CC BY
89
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 68-74. © Д.Е. Кошель, 2008
УДК 347.73
ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ
Д.Е. КОШЕЛЬ
Рассматриваются теоретические вопросы правоприменительной деятельности органов государственного управления, входящих в систему регулирования финансовых рынков, дается классификация управленческих функций этих органов.
Правовое регулирование финансовых рынков относится к специфическому направлению государственной управленческой деятельности в сфере экономики и финансов.
Отношения, возникающие на финансовых рынках, имеют многоаспектный характер и в итоге регулируются нормами различных отраслей права, в совокупности структурируемыми в последнее время в особый комплексный правовой институт. Формирование такого института связано не только с необходимостью обособления части нормативного материала, относящегося к регулированию однородных по экономической сущности явлений, а в большей степени продиктовано динамичностью и увеличением степени влияния состояния и развития финансовых рынков на экономику государства в условиях расширения глобализации рынков и структурной трансформации российского капитала.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие элементы структуры финансовых рынков как отдельные комплексы однородных отношений в определённой сфере финансово-экономической деятельности субъектов: рынок ценных бумаг, рынок коллективных инвестиций (акционерных, паевых инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, страховых организаций), рынок ссудного капитала (кредитный рынок), валютный рынок, срочный рынок (рынок производных финансовых инструментов).
Необходимо отметить, что границы некоторых из перечисленных элементов рынка возможно обозначить лишь условно. В част-
ности, в основе отношений на рынке коллективных инвестиций лежат операции с ценными бумагами; ценные бумаги и валюта являются базисными активами для срочного рынка. За исключением последнего, все указанные элементы финансовых рынков в достаточной степени опираются на предметную нормативно-правовую базу, имеющую в основе профильные законы. В то же время анализ источников регулирования показывает, что правовое регулирование финансовых рынков неоднородно и осуществляется на стыке нескольких отраслей права.
В системе правового регулирования финансовых рынков возможно выделить следующие основные виды отраслевого регулирования.
1. Гражданско-правовое регулирование имеет объектом регулирования сделки, совершаемые на финансовых рынках. Нормы гражданского права определяют понятие ценной бумаги и других инструментов финансовых рынков и порядок совершения сделок с ними на основе равенства сторон, автономии воли и имущественной самостоятельности. Также гражданское право устанавливает правовой статус участников финансовых рынков и способы защиты их прав.
2. Сфера финансово-правового регулирования финансовых рынков продиктована юридическим (узким) пониманием финансов как отношений, связанных с образованием, распределением и использованием государственных и муниципальных фондов денежных средств. В связи с этим в первую очередь финансовое право регулирует ту часть отноше-
ний на финансовом рынке, которая связана с бюджетом. В основном это отношения в области выпуска и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг и бюджетных инвестиций. В связи с расширением объектов инвестирования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, отношения по такому размещению в инструменты финансового рынка будут также регулироваться финансовым правом. Дискуссионным представляется традиционное отнесение отношений банковского надзора и валютного контроля на финансовых рынках к предмету финансового права, особенно на фоне произошедшей в последнее время его конкретизации в науке. По мнению одних ученых, регулирование указанных отношений производится нормами административного права [1]. По мнению других, императивность финансово-правового регулирования не может быть достигнута без известной доли дис-позитивности, в связи с чем в систему финансового права включаются также страховое право и сберегательное право [2].
В связи с признанием самостоятельности отрасли муниципального права, финансово-правовые отношения с участием органов местного самоуправления (например, выпуск муниципальных облигаций) одновременно входят в предмет муниципальноправового регулирования.
3. Особое место в системе правового регулирования финансовых рынков занимает механизм административно-правового регулирования. В целях определения данного понятия считаем допустимым экстраполировать достаточно разработанный в науке подход к определению административно-правового регулирования рынка ценных бумаг на отношения, возникающие на финансовых рынках в целом. Так, по мнению В.Ю. Синю-гина, административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг охватывает вопросы лицензирования профессиональных участников рынка ценных бумаг, регистрации выпусков ценных бумаг, аттестации специалистов, осуществления контроля за участниками рынка, применения административной ответственности [3]. Е.В. Зенькович считает, что объектом административно-правового регулирования на рынке ценных бумаг является деятельность по совершению
операций с ценными бумагами и их организационному обеспечению, определяя операцию на рынке ценных бумаг как совокупность юридически значимых действий участников рынка, направленных на достижение определённого результата, связанного с выпуском и обращением ценных бумаг [4]. Соглашаясь с упомянутыми авторами в выборе критериев для определения сущности и объекта административно-правового регулирования, отметим, что конкретное содержание административно-правового регулирования финансовых рынков производно от структуры отношений, составляющих деятельность по совершению операций на финансовых рынках.
Приведённая классификация видов правового регулирования, тем не менее, не является окончательной: методы правового регулирования в каждой отдельной группе отношений переплетены, в связи с чем особую проблему составляет определение критериев разграничения приведенных видов правового регулирования в структуре конкретных правоотношений, носящих многоотраслевой характер. Например, отношения по выпуску и обращению государственных и муниципальных ценных бумаг регулируются следующим образом: принятие решения об эмиссии, утверждение программы заимствований, погашение, обслуживание займов и управление долгом - сфера финансового права; заключение сделок по размещению ценных бумаг -область гражданско-правового регулирования; государственная регистрация условий эмиссии и отдельного выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг, отчёт о выпуске, контроль эмиссии и раскрытия информации осуществляются как административные процедуры.
Регламентация основных форм управленческой деятельности на финансовых рынках осуществляется административно-правовыми нормами. На основе классификации, данной Р.Ф. Васильевым, возможно выделить следующие формы управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности [5]: установление норм права (подзаконное нормотворчество), применение норм права, осуществляемое государственными органами (должностными лицами), организационная работа, материально-технические действия.
Необходимость применения права возникает тогда, когда субъективные права и обязанности не могут возникнуть без властной деятельности органов, существуют определённые препятствия к применению субъективного права, нет добровольного исполнения юридической обязанности и, в соответствии с предписаниями юридических норм, необходимо применить юридические санкции [6].
Из этого следует, что правоприменительная деятельность исполнительных органов обеспечивает процесс непосредственной реализации правовых норм, к которому ученые относят, как правило, следующие стадии: установление фактических обстоя-
тельств дела; поиск соответствующей обстоятельствам административно-правовой
нормы, которую надлежит применить; уяснение смысла и содержания административно-правовой нормы, её толкование; принятие решения по делу; действия по обеспечению практического исполнения решения [7].
Полномочиями по правоприменению в форме административной деятельности в области финансовых рынков обладают органы исполнительной власти РФ, ответственные за регулирование данной сферы, а также Центральный банк РФ. В общем виде распределение компетенции указанных органов может быть представлено следующим образом.
1. Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) - сферы эмиссии корпоративных ценных бумаг, лицензирования и контроля деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний паевых инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, акционерных инвестиционных фондов, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием, специализированных депозитариев, фондовых бирж, регулирование срочного рынка ценных бумаг и товаров. Кроме этого, отдельные полномочия на финансовом рынке реализуются ФСФР в процессе регулирования деятельности накопительных жилищных кооперативов, бюро кредитных историй и товарных бирж.
2. Министерство финансов - сфера эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.
3. Центральный банк (ЦБ) РФ - орган банковского регулирования и банковского
надзора, валютного регулирования и валютного контроля. Сферы регулирования ЦБ РФ на финансовом рынке: эмиссия ценных бумаг кредитными организациями, деятельность валютных бирж, лицензирование организации расчётных, в том числе клиринговых, систем, а также порядок совершения сделок с государственными ценными бумагами (в качестве генерального агента по обслуживанию выпусков государственных облигаций).
4. Федеральная служба страхового надзора - контроль и надзор за деятельностью страховых организаций.
5. Министерство обороны РФ - в сфере инвестирования средств накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (совместно с ФСФР РФ).
6. Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору, Федеральная налоговая служба осуществляют функции в области контроля и надзора за выполнением участниками рынка требований законодательства в пределах своей компетенции.
В процессе применения административно-правовых норм Ю.М. Козлов и А.П. Коренев отмечали участие общественных организаций в различных его формах, в числе которых содействие органам управления и должностным лицам в процессе применения этих норм; самостоятельное или совместное с государственными органами применение некоторых норм; непосредственное применение норм [8]. Особенность современной системы административно-правового регулирования финансовых рынков состоит в активной роли саморегулируемых организаций в качестве правоприменителей. Тенденция расширения правоприменительной деятельности саморегулируемых организаций - основное направление государственной политики в рамках реформы системы регулирования на финансовом рынке. В частности, Стратегией развития финансового рынка Российской Федерации на 2006-2008 гг. закреплено, что целый ряд полномочий по регулированию, которые сегодня закреплены за регулятором, могут, по мере укрепления са-морегулируемых организаций, передаваться под контролем регулятора на уровень само-
регулирования. Кроме СРО, законодатель допускает правоприменительную деятельность и частных субъектов - участников рынка, направленную на частичное замещение функций уполномоченного органа на финансовом рынке. Например, фондовая биржа наделена полномочиями по допуску к торгам, присвоению идентификационного номера выпуску, приостановлению размещения и признанию несостоявшимся выпуска биржевых облигаций.
Ещё одной особенностью правоприменительной деятельности органов регулирования финансовых рынков, к сожалению, остается дублирование управленческих функций в регулировании определённой сферы. Результатом административной реформы явилось значительное снижение накала конкуренции уполномоченных органов по поводу регулирования отдельных элементов финансового рынка (в частности, наиболее острая борьба между органами регулирования -ФКЦБ, Центробанком и МАП - касалась срочного рынка; также сферой противодействия ФКЦБ и ЦБ РФ были полномочия по лицензированию профессиональной деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг). Однако в отдельных сферах регулирования пересечения компетенции пока не удается избежать: например, полномочиями по контролю за порядком проведения операций, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, одновременно обладают Росфинмониторинг и ФСФР. Приоритетным направлением государственной политики является максимальная концентрация полномочий по регулированию финансовых рынков в едином коллегиальном органе, получившая неформальное наименование «концепция мегарегулятора».
Правоприменительные функции государственных органов на финансовом рынке классифицируются следующим образом.
1. Функция по осуществлению допуска к деятельности на финансовом рынке. Данная функция включает:
- лицензирование ФСФР различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, деятельности негосударственных пенсионных фондов, акционерных
инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;
- лицензирование Банком России деятельности кредитных организаций. В соответствии с Законом о рынке ценных бумаг (ст. 39), дополнительным основанием для отказа в выдаче кредитной организации лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, её приостановления или аннулирования является отзыв лицензии на осуществление банковских операций, выданной Банком России;
- выдачу Банком России разрешения на создание кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков, а также аккредитацию представительств кредитных организаций иностранных государств на территории РФ;
- процедуры предварительного согласования Центральным банком и ФАС России приобретения акций (долей) кредитной организации (20 % акций (долей)) и финансовой организации (20 % акций (долей) или 10 % активов) в случае превышения размера уставного капитала определённой величины;
- разрешение ФСФР на размещение и (или) обращение эмиссионных ценных бумаг российских эмитентов за пределами РФ;
- разрешение Росстрахнадзора на увеличение размеров уставных капиталов страховых организаций за счёт средств иностранных инвесторов, на совершение с участием иностранных инвесторов сделок по отчуждению акций (долей в уставных капиталах) страховых организаций;
- выдачу ФСФР разрешений на приобретение статуса саморегулируемой организации профессиональных участников ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.
2. Регистрирующая функция включает:
- государственную регистрацию ФСФР выпусков (дополнительных выпусков) эмиссии ценных бумаг и отчетов об итогах вы-
пуска ценных бумаг, а также проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг);
- государственную регистрацию Минфином России условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;
- государственную регистрацию Банком России кредитных организаций;
- регистрацию Банком России эмиссии ценных бумаг кредитных организаций;
- регистрацию ФСФР правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правил доверительного управления ипотечным покрытием;
- регистрацию ФСФР правил (пенсионных и страховых) негосударственных пенсионных фондов;
- ведение ФСФР реестров профессиональных участников рынка ценных бумаг, паевых инвестиционных фондов, лицензий на осуществление деятельности инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными и негосударственными пенсионными фондами, деятельности негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев, саморегули-руемых организаций, аттестованных лиц в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
- аккредитацию организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;
- регистрацию Банком России общих фондов банковского управления кредитных организаций.
3. Контрольная функция охватывает контроль и надзор за деятельностью эмитентов, профессиональных участников рынка, их саморегулируемых организаций, а также применение к ним соответствующих санкций (как непосредственно, так и через суд) в случае выявления нарушения требований законодательства РФ.
Текущий контроль за деятельностью профессиональных участников рынка осуществляется на основе мониторинга предоставляемых в лицензирующий орган регистрационных форм в соответствии с Порядком лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Особен-
ности порядка организации и проведения проверок определены приказом ФСФР РФ от 13 сентября 2007 г. № 07-94/пз-н «Об утверждении порядка проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам». Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных нарушениях, утвержден приказом ФСФР РФ.
Существенную долю контрольных мероприятий составляют проверки соответствия финансовых показателей участников рынка: стоимости и структуры активов, собственного капитала и т. п. - установленным нормативам. Специальное выделение таких требований, являющихся неотъемлемым элементом системы гарантий прав инвесторов на финансовом рынке, предопределило возникновение специфических видов контроля за деятельностью профессиональных участников рынка, кредитных организаций и инвестиционных фондов, основные среди которых:
- надзор ФСФР РФ за соответствием нормативам достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг, стоимости чистых активов акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов, расчётной стоимости инвестиционных паев паевых инвестиционных фондов, минимальной стоимости имущества, составляющего паевой фонд, по достижении которой фонд является сформированным, рыночной стоимости активов и стоимости чистых активов, в которые инвестированы накопления для жилищного обеспечения военнослужащих, рыночной стоимости активов, в которые инвестированы средства пенсионных накоплений, и пр.;
- надзор ФСФР РФ за составом и структурой активов акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов;
- надзор Банка России за соблюдением кредитными организациями обязательных нормативов, установленных ст. 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
Контроль за деятельностью эмитентов публично размещаемых ценных бумаг в текущем режиме осуществляется на основе
мониторинга ежеквартальных отчётов по ценным бумагам, сообщений о существенных событиях и действиях, затрагивающих финансово-хозяйственную деятельность эмитента.
Возможно специально выделить функцию ФСФР и ЦБ РФ по осуществлению в отношении эмитентов надзора за соответствием объёма выпуска ценных бумаг их количеству в обращении (п. 21 ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг). В связи с установлением процедуры размещения ценных бумаг российских эмитентов за пределами РФ надзорные функции ФСФР расширились за счёт появления надзора за соблюдением минимального объёма размещения эмиссии на российских фондовых биржах.
Специфическим видом контроля на рынке выступает контроль ФСФР за отдельными видами сделок, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг. В частности, приказом ФСФР РФ от 27 октября 2005 г. № 05-53/пз-н утвержден порядок совершения маржинальных сделок брокерами для определённой категории клиентов. Превышение нормативов так называемого маржинального плеча - кредита, предоставляемого брокером клиенту под залог ценных бумаг, - потенциально является серьёзным дестабилизирующим фактором в биржевой торговле.
Необходимо отметить, что полномочия ФСФР несколько выходят за пределы сферы финансового рынка, так как она имеет право обращаться в арбитражный суд с исками о ликвидации организаций-нарушителей законодательства РФ о ценных бумагах (п. 20 ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг), даже если они не являются профессиональными участниками рынка ценных бумаг.
Особенностью системы контроля на финансовом рынке является её трёхзвенный характер: государственный контроль и надзор, контроль саморегулируемых организаций и внутренний контроль профессиональных участников рынка. Требования к проведению последнего устанавливаются ФСФР.
В структуре контрольной деятельности федеральных исполнительных органов выделяется применение административно-пресекательных мер к нарушителям законодательства на финансовом рынке. К полномочиям ФСФР
РФ в этой части относятся следующие основные виды исполнительной деятельности: направление предписаний об устранении нарушений требований законодательства подконтрольным субъектам - участникам рынка; приостановление или аннулирование лицензий различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, приостановление действия лицензии негосударственного пенсионного фонда; приостановление деятельности жилищного накопительного кооператива; приостановление размещения эмиссионных ценных бумаг, выдачи ипотечных сертификатов участия, выдачи, погашения и обмена инвестиционных паев; запрет или ограничение проведения профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг; аннулирование квалификационных аттестатов; направление материалов в правоохранительные органы и суд.
Аналогичные полномочия в сфере регулирования кредитного и валютного рынков имеет Банк России, который выдает предписания кредитным организациям и валютным биржам об устранении выявленных нарушений, приостанавливает действие и отзывает лицензии на осуществление банковских операций, вводит запрет или ограничивает осуществление отдельных банковских операций.
В рамках применения мер административной ответственности ФСФР рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные к её компетенции, и принимает решение об административном наказании. ЦБ РФ, как правило, взыскивает штраф с кредитной организации в установленных законом случаях нарушения законодательства (п. 1 ч. 2 ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).
4. Информационная функция включает в себя обеспечение раскрытия информации о зарегистрированных выпусках ценных бумаг, профессиональных участниках рынка и регулировании рынка.
1. См., напр.: Худяков А.И. К вопросу о содержании некоторых финансово-правовых категорий // Научные труды / Российская академия юридических наук. - Вып. 4. - Т. 3. - М.: Юрист, 2004. - С. 674.
2. См.: Запольский С.В. Дискуссионные вопро- 5.
сы теории финансового права. - М., 2008. -
С. 91-95. 6
3. Синюгин В.Ю. Административно-правовое
регулирование в области рынка ценных бумаг: дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 1998. - 7.
С. 20.
4. Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: админи- 8
стративно-правовое регулирование. - М.,
2007. - С. 47.
См.: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления: учебное пособие. - М., 1970. - С. 4. См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. -М., 1966. - С. 93-104.
См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. - М., 1978. - С. 82-83. См.: Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М., 1967. - С. 122; Коренев А.П. Указ. соч. - С. 64.
