CC BY
0
Тетерятников Николай Юрьевич Железняк Николай Семенович
Правоохранительные органы как правовая категория
Проводится исследование содержания термина «правоохранительные органы» как систематически используемой в нормативных правовых актах различного уровня, учебной и научной литературе правовой категории, не имеющей официального статуса. Авторы приходят к заключению о необходимости законодательного закрепления рассматриваемого понятия.
Ключевые слова: правоохранительные органы, правовая система, правотворчество, нормо-датель, нормативный правовой акт.
Law enforcement agencies as a legal category
The paper investigates the content of the term "law enforcement agencies" as a legal category systematically used in normative legal acts of various levels, educational and scientific literature, which does not have an official status. The authors come to the conclusion that it is necessary to legislate this concept.
Keywords: law enforcement agencies, legal system, law-making, norm-maker, normative legal act.
Идея оценить место правоохранительных органов в российской правовой системе возникла у авторов настоящей работы достаточно давно в процессе исследования положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее -ФЗ об ОРД)1, где в ч. 1 ст. 7 и п. 3 ст. 14 упомянута рассматриваемая лексема, правда, лишь применительно к иностранным государствам.
Вместе с тем при отсутствии законодательного определения термин «правоохранительные органы» активно используется и нормода-телем, и другими субъектами правотворчества в Российской Федерации. Так, Д.А. Дудкин отмечает, что понятие «правоохранительные органы» упоминается более чем в 500 нормативных актах [1].
В частности, в ст. 72 первоначальной (1993 г.) и действующей (2020 г.) редакции Конституции РФ зафиксировано, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся «кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат». Здесь важно обратить внимание на то, что Конституция РФ, согласно ч. 1 ст. 15 обладающая высшей юридической силой, используя понятие «правоохранительные органы», нигде напрямую не поясняет, какие именно органы являются правоохранительными. При этом, однако, она однозначно дает понять, что ни суды, ни адвокатура, ни нотариат, ни частные детективные и
1 Упоминаемые в работе нормативные правовые акты представлены в действующей редакции.
охранные службы к правоохранительным органам не относятся. На это следует обратить особое внимание по той причине, что нередко в учебной [2, с. 23-24; 3, с. 11], а иногда и в научной литературе судебные органы, нотариальные конторы и даже адвокатские палаты причисляют к правоохранительным органам, что, на наш взгляд, недопустимо с профессиональной точки зрения для любого отечественного юриста. Хотя, как справедливо отмечает М.С. Позднов, «в отраслевой научной литературе, в отличие от учебной, понятие правоохранительных органов более узко - в него не включается негосударственный сегмент правоохранительной деятельности (нотариат, адвокатура, частные охранные организации и частные детективы), а также, как правило, судебные органы» [4]. В этом смысле еще дальше пошел автор, включивший в перечень таких органов не только органы правосудия, органы Министерства юстиции РФ, прокуратуру, органы безопасности РФ, адвокатуру и нотариат, но и Комитет по финансовому мониторингу, орган государственного контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, государственную инспекцию по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, федеральную инспекцию труда [5, с. 24].
В контексте исследования заявленной темы возникает вопрос: «Все ли правоохранительные органы являются государственными органами?».
62
Некоторые исследователи данный вопрос игнорируют, указывая, что «правоохранительные органы - это органы (службы, учреждения), осуществляющие функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина» [6]. Из контекста можно догадаться, что цитируемый автор подразумевал исключительно органы государства.
Другие ученые правоохранительными органами предлагают считать только государственные органы [7, с. 137-142]. В частности, Н.С. Нижник и Ч.Н. Ахмедов подразумевают под правоохранительными органами наделенные властными полномочиями органы государства, которые в соответствии с действующим законодательством осуществляют правоохранительную деятельность в пределах своей компетенции [8]. В.В. Бычков называет правоохранительным органом государственный орган, наделенный правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме [9].
Но возникает и другой вопрос: «Могут ли правоохранительные органы быть муниципальными?». Как представляется, ответ на этот вопрос может быть утвердительным, и это вытекает из п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которых закреплено, что к вопросам местного значения муниципального района, а также муниципального, городского округа относится организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования муниципальной милицией. При этом ст. 83 указанного закона поясняет, что данные нормы (п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16) «вступают в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции». В настоящее время федерального закона, посвященного муниципальной милиции в Российской Федерации, не принято. То есть в современной России муниципальных правоохранительных органов нет, хотя в будущем они, наверное, могут появиться.
Кроме того, в отечественном законодательстве распространен термин «международные правоохранительные организации». Например, это понятие используется в п. 6 ч. 1 ст. 7 и п. 3 ст. 14 ФЗ об ОРД. Являются ли международные правоохранительные организации, в частности такие, как Международная организация уголов-
ной полиции (Интерпол), правоохранительными органами? С точки зрения отечественного законодательства во главе с Конституцией РФ - нет по причине хотя бы того, что кадры международных правоохранительных организаций формируются в соответствии с международными договорами, и уже поэтому не могут относиться к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Также имеет смысл акцентировать внимание на различии понятий «орган» и «организация» применительно к терминам «правоохранительный орган» и «международная правоохранительная организация», потому что «орган» - это часть чего-то (например, государства), а «организация» - нечто относительно самостоятельное.
В отечественных нормативных правовых актах используется также словосочетание «правоохранительные органы иностранных государств». Однако об их отнесении к правоохранительным органам, упомянутым в ст. 72 Конституции РФ, говорить, конечно же, не приходится, поскольку никаких публично-властных полномочий на территории Российской Федерации иностранные структуры иметь не могут, так как это несовместимо с понятием суверенитета, зафиксированного в ст. 3 и 4 Конституции РФ.
На основании изложенного можно констатировать, что все имеющиеся в Российской Федерации на сегодняшний момент правоохранительные органы являются федеральными государственными органами [10, с. 21; 3, с. 11]. Не муниципальными. Не международными. Не государственными органами субъектов РФ. И уж тем более не общественными формированиями, как, например, народные дружины. Статья 2 и другие нормы Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 01.12.2022) четко разделяют понятия народных дружин и правоохранительных органов. При этом народные дружины и подобные им формирования в ч. 2 ст. 1 указанного закона называются «общественными объединениями правоохранительной направленности», но никак не правоохранительными органами.
По этой же причине частные охранные предприятия и детективные агентства не являются правоохранительными органами. Этот вывод следует также из противопоставления частных охранных предприятий и правоохранительных органов, содержащегося в нормах Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в том числе в ст. 1 этого
63
нормативного документа, в которой отмечается, что «на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяется». Аналогичной точки зрения придерживаются авторы, отмечающие, что одним из критериев отнесения органов к правоохранительным должна служить их принадлежность к федеральным органам исполнительной власти [11, с. 46-49].
Итак, правоохранительные органы в современной России с точки зрения действующего законодательства - это исключительно государственные органы [12, с. 10]. Более того, это государственные органы, не относящиеся ни к судебной, ни к законодательной ветвям власти (органы парламентского контроля, включая, например, Счетную палату, правоохранительными органами ни в коем случае не являются; для них и ряда других государственных органов, преимущественно исполнительной власти, в законодательстве Российской Федерации предусмотрено понятие «контролирующие органы»). Вопрос о том, могут ли считаться правоохранительными органами государственные органы, не относящиеся ни к законодательной, ни к судебной власти, которые при этом нигде не называются органами исполнительной власти, будет рассмотрен ниже.
Попробуем выяснить, какие именно государственные органы можно отнести к правоохранительным, а какие нет. Необходимо сразу же оговориться, что упомянутая задача совершенно не тривиальная, так как отечественное законодательство весьма противоречиво, в том числе и в этом вопросе.
Например, в п. 4 ст. 102 Налогового кодекса РФ таможенные (а также налоговые) органы обособляются от правоохранительных органов, к коим они по смыслу указанной нормы никак не относятся. Пункт 2 ст. 33 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» также отделяет от правоохранительных органов таможенные органы (как и органы Федеральной службы судебных приставов, Федеральной службы исполнения наказаний, Росгвардии).
В то же время Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» в ст. 1 недвусмысленно указывает, что таможенные органы входят в систему правоохранительных органов РФ. Следуя правилу приоритета специальной нормы права над общими, нужно
руководствоваться законом о службе в таможенных органах, а не иными актами и признать органы Федеральной таможенной службы РФ правоохранительными органами. Тем более что ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» органы таможенной службы (как и органы федеральной службы безопасности и органы внутренних дел) [13, с. 5] однозначно относит к правоохранительным.
С последними как раз связан и обратный казус законотворчества. Так, если давать буквальное толкование п. 11 ст. 2 (а также п. 28 ч. 1 ст. 12 и п. 30 ч. 1 ст. 13) Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», то следователей (как и прокуроров) нельзя относить к должностным лицам правоохранительных органов. Однако ч. 1 ст. 10 и п. 4 ч. 3 ст. 28 этого же закона прямо называют полицию правоохранительным органом. И с этим нельзя не согласиться. Тем более что практически во всем тексте Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» органы внутренних дел (полиция) называются правоохранительными органами, что представляется неоспоримым. При этом военная полиция, согласно подп. 2 п. 21, а также иным нормам Устава военной полиции Вооруженных Сил РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 25 марта 2015 г. № 161, правоохранительным органом не является.
Таким образом, анализ отечественных законодательных актов позволяет сделать вывод о том, что к правоохранительным органам современной Российской Федерации мы бесспорно можем отнести только такие федеральные органы исполнительной власти государства, как органы внутренних дел (полицию), и, что весьма неочевидно, таможенные органы. Аналогичной мысли придерживаются авторы, указывающие следующее: «Понятия "правоохранительные органы" и "полицейские органы" тождественны. Главной задачей (предназначением) указанных органов является обеспечение полицейской защиты личности, общества и государства от различных угроз, прежде всего вызванных преступлениями и административными правонарушениями» [7, с. 137-142].
Вместе с тем отождествление понятий «полицейские органы» и «правоохранительные органы» не является бесспорным. Во-первых, потому что не существует нормативного определения полицейских органов. Более того, в отечественном законодательстве такое словосочетание не используется (не будем же мы
64
считать, что термины «органы полиции» и «полицейские органы» - одно и то же). Во-вторых, потому что в составе Федеральной службы войск национальной гвардии РФ - Росгвардии функционируют явно полицейские подразделения (органы?), такие как вневедомственная охрана или подразделения лицензионно-разре-шительной работы. А в составе Министерства обороны РФ - военная полиция. В-третьих, как отмечает С.М. Зырянов, «правоохранительная функция присутствует в статусе и других правоохранительных органов (прокуратура, суды, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и др.)» [14, с. 46-54]. Этой же точки зрения придерживаются и иные авторы.
А как же органы юстиции, ФСБ, ФСО, СКР, прокуратуры? Здесь с позиции российского законодательства все гораздо менее определенно.
Прежде всего следует отметить, что наряду с термином «правоохранительные органы» отечественное законодательство оперирует такими словосочетаниями, как «контролирующие органы» и «специальные службы». Соответственно, если отдельно взятый нормативный правовой акт не содержит понятий контролирующих органов и специальных служб, то все они в нем подпадают под определение правоохранительных органов.
Именно так обстоит дело, например, с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», в ч. 6 ст. 47 которого к правоохранительным органам отнесены:
органы внутренних дел; органы прокуратуры РФ; Следственный комитет РФ; войска национальной гвардии РФ; государственная противопожарная служба; учреждения и органы уголовно-исполнительной системы;
органы принудительного исполнения РФ. Аналогичный подход мы можем обнаружить и в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 1 июня 2023 г. № 14 «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьями 317, 318, 319 Уголовного кодекса Российской Федерации», в котором судьи Верховного Суда РФ без каких-либо ссылок и обоснований отмечают, что «к правоохранительным органам относятся органы прокуратуры Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, органы внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба исполнения наказаний, таможенные органы Российской
Федерации, органы принудительного исполнения Российской Федерации, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы, Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, военная полиция Вооруженных Сил Российской Федерации и другие государственные органы при осуществлении ими правоохранительной деятельности»2. Особенно примечательна ремарка в самом конце процитированного текста, согласно которой Верховный Суд РФ предлагает считать правоохранительным любой государственный орган, осуществляющий правоохранительную деятельность. По его логике, поскольку суды в России осуществляют правоохранительную деятельность и являются государственными органами, они также должны быть отнесены к правоохранительным органам, что вступает в противоречие как минимум с положениями Конституции РФ. Здесь будет уместным напомнить, что постановления Пленума Верховного Суда РФ не являются нормативными правовыми актами, носят рекомендательный характер и, соответственно, не обладают юридической силой.
Представленный в приведенных примерах подход может быть оправдан исключительно практическими, прикладными целями отдельно взятого акта, в котором для удобства определенную группу органов публичной власти было решено объединить под общим наименованием. В данном случае для решения этой задачи был использован термин «правоохранительные органы».
Это хорошо согласуется с позицией заместителя начальника Правового управления ГУ МВД России по г. Москве М.С. Позднова, указывающего, что «при использовании в конкретном законе или ином нормативном правовом акте термина "правоохранительные органы" следует приводить его определение (перечисление тех органов, которые понимаются под таковыми) либо изначально определять их через другие категории (например, органы предварительного следствия и дознания)» [4]. Именно этот подход был использован в Стандарте организации деятельности СОД 17. Результатом проведения Счетной палатой РФ контрольных мероприятий с участием правоохранительных и иных государственных органов РФ явилось утверждение Коллегией Счетной палаты РФ протокола от 28 апреля 2012 г. № 19К (852), в п. 1.2 которого оговаривается, что «в целях настоящего стандарта... под правоохранительными органами понимаются»:
2 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2023. № 8.
65
МВД России;
МЧС России;
ФСИН России;
ФСКН России;
ФМС России;
ФССП России;
Государственная фельдъегерская служба РФ;
СКР.
Единственная претензия, которую можно предъявить к Стандарту организации деятельности СОД 17, - это то, что в его действующей в настоящее время (!) редакции не учтен факт ликвидации ФСКН России и ФМС России, осуществленной восемь лет назад (в 2016 г.).
Вместе с тем с правоведческой и теоретико-правовой точки зрения подход, использованный в тексте Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и постановления Пленума Верховного Суда РФ от 1 июня 2023 г. № 14, не выдерживает критики хотя бы потому, что органы прокуратуры, согласно Конституции РФ, не относятся к органам исполнительной власти (гл. 7; что примечательно: до вступления в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ органы прокуратуры были включены в главу, посвященную судебным органам), а Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» четко отделяет их от правоохранительных органов. Кроме того, органы принудительного исполнения (органы Федеральной службы судебных приставов РФ) в соответствии с нормами ст. 26, 62 и 63 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» также не относятся к правоохранительным органам. Как и подразделения пожарной охраны и аварийно-спасательные формирования, что вытекает из п. 47 Стратегии национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400, и ч. 8 ст. 105.1 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ.
В ситуациях, когда в нормативном правом акте вместе с термином «правоохранительные органы» используется словосочетание «контролирующие органы», те же органы прокуратуры (которые на самом деле являются не контролирующими, а надзирающими -Н.Т., Н.Ж.), например, в качестве правоохранительных уже не подразумеваются, так как не являются ни судебными органами (с 2014 г.), ни органами исполнительной власти. Такое положение дел характерно, в частности, для ст. 318 Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 г., а также ст. 17.12 Кодекса РФ об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. В целом же можно констатировать, что под контролирующими органами следует понимать Счетную палату РФ, «контрольно-счетные органы, образуемые законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации»3, а также ряд федеральных служб как разновидность федеральных органов исполнительной власти (например, Роскомнадзор, Рособрнадзор и т.п.) и аналогичные им органы исполнительной власти субъектов РФ.
Иногда в текстах нормативных правовых актов наряду с термином «правоохранительные органы» используется словосочетание «специальные службы». Такими документами являются, в частности, постановление Правительства РФ от 25 декабря 2002 г. № 926 «Об Общероссийском общественном благотворительном фонде поддержки военнослужащих (сотрудников) и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, специальных служб и правоохранительных органов Российской Федерации "Национальный военный фонд"» и Стратегия национальной безопасности РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400. Специальные службы, как и правоохранительные органы, всегда являются федеральными органами исполнительной власти РФ. Данное обстоятельство может помочь разобраться в том, какие из них относятся к специальным службам, а какие -к правоохранительным органам.
Указ Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 утвердил структуру федеральных органов исполнительной власти. В этом документе содержится исчерпывающий перечень существующих в настоящее время в России государственных органов, часть из которых относится к правоохранительным, часть - к контролирующим, часть -к специальным службам, остальные - ни к первому, ни ко второму, ни к третьему.
Начнем с федеральных министерств, отдельные из которых могут являться правоохранительными органами.
МВД России как высшая структура в системе органов внутренних дел является правоохранительным органом уже хотя бы по этой причине.
Что касается Министерства обороны РФ, то тут тоже ясность полная - ни само Минобороны России, ни подчиненные ему федеральные службы (по военно-техническому сотрудничеству, а также по техническому и экспортному
3 Приведена формулировка из Перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите, утвержденного постановлением Правительства РФ от 31 дек. 2004 г. № 900.
66
контролю) правоохранительными органами не являются.
Также однозначно не является правоохранительным органом Министерство иностранных дел РФ, несмотря даже на то, что его глава -член Совета Безопасности РФ.
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) вместе с входящей в его состав Государственной противопожарной службой, Государственной инспекцией по маломерным судам и другими подразделениями - это тот федеральный орган исполнительной власти, в отношении которого современное отечественное законодательство не дает однозначного ответа, является он правоохранительным органом или нет. С одной стороны, у МЧС России есть правоохранительные функции, осуществляемые, в частности, дознавателями этой государственной структуры. Однако правоохранительные функции есть и у судебных органов, и у органов прокуратуры, но они не являются органами исполнительной власти. Более того, до 2002 г. Государственная противопожарная служба входила в состав МВД России, которое и в настоящий момент является правоохранительным органом. К тому же в ст. 47 Федерального закона от 28 марта 1999 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Государственная противопожарная служба (без уточнения ее ведомственной принадлежности) названа правоохранительным органом. К этому можно добавить и то, что Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий является членом Совета Безопасности РФ. С другой стороны, аварийно-спасательные службы (формирования), а также подразделения пожарной охраны, согласно положениям п. 47 Стратегии национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400, и ч. 8 ст. 105.1 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ, обособляются от правоохранительных органов. Изложенное позволяет сделать вывод, что безусловное отнесение МЧС России к правоохранительным органам РФ весьма проблематично.
Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, в п. 14 отделяет органы юстиции от правоохранительных органов, однако в п. 1 ФСИН России и ФССП России,
которые относятся к Минюсту России, называет правоохранительными органами (причем ФССП России только с 2020 г.). Видимо, здесь под органами юстиции подразумеваются лишь территориальные органы Минюста России. Исходя из двусмысленности имеющихся формулировок, можно сделать следующие выводы.
1. Минюст России с его территориальными органами не является правоохранительным органом.
2. ФСИН России и ФССП России не относятся к специальным службам, хотя и являются федеральными службами РФ.
3. Следует ли считать ФСИН России и ФССП России правоохранительными органами? Исходя из текстов нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, это до конца не ясно; возможны взаимоисключающие трактовки.
Федеральная антимонопольная служба исходя из ее собственной документации4 к правоохранительным органам не относится5.
Несмотря на то, что отдельные должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, Роскомнадзор вряд ли можно считать правоохранительным органом. Это вытекает, в частности, из положений Административного регламента, а также исполнения Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора в сфере связи за соблюдением организациями федеральной почтовой связи порядка фиксирования, хранения и представления информации о денежных операциях, подлежащих в соответствии с законодательством РФ контролю, а также организацией ими внутреннего контроля, утвержденного приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 29 августа 2011 г. № 213.
Федеральная налоговая служба хоть и подведомственна, как и Федеральная таможенная служба, Министерству финансов РФ, однако в отличие от нее к правоохранительным органам не относится. Об этом свидетельствуют ее
4 См., например: Методические рекомендации об организации взаимодействия ФАС России с заинтересованными правоохранительными органами по выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, связанных с ограничением конкуренции (ст. 178 Уголовного кодекса Российской Федерации), утвержденные приказом ФАС России от 8 авг. 2019 г. № 1073/19.
5 Аналогичная позиция содержится и в приказе ФАС России от 28 дек. 2022 г. № 1043/22.
67
собственные документы6. Кроме того, такой же точки зрения (что ФНС России не является правоохранительным органом) придерживаются и представители юридической науки [15].
Наиболее сложно решить вопрос об отнесении к правоохранительным органам федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Таких федеральных служб в современной России шесть:
Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг);
Федеральная служба охраны РФ (ФСО России);
Служба внешней разведки РФ (СВР России);
Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России);
Государственная фельдъегерская служба РФ (ГФС России);
Федеральная служба войск национальной гвардии РФ (Росгвардия).
Росфинмониторинг, согласно подп. 17 п. 5 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденного Указом Президента РФ от 13 июня 2012 г. № 808, правоохранительным органом не является. Вопрос, можно ли его при этом считать специальной службой, остается открытым.
ФСО России, согласно норме ст. 1 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», не является правоохранительным органом. В отечественном законодательстве ФСО России нигде не называется специальной службой. Однако с учетом того, что норма ст. 33 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» закрепляет, что ФСО России состоит из военнослужащих и гражданского персонала, можно косвенно сделать вывод, что правоохранительным органом она не является. При этом нормативных положений, противоречащих тому, чтобы считать ФСО России специальной службой, в российском законодательстве нет.
СВР России в нормативных правовых актах РФ нигде не упоминается в качестве правоохранительного органа, что представляется
6 См., например: письмо ФНС России от 2 июня 2016 г. № ГД-4-8/9849 «Об организации работы по взаимодействию с правоохранительными органами в случаях выявления признаков налоговых преступлений» или письмо ФНС России от 28 янв. 2014 г. № СА-4-14/1215 (в редакции от 11.01.2019) «О направлении Методических рекомендаций по оформлению материалов, направляемых в правоохранительные органы при обнаружении обстоятельств, указывающих на признаки преступлений, предусмотренных частью 1 статьи 170.1, статьями 173.1 и 173.2 Уголовного кодекса Российской Федерации».
закономерным с учетом характера ее деятельности, регламентированной Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке». Однозначного ответа на вопрос, можно ли отнести СВР России к специальным службам, нет, но с теоретико-правовых позиций это вполне возможно.
ФСБ России, в структуру которой входит Пограничная служба, казалось бы, не должна являться правоохранительным органом. На это указывает и С.М. Зырянов, подчеркивающий, что «отнесение ФСБ России и ФСО России к правоохранительным органам не согласуется с законодательством о государственной службе, предусматривающим прохождение в этих органах военной службы» [14, с. 46-54]. Однако ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» называет эту службу правоохранительным органом. При этом Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» такой термин по отношению к ней не использует. Равно как и не использует применительно к ней понятие специальной службы.
Государственная фельдъегерская служба РФ (ГФС России) до начала второй декады ноября 2020 г., согласно предписанию п. 1 Положения о комиссии при Президенте РФ по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах, утвержденного Указом Президента РФ от 29 июля 2011 г. № 1038, называлась правоохранительным органом. Однако его же указом от 10 ноября 2020 г. № 688 данное Положение было отменено. Это позволяет предположить, что ГФС России может относиться к специальным службам. Тем более что согласно п. 1 Положения о Государственной фельдъегерской службе РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 7 апреля 2014 г. № 213, «ГФС России. является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также специальные функции (курсив наш. - Н.Т., Н.Ж.) в сфере обеспечения федеральной фельдъегерской связи в Российской Федерации».
Росгвардия в ст. 47 Федерального закона от 28 марта 1999 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» названа правоохранительным органом. Вместе с тем Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» определяет Росгвардию как государственную военную организацию, предна-
68
значенную для обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Может ли военная организация быть правоохранительным органом? Видимо, может. Хотя это и противоречит положениям юридической науки. При этом ст. 17.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ четко оговаривает, что военизированные организации и правоохранительные органы - это разные вещи. Однако военизированная организация и военная организация -тоже понятия не совпадающие.
Еще один орган, который не включен в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21, - Следственный комитет РФ. Особенность его формально-юридического статуса в том, что он, не будучи отнесенным к федеральным органам исполнительной власти, явно не является ни законодательным, ни судебным органом. Более того, СК России не относится и к органам прокуратуры. Также его нельзя считать ни контролирующим органом, ни специальной службой. При этом Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» в ч. 6 ст. 47, а также целый ряд подзаконных актов называют СК России правоохранительным органом7. Исходя из функций и полномочий этого органа, можно заключить, что он, как и прокуратура, выведен из традиционной системы разделения властей на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную - и представляет собой так называемый «орган с особым статусом» (доктриналь-ный термин, не используемый в отечественном законодательстве).
Исследование сущности правоохранительных органов как правовой категории позволило сделать следующие выводы.
1. Правоохранительные органы в настоящее время - это отдельные государственные органы исполнительной власти РФ, а также некоторые из государственных органов, не отнесенные российским законодательством ни к законодательным, ни к исполнительным, ни к судебным органам.
2. Нельзя считать правоохранительными органами военизированные организации, военную полицию, подразделения Министерства обороны РФ, включая подчиненные ему две федеральные службы - Федеральную службу
7 Кстати, в трудах упомянутых в статье авторов следственные органы позиционируются как правоохранительные.
по военно-техническому сотрудничеству и Федеральную службу по техническому и экспортному контролю.
Кроме того, правоохранительными органами не являются специальные службы, такие как СВР России, ФСО России и ГФС России.
Также нельзя причислять к правоохранительным органам органы прокуратуры РФ и все федеральные агентства, а также ряд федеральных служб, относящихся к так называемым «контролирующим органам», в частности ФАС России, ФНС России, Росфинмонито-ринг, Роскомнадзор, Рособрнадзор и т.п.
3. К правоохранительным органам современной России согласно действующему законодательству можно отнести:
а) органы внутренних дел (полицию), в том числе МВД России;
б) таможенные органы, включая ФТС России;
в) следственные органы и учреждения вместе с возглавляющим их Следственным комитетом РФ (СК России).
4. В зависимости от интерпретаций некон-кретизированных норм отечественного права, а также ввиду противоречивости современного российского законодательства к понятию правоохранительных органов потенциально могут быть отнесены такие органы государственной власти РФ, как ФСИН России, ФССП России и Росгвардия.
С последней федеральной службой есть дополнительные сложности. Так, лицензионно-разрешительные подразделения Росгвардии до июня 2016 г. относились к органам внутренних дел, т.е. к правоохранительным органам. Однако после этого, хоть и оставаясь полицией, эти органы стали формально частью военной организации. Возможно ли, чтобы некоторые подразделения данной федеральной службы были правоохранительными органами, тогда как другие нет? Подозреваем, что возможно. Однако если следовать этой логике, то разграничить правоохранительные органы с другими органами публичной власти будет чрезвычайно сложно.
5. Ввиду неопределенности понятия в текстах нормативных правовых актов рекомендуется не использовать термин «правоохранительные органы», а перечислять конкретные органы или заимствовать менее обобщенные формулировки из отечественного законодательства (например, органы, которым ФЗ об ОРД предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятельность).
6. Для устранения описываемого в работе нормативного пробела следует принять зако-
69
нодательный акт, классифицирующий упомянутые в тексте работы структуры на правоохранительные, контролирующие и надзорные органы, правоохранительные организации,
специальные службы, военизированные организации, что позволит, наконец, обеспечить должный порядок в этой области правовой системы России.
1. Дудкин Д. А. Соотношение оказания детективных услуг с оказанием услуг частной охранной деятельности и действиями правоохранительных органов в области сыска и охраны // Российский следователь. 2022. № 9.
2. Правоохранительная система Российской Федерации: курс лекций / под. ред. Б.Я. Гаврилова. М., 2013.
3. Ишеков К.А., Черкасов К.В. Правоохранительные органы: курс лекций: учеб. пособие для вузов. 2-е изд., стер. М., 2007.
4. Михальчук Ю.П., Карлеба В.А. Правоохранительные органы: учеб.-метод. комплекс для слушателей ф-та заоч. обучения. Краснодар, 2012.
5. Глебов В. Г. Правоохранительные органы Российской Федерации: учеб. пособие. Волгоград, 2002.
6. Позднов М. С. Проблемы определения системы правоохранительных органов Российской Федерации на современном этапе [Электронный ресурс]. Доступ из справ. правовой системы «<КонсультантПлюс», 2024. URL: http://www.consultant.ru
7. Бекетов О.И., Опарин В.Н.,Сургутсков В.И. Сфера внутренних дел и современная система правоохранительных органов России // Российский юридический журнал. 2018. № 1.
8. Нижник Н.С., Ахмедов Ч.Н. Правоохранительная система Российской империи: структурно-функциональный анализ. СПб., 2008.
9. Бычков В. В. Взаимодействие правоохранительных органов при расследовании преступлений: учеб. пособие. Челябинск, 2009.
10. Правоохранительные органы: учеб. пособие в структурно-логических схемах / авт.-сост. В. П. Потудинский, М.В. Потудинский, Е.В. Сопнева, И.А. Воротов. Ставрополь, 2016.
11. Бекетов О.И., Опарин В.Н. О понятии и системе правоохранительных (полицейских) органов Российской Федерации // Полицейское право. 2005. № 1.
12. Жариков Ю.С., Попов К. И. Правоохранительные органы: учеб. пособие. М., 2007.
13. Правоохранительные органы Российской Федерации: учеб. пособие / Н.В. Арсёно-ва, В.Ю. Белецкий и др. Барнаул, 2018.
14. Зырянов С.М. Административный надзор полиции и полицейский надзор: соотноше-
1. Dudkin D.A. The relationship between the provision of detective services and the provision of private security services and the actions of law enforcement agencies in the field of detective and security // Russian investigator. 2022. No. 9.
2. Law enforcement system of the Russian Federation: course of lectures/ ed. byB.Ya. Gavrilov. Moscow, 2013.
3. Ishekov K.A., Cherkasov K.V. Law enforcement agencies: a course of lectures: study aid for universities. 2nd ed., ster. Moscow, 2007.
4. Mikhalchuk Yu.P., Karleba V.A. Law enforcement agencies: educational methodical complex for students of the faculty of correspondence education. Krasnodar, 2012.
5. Glebov V.G. Law enforcement agencies of the Russian Federation: study aid. Volgograd, 2002.
6. Pozdnov M.S. Problems of determining the system of law enforcement agencies of the Russian Federation at the present stage [Web resource]. Access from the legal reference system "ConsultantPlus", 2024. URL: http://www. consultant.ru
7. Beketov O.I., Oparin V.N., Surgutskov V.I. The sphere of internal affairs and the modern system of law enforcement agencies in Russia // Russian legal journal. 2018. No. 1.
8. Nizhnik N.S., Akhmedov Ch.N. Law enforcement system of the Russian Empire: structural and functional analysis. St. Petersburg, 2008.
9. Bychkov V.V. Interaction of law enforcement agencies in the investigation of crimes: study aid. Chelyabinsk, 2009.
10. Law enforcement agencies: study aid in structural-logical diagrams / auth.-comp. V.P. Potudinsky, M.V. Potudinsky, E.V. Sopneva, I.A. Vorotov. Stavropol, 2016.
11. Beketov O.I., Oparin V.N. On the concept and system of law enforcement (police) bodies of the Russian Federation // Police law. 2005. No. 1.
12. Zharikov Yu.S., Popov K.I. Law enforcement agencies: study aid. Moscow, 2007.
13. Law enforcement agencies of the Russian Federation: study aid / N.V. Arsenova, V.Yu. Beletsky et al. Barnaul, 2018.
14. Zyryanov S.M. Administrative supervision of police and police supervision: correlation of legal categories // Journal of Russian law. 2012. No. 2.
70
ние правовых категорий // Журнал российского права. 2012. № 2.
15. Малянова К. П. Взаимодействие сотрудников правоохранительных и налоговых органов с целью выявления преступлений, предусмотренных статьями 173.1-173.2 Уголовного кодекса Российской Федерации // Юристъ-Правоведъ. 2017. № 1(80).
15. Malyanova K.P. Interaction between law enforcement and tax officials in order to identify crimes provided for in articles 173.1-173.2 of the Criminal Code of the Russian Federation // Yurist-Pravoved. 2017. No. 1(80).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Тетерятников Николай Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России; e-mail: sibli@mvd.ru;
Железняк Николай Семенович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности в органах внутренних дел Краснодарского университета МВД России; e-mail: ord_krdu@mvd.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
N.Y. Teteryatnikov, Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines, Siberian Law Institute of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: sibli@mvd.ru;
N.S. Zhelezniak, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation , Professor of the Department of Operational Investigative Activities in the Internal Affairs Bodies, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: ord_krdu@mvd.ru
71
