CC BY
275
УДК 351.74(47) "1900/1914"
Н. Н. Миняйленко, А. Е. Шныров
Правоохранительные органы царской России в начале XX в.
В статье рассматривается структура и деятельность правоохранительной системы России в преддверии Первой мировой войны. Важность функционирования правоохранительной системы российской империи в условиях предвоенного положения была вызвана событиями, происходящими как внутри страны, так и у её границ. Изучение российской правоохранительной системы накануне Первой мировой войны актуально и сегодня в связи с событиями, происходящими в сопредельных государствах в результате так называемых «цветных революций».
The article discusses the structure and activity of law-enforcement system of Russia on the eve of the First world war. The importance of functioning law enforcement system of the Russian Empire in the pre-war situation was caused by events occurring within the country and at its borders. The study of the Russian law enforcement system on the eve of the First World war, is still relevant today, in connection with the events occurring in neighboring countries in the so-called "color revolutions".
Ключевые слова: правоохранительная система, революция, война, правоохранительные органы, реформирование.
Key words: the law enforcement system, revolution, war, law enforcement authorities, reformation.
В начале ХХ в. политическая обстановка в России и за её пределами стремительно обострилась. Верховная власть понимала неизбежность вовлечения Российской империи в назревавшую мировую войну. Ситуация внутри страны была осложнена низким уровнем жизни её граждан, активным подпольным движением революционных масс, выступающих против существующего политического, социального и экономического режима. В эти тяжёлые для страны годы главным гарантом стабильности и сохранности государственной власти служила действующая правоохранительная система.
Сама по себе правоохранительная система - это целостная совокупность, методов и гарантий, государственно-правовых средств, обеспечивающих защищённость человека и государства от различных противоправных
© Миняйленко Н. Н., Шныров А. Е., 2017
54
действий. В правоохранительной системе Российской империи субъектами, занимавшими, центральное место накануне Первой мировой войны были общая полиция, политическая полиция, суды, прокуратура, таможенные органы, адвокатура и нотариат [16, с. 4]. Все они выполняли правоохранительную функцию, которая представляет собой деятельность государства по охране прав и свобод человека и гражданина, обеспечению нормального состояния общества.
Элементами правоохранительной системы Российской империи являлись нормативная, субъективная и функциональная составляющая. Нормативной составляющей является то, что функционирование правоохранительной системы Российской империи обусловлено правовыми предписаниями, относящимися к различным отраслям публичного и частного права. Субъективный состав правоохранительной системы Российской империи на различных этапах её развития постоянно изменялся. В условиях демократизации жизни общества, возросла роль частного права. Повышение его роли в охране прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в конце XIX в. привело к изменению субъективного состава правоохранительной системы. Основной детерминантой эволюции служили изменения нормативной составляющей - дополнение системы правоохранительных органов правозащитными организациями. На закате существования монархии субъектами правоохранительной системы являлись правоохранительные органы, органы правосудия и исполнения судебных решений, должностные лица (представители государственной власти, в компетенцию которых входила и правоохранительная деятельность), правозащитные организации (адвокатура, нотариат) [1, с. 148].
Каждый из этих элементов выполнял в системе организации государственной власти свою функцию.
Во все времена, органы выполнявшие полицейские функции, играли важную роль в охране права Российского государства. В начале ХХ в. были произведены необходимые мероприятия по усилению состава общей полиции. Общая численность полиции в Российской империи к 1900 г. выросла до 47866 чел. [6, с. 114]. 1 февраля 1899 г. Государственный совет утвердил законопроект «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений», где определялись нормы численности полицейских сил. Очередное увеличение полицейских органов было проведено после революции 19051907 гг. и было в основном направленно на повышение эффективности политической полиции. В результате оказание помощи политической полиции в борьбе с революционным движением негативно сказалось на выполнении
55
общей полицией своих непосредственных задач по охране общественного порядка и борьбе с уголовной преступностью. Безнаказанность приводила к её увеличению. Правительство пошло на создание особых полицейских органов. Согласно Закону от 6 июля 1908 г. «для производства розыска по делам общеуголовного характера» сыскные отделения четырёх разрядов были созданы в составе полицейских управлений во всех губернских и других крупных городах (всего было создано 89 отделений). Реформа уголовного розыска в начале ХХ в. кардинально повлияла на улучшение работы общей полиции. Лучшие силы полиции направлялись на борьбу с противниками государственного строя, а не на охрану общественного порядка.
В связи с осложнившейся обстановкой в стране, накануне и в годы Первой мировой войны, император до последних своих дней вёл процесс укрепления полицейского аппарата. Монарх видел в полиции главную опору, так как армия не была уже безоговорочно надёжна. Происходило увеличение полиции на местах, улучшение её материального и служебного положения. Так, количество городовых приходилось из расчёта один чин на 400 жителей (ранее один городовой приходился на 500 жителей). В уездах один полицейский стражник назначался из расчёта на 2000 жителей (раньше - на 2500). Также правительство приняло меры по качественному вооружению полиции. Несмотря на острую нехватку вооружения в армии, полиция получила около 400 пулемётов. В целях поднятия «боевого духа» полиции за применение оружия выдавались специальные суточные деньги.
В начале ХХ в. полиция Российской империи различалась: а) по месту службы: на уездную и городскую, дворцовых городов, портовую, фабрично-заводскую, горно-полицейскую стражу, железнодорожную, речную, ярмарочную, казённую лесную стражу; б) по составу: на общую, жандармскую, сельскую, волостную, мызную; в) по особенностям службы: на сыскную, охранную, уездную полицейскую стражу, комплектуемую по вольному найму [13, с. 17, 18]. Особое внимание уделялось охране российских железных дорог. Так, в помощь жандармским полицейским управлениям была создана вооружённая охранная стража, в соответствии с именным высочайшим указом от 14 декабря 1905 г. «О правилах чрезвычайной охраны на железных дорогах», а 16 сентября 1912 г. министром путей сообщения по соглашению с министром внутренних дел было утверждено «Положение о вооружённой вольнонаёмной страже на железных дорогах». Данное положение было объявлено по корпусу жандармов приказом от 24 ноября 1912 г. № 273 и вступило в действие с 1 января 1913 г. [14, с. 36]. 11 ноября 1912 г. министром внутренних дел было утверждено Положение о вооружённой охране страж-
56
ников на железных дорогах, а 25 апреля 1914 года на железных дорогах полицейская стража заменена железнодорожной стражей [2, с. 22].
Что касается органов судопроизводства и органов исполнения судебных решений, то они представляют собой государственные структуры, участвующие в реализации правоохранительных функций, осуществляющих правосудие, а органы исполнения наказаний реализуют на практике приговоры судов. В Российской империи органами правосудия и исполнения судебных решений являлись: Департамент гражданских и духовных дел Государственного совета, Правительствующий сенат и его учреждения, Верховный уголовный суд и следственные комиссии, Святейший Правительствующий синод, Министерство юстиции и его учреждения, Особое совещание о ссылке и каторге, военные суды (Главный военный суд, военно-окружные суды, военно-полевые суды учреждённые в 1906 г., полковые суды), иные судебные органы, в том числе окружные суды и местные судебные установления (верхние сельские суды, волостные суды, съезды мировых судей, мировые судьи).
Прокуратура в Российской империи выполняла задачи в соответствии с реформами судоустройства и судопроизводства, проводимыми с середины XIX в. Ей были присущи функции «охранения силы закона», участие в судебных делах, надзора за судами, следствием и местами заключения. Она являлась структурно-функциональным элементом правоохранительной системы Российской империи и осуществляла охрану публичного порядка и верховной власти. По составу прокуратура имела следующую структуру: в её главе находился генерал-прокурор, в Сенате были учреждены должности двух обер-прокуроров, а в судебных палатах и окружных судах - должности прокуроров и их помощников. Существовали две «прокурорские системы»: прокуратуры судов и губернские прокуратуры [8]. За прокурором было закреплено полноправное участие в состязательном судебном процессе. В конце существования Российской империи функции общего надзора из прокуратуры были переданы Министерству юстиции. Также было произведено уменьшение роли прокурора в гражданском процессе и закрепление принципов деятельности прокуратуры (единство и централизация, независимость от органов местной власти при принятии решений). В период нарастающего в монархическом государстве кризиса, прокуратура выполняла функции надзорного органа: надзор за соблюдением законов; обнаружение и преследование перед судом всякого нарушения законного порядка; дача суду предварительных заключений по делам гражданского и уголовного производства. Накануне войны император стремился к созданию системы органов, осу-
57
ществляющих надзор за исполнением закона на территории всей страны [10].
В начале XX в. резко вырос объём движимого имущества, которое обращалось между различными странами. Таможенные органы играли важную роль в процессе обеспечения и защиты экономического суверенитета, осуществляя контроль перемещения через границы Российского государства разнообразных видов товаров и транспортных средств [15]. Накануне войны таможенные органы реализовывали две группы функций: 1) экономическую (фискальная и регулятивная деятельность): фискальная связана с пополнением доходной части государственного бюджета за счёт таможенных платежей (пошлин, налогов, сборов и т. д.), регулятивная (протекционистская) - с развитием национальной экономики посредством установления ограничений, квот, запретов и таможенных тарифов; 2) правоохранительную (заключается в обеспечении безопасности страны, обеспечении общественного порядка, нравственности населения, жизни и здоровья людей, защите интересов российских потребителей ввозимых товаров, пресечении незаконного оборота оружия и наркотических средств, предметов художественного, исторического и археологического достояния и др.) [12, 19].
Правоохранительная система Российской империи в начале ХХ в. включала в себя также негосударственные органы, занимающиеся правоприменительной деятельностью. Одним из таких органов являлась адвокатура, представляющая собой негосударственную организацию, не зависящую от органов власти, однако непосредственно зависящую от политико-правовой организации государства. Органы государства, выдвигавшие обвинения против граждан, признавали за ними право на защиту и пользование услугами адвоката, которые выполняли функцию по защите права [7].
Нотариат в начале ХХ в. руководствовался «Положением о нотариальной части» 1866 г. Он представлял собой орган, способствующий укреплению законности, способный урегулировать гражданско-правовой оборот и уменьшить количество спорных ситуаций между контрагентами [3, 5].
Охрана тюрем в начале ХХ в. осуществлялась силами конвойной стражи. К 1912 г., после периода относительного спада и затишья, в стране снова оживляется революционное движение, в результате чего вновь стал раскручиваться маховик репрессивно-карательной системы. За 1912 г. конвойными командами было препровождено 1664028 арестантов, т. е. почти столько же, сколько в послереволюционном 1908 г. [1, с. 38].
Так, например, в связи с нарастанием внешнеполитической обстановки 17 февраля 1913 г. Советом министров было утверждено «Положение о подготовительном к войне периоде» [18, с. 1]. Согласно данному положению
58
каждым из министерств делаются соответствующие распоряжения. Так, министр внутренних дел своим распоряжением: а) осуществляет подготовку к передаче в распоряжение штабов пограничных округов и командующих морскими силами аэропланов, дирижаблей и принадлежностей к ним теми частными воздухоплавательными организациями, которые, согласно своим уставам, предоставляют таковые в распоряжение военного ведомства в случае открытия военных действий; б) создаёт сборные пункты при управлениях воинских начальников, согласно соображениям, составленным на случай мобилизации. Распоряжением для Штаба отдельного корпуса жандармов устанавливается наблюдение жандармскими чинами за лицами, переходящими границу в тех пунктах, где в мирное время такового наблюдения не установлено. Распоряжением Министерства финансов по Отдельному корпусу пограничной стражи предоставляется право выезда внутрь империи за счёт казны семействам офицерских, классных и нижних чинов. А Департамент таможенных сборов усиливает личный состав таможенных учреждений для более быстрого досмотра и выпуска внутрь края грузов, прибывающих в таможни. Министерство торговли и промышленности своим распоряжением задерживает в русских портах русские коммерческие суда, предназначенные по оперативным соображениям к переходу в военное и морское ведомства, о которых этих ведомствами будет непосредственно сообщено. Министерство юстиции своим распоряжением установило, что не подлежащие выпуску из тюрем пограничного района арестанты переводятся во внутренние губернии под охраною конвойных команд.
На случай войны Советом Министров заблаговременно, 14 апреля 1909 г. было принято «Положение о вывозе за счёт казны, по военным обстоятельствам, государственного имущества, правительственных учреждений, служащих и их семейств» [17, с. 1]. Согласно данному положению производится «вывоз по военным обстоятельствам внутрь Империи из крепостных укреплённых районов и местностей, коим угрожает нашествие неприятеля, государственного имущества, правительственных учреждений и лиц, состоящих в этих районах или местностях на службе Правительства по определению, или же по вольному найму, а равно их семейств. Также, подлежит обязательному вывозу народные святыни, предметы, наиболее ценные в государственном отношении и вообще всё, могущее стать трофеем неприятеля. Предметы и порядок вывоза подробно определяются: а) мобилизационными планами и б) частными правилами, составленными каждым ведомством по соглашению с Министерством Военным, Внутренних дел, Финансов, Путей Сообщения и Государственным Контролем. В этих же правилах предусмат-
59
ривается уничтожение имущества, не предназначаемого к вывозу, но оставление коего во власти противника представляется, однако недопустимым» [17]. Поэтому, после объявления 19 июля (1 августа) 1914 года Германией войны, данные действия были проведены оперативно и в срок.
Таким образом, в период резкого осложнения военной, политической и общественной обстановки в истории Российской империи, правоохранительные органы являлись важнейшим институтом политико-правовой системы Российского государства.
Список литературы
1. Баранов В.П., Минер В.Л. Внутренние войска. Исторический очерк. - М.,
2007.
2. Баранов В.П., Штутман С.М. Внутренние войска: время, события, люди: справ.-познават. изд. - М., 2008.
3. Берлинер И. Нотариусы в Российской империи. - Лодзь, 1910.
4. Бородин Д.Н. Исторический очерк русской адвокатуры (к 50 -летию присяжной адвокатуры). 20 ноября 1864 г. - 20 ноября 1914 г. - Пг., 1915.
5. Вольман И.С. Нотариальное положение: практическое руководство. - СПб.,
1914.
6. Воронцов С.А. Правоохранительные органы Российской Федерации. История и современность. - Ростов-н/Д., 2001.
7. Гернет М. История русской адвокатуры. - М., 1914.
8. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры. 1906-1917. - М., 1996.
9. Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Российские прокуроры. Вторая половина XIX - начало XX в. - М., 2002.
10. Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре. - СПб., 2001.
11. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. - СПб.: Изд-во СПбГУ,
1993.
12. Корнилов Г. Д. Русско-финские таможенные отношения в конце XIX -начале XX в. (1885 -1914): автореф. дис. ... канд. ист. наук. - Петрозаводск, 1968.
13. Краткая пояснительная записка к Заключению Междуведомственной комиссии, под председательством сенатора А. А. Макарова, по преобразованию полиции в Империи. - СПб., 1911.
14. Миняйленко Н.Н., Санин В.Е. Вопросы правового обеспечения деятельности вооружённой охранной стражи на железных дорогах Российской империи в начале ХХ века // Вестн. С.-Петерб. ун-та МВД России. - № 3(63). - 2014.
15. Мушкет И.И., Нижник Н.С., Симонова Н.В. Таможенная служба Санкт-Петербурга. - 1703-2003 / под ред. В .И. Вьюнова. - СПб., 2003.
16. Нижник Н.С., Ахмедов Ч.Н. Правоохранительная система Российской империи: структурно-функциональный анализ: моногр. - СПб., 2008.
60
17. Положение о вывозе за счёт казны, по военным обстоятельствам, государственного имущества, правительственных учреждений, служащих и их семейств. Особый журнал Совета Министров от 14 апреля 1909 года. - РГИА. - Ф. 1282. -Оп. 1. - Д. 1148. - Л. 1.
18. Положение о подготовительном к войне периоде. Царское Село, 17 февр. 1913 г. - РГИА. - Ф. 1282. - Оп. 1. - Д. 1007.
19. Санников Л.И. Таможенная политика России по отношению к Германии накануне Первой мировой войны (1912-1914): дис. ... канд. ист. наук. - Л.: ЛГПИ им. А.И. Герцена, 1968.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342.8(47+57)
В. П. Журавлев
Возможности совершенствования законодательства Российской Федерации о выборах
В статье рассматривается опыт непосредственного участия избирательных органов в совершенствовании законодательства о выборах. Предлагаются перспективные направления совершенствования избирательного законодательства, необходимые для создания оптимальных условий для реализации гражданами своих избирательных прав.
The article discusses the experience of active, direct involvement of the electoral authorities to improve electoral legislation. Offers a promising direction of improving the electoral legislation necessary to create optimal conditions for citizens to exercise their electoral rights.
Ключевые слова: выборы, избирательное законодательство, избирательная комиссия, пассивное избирательное право.
Key words: elections, electoral law, election Commission, right to stand for election.
Автор настоящей статьи имел возможность сделать развернутый доклад на секционном заседании по вопросам совершенствования правовой основы выборов в ходе 14-й Европейской конференции органов администрирования выборов «Эффективные избирательные органы и демократические выборы», проходившей в Санкт-Петербурге в Таврическом дворце в мае 2017 г. Из выступлений представителей других стран было отчетливо видно, что именно в Российской Федерации имеется реальный опыт активного, непосредственного участия избирательных органов в совершенствовании законодательства о выборах.
Действительно, избирательные комиссии большинства субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы. Так, избирательная комиссия Ленинградской области ежегодно разрабатывает и представляет Законодательному собранию законопроекты с изменениями в
© Журавлев В. П., 2017
