairs in Imperial Russia (1802-1881). - Cambridge (Mass), 1981.
10. См., напр.: Neuberger J. Hooliganism. Crime, Culture and Power in St. Petersburg, 1900-1914. - Berkeley: University of California, 1993. Constructing Russian Culture in the Age of Revolution: 1881-1940/ Ed. By Shepherd D.-N.Y.A Oxford University Press, 1998.
11. См. например: Slezkine Y. Arctic Mirrors: Ruusia and the Small People's of the North. - Berkeley: University of California, 1994; Russia's Orient: Imperial Borderlands and People, 1700-1917 / Ed by Brower D.R., Lazzeriny Ed.J. - Bloomington: Indiana University Press, 1997.
12. См., напр.: Barrett Th.M. The Terec Cossacks and North Caucasus Frontier, 1700-1860. - Ph.D. diss., Georgetown University, 1997.
ПРАВОТВОРЧЕСТВО В МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЯХ
N
БАЖИНОВ М.А. ,
кандидат политических наук, председатель комиссии по законности и правам человека Совета депутатов г. Белгорода
Правотворчество в муниципальных образованиях - это та сфера создания правовых актов на местном уровне, которая непосредственно затрагивает интересы каждого жителя муниципального образования, поскольку именно на уровне местного самоуправления решаются каждодневные проблемы граждан.
Необходимо остановиться на процедуре и проблемах правотворчества в муниципальных образованиях в контексте нового Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на примере города Белгорода.
Как известно, 6 октября 2003 г. был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуп-
равления в Российской Федерации". Если считать Закон СССР 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", новый Закон является четвертым по счету законодательным актом, призванным урегулировать правоотношения в сфере самоорганизации граждан.
Принципиально новым в Законе является подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежний Закон обтекаемо обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других образований, то теперь четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования. Определено, что местное
НАУКА.ТЕОРИЯ.
ПРАКТИКА.
2006'02
самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах.
Городскими округами по смыслу Закона должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой. С учетом этого Законом Белгородской области от 20 декабря 2004 г. №159 городу Белгороду был присвоен статус городского округа.
Муниципальное образование каждого типа - будь то поселение, муниципальный район, городской округ - решает в соответствии с новым Законом свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.
В определении круга вопросов местного значения Закон исходит из принципа суб-сидиарности - в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые именно на данном уровне, по мнению законодателя, могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа.
Правотворчество в муниципальных образованиях должно касаться тех вопросов местного значения, которые возложены на конкретный тип муниципального образования.
Новое федеральное законодательство исходит из принципа расширения круга правотворческих полномочий населения муниципальных образований, а также прозрачности процедуры принятия органами местного самоуправления правовых актов.
Так, законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые введена процедура публичных слушаний. Установлены случаи, в которых правовой акт не может быть принят без его вынесения на обсуждение жителей муниципального образования. В городе Белгороде с 1 января 2006 года в обязательном порядке на публичные слушания будут выноситься:
- проект бюджета города и отчет о его исполнении;
- проекты планов и программ развития города;
- проекты правил землепользования и застройки;
- проекты планировки территорий и межевания территорий;
- вопросы реконструкции объектов капитального строительства;
- вопросы о преобразовании муниципального образования;
- генеральный план города.
С 1 сентября 2005 года в действие была введена норма федерального закона, предусматривающая обязательное рассмотрение на публичных слушаниях проектов уставов муниципальных образований и правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы. В городе Белгороде такие слушания были проведены, наверное, одними из первых в Российской Федерации. Состоялись они 12 ноября 2005 года. В публичных слушаниях по проекту Устава города приняли участие более 140 человек. Этому предшествовала большая подготовительная работа. Был разработан проект Устава городского округа. Решением городского совета депутатов от 28 июня 2005 года №153 проект Устава города был вынесен на обсуждение жителей города и опубликован в газете «Наш Белгород» 1 июля 2005 года для обсуждения.
После опубликования проекта города Белгорода от граждан, общественных организаций, должностных лиц и органов государственной власти и местного самоуправления поступили предложения и замечания. В частности, поправки были предложены государственно-правовым управлением аппарата губернатора, прокуратурой города, Молодежным советом, Союзом учащихся, студентов и аспирантов Белгородской области, Белгородским региональным отделением Коммунистической партии Российской Федерации, Региональным отделением Российской партии пенсионеров, общественной организацией «Инвалиды за труд, общение и прогресс», структурными подразделениями администрации города, депутатами городского Совета, а также жителями города. Всего поступило 204 предложения о поправках к проекту Устава.
Все они были систематизированы и 1 ноября 2005 года решением сессии городского Совета внесены вместе с проектом Устава на публичные слушания.
В соответствии с требованиями законодательства решение о назначении публичных слушаний вместе с порядком их проведения, текстом проекта Устава города и система-
ПРАКТИКА.
тизированными поправками было опубликовано в газете «Наш Белгород» 3 ноября. Был создан оргкомитет по проведению публичных слушаний, который осуществил их подготовку и обеспечил возможность представления гражданами своих предложений как в письменной форме, так и возможность непосредственного участия в слушаниях, а также участие в публичных слушаниях экспертов.
Всего по результатам проведения публичных слушаний жителями города были даны 234 поправки, вошедшие в итоговый документ публичных слушаний.
Следует отметить, что ряд поправок к тексту проекта Устава носили стилистический, уточняющий характер. В то же время, многие из предложений имели принципиальный характер, коренным образом меняющий всю концепцию документа.
Так, Молодежным советом была внесена поправка, которая впоследствии была учтена депутатами городского Совета и в значительной степени поменяла порядок формирования органов местного самоуправления. Суть данной поправки в следующем: Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставил муниципальным образованиям право самостоятельно избрать и закрепить в своих Уставах модель формирования органов местного самоуправления.
Разработчиками проекта Устава города Белгорода за основу была взята модель, согласно которой высшее должностное лицо - глава муниципального образования - избирается на всенародных выборах. При таком порядке избрания главы муниципального образования Уставами должно быть установлено, какой из органов местного самоуправления - представительный или исполнительный - он возглавляет.
Если глава муниципального образования становится главой администрации, то он возглавляет этот орган на принципах единоначалия, руководит его работой и наделяется представительскими функциями, то есть выступает от лица муниципального образования во взаимоотношениях с населением, органами власти и другими муниципальными образованиями. Руководство представительным органом осуществляет его председатель, избираемый депутатами из своего состава.
Если избранный на всенародных выборах глава муниципального образования возглавляет представительный орган, он становится
председателем этого органа, одновременно наделяется представительскими функциями. Глава администрации назначается в этом случае на конкурсной основе представительным органом по контракту.
При разработке проекта Устава предусматривалось, что высшее должностное лицо муниципального образования, избранное на всенародных выборах, возглавит администрацию города.
Однако в ходе рассмотрения предложений населения города по проекту Устава были приняты поправки Молодежного совета, которым была предложена иная модель формирования органов местного самоуправления, также предусмотренная законом.
Согласно этой модели глава местного самоуправления (в принятом Уставе эта должность именуется глава городского округа - председатель Совета депутатов) избирается не на всенародных выборах, а депутатами из своего состава.
При таком способе формирования глава городского округа является председателем представительного органа. Глава местной администрации, или мэр города, назначается представительным органом на контрактной основе по результатам проводимого в обязательном порядке конкурса на замещение этой должности.
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Этот порядок должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта контракта. Условия контракта для главы местной администрации утверждаются представительным органом муниципального образования, а также законом субъекта Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления соответствующими законами.
Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по истечении срока действия, по соглашению сторон или в судебном порядке в связи с нарушением условий.
Безусловными положительными чертами данной модели формирования органов власти является разделение функций политика и хозяйственника.
Если избранный из числа депутатов глава городского округа наделяется всей полнотой политической власти, то нанятый по контрак-
ИАУКА.ТЕОРИЯ,
ПРАКТИКА.
2006'02
ту мэр города избавлен от представительских функций, отнимающих массу времени, и занят ведением городского хозяйства.
При такой модели всегда есть возможность расторжения в судебном порядке контракта с главой администрации в случае ненадлежащего исполнения им своих обязанностей. И это тоже большой плюс, поскольку существующее на сегодняшний день избирательное законодательство практически не позволяет избирателям отозвать всенародно избранное должностное лицо из-за необходимости сбора нереально большого количества подписей в поддержку отзыва.
Существенно сокращаются при данной модели расходы муниципалитета на проведение муниципальных выборов, что также немаловажно.
Кроме такой формы участия населения в нормотворческих процессах, законом предполагается проведение опросов граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.
Все это должно усилить начало самоорганизации населения в осуществлении местного самоуправления, укрепить связи граждан с органами местного самоуправления, обеспечить открытость и гласность работы всех самоуправленческих структур.
Поскольку новый закон коренным образом меняет сам подход к организации местного самоуправления, его финансовую основу, по-новому определяет круг полномочий муниципалитетов и решает вопросы муниципального имущества, в ближайшее время всем муниципальным образованиям предстоит большая правотворческая работа по приведению своих правовых актов в соответствие с новым законодательством. На этом пути возникает масса проблем.
В первую очередь, это проблемы несовершенства законодательства и постоянного его изменения, проблемы нечеткости формулировок норм закона. К примеру, в сам основополагающий закон о местном самоуправлении за период с октября 2003 года изменения были внесены 11-ю федеральными законами. А учитывая тот факт, что любые изменения уставов муниципальных образований, даже самые незначительные,
призванные просто привести формулировки уставов в соответствие с требованиями законодательства, подлежат рассмотрению на публичных слушаниях, возникают серьезные проблемы и отсрочка по времени принятия данных правовых актов.
Надо прежде всего учитывать, что намеченная Законом реформа местного самоуправления является частью перестройки широкого комплекса общественных отношений. Вместе с ней идет земельная реформа, реформа жилищно-коммунального хозяйства, реформа образования, здравоохранения и др. Все они требуют адекватного правового оформления.
Вступление в силу нового Федерального закона предполагает существенную перестройку законодательства о местном самоуправлении, сложившегося в субъектах Российской Федерации. И оперативность принятия органами местного самоуправления правовых актов по вопросам местного значения во многом зависит от своевременного регулирования органами власти субъектов Российской Федерации ряда правоотношений, касающихся их компетенции в сфере местного самоуправления.
В целом Федеральный закон предполагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления, затрагивающей вопросы организации местного самоуправления (систему органов, их полномочия, порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственность депутатов и должностных лиц и др.). Эффективность такой деятельности вряд ли может быть высокой, если учитывать, что у работников местного самоуправления многих вновь образованных муниципальных образований, особенно это касается сельских поселений, нет достаточного опыта и знаний для квалифицированной подготовки правовых актов. В этих условиях необходима помощь муниципалитетам со стороны федеральных и региональных органов государственной власти.
На органы местного самоуправления сегодня возложено решение задач, значимых как для государства, так и для общества. В связи с этим необходимо не только продекларировать, но и выработать конкретные механизмы их реализации.
