CC BY
60
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Право журналиста на обжалование отказа в предоставлении информации: практические выводы из судебного дела
The right of a journalist's appeal to a court in case of refusal to provide information by the authorities: practical conclusions from a lawsuit
В статье анализируется вопрос о возможности самостоятельного обращения журналиста в суд с целью защиты профессионального права на получение информации в случае отказа органа власти в предоставлении запрашиваемой информации. Представлена позиция Верховного суда Республики Карелия, Правительства РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Ключевые слова: информация, персональные данные, журналист, закон РФ «О средствах массовой информации», редакционный запрос, журналистский запрос.
The paper is devoted to the analysis of a possibility of an independent journalist's appeal to the court in case of refusal to provide information by the authorities. The case is viewed as upholding the professional right to information. The position of the Supreme Court of Karelia, the Government of the RF and the State Duma of the Federal Assembly of the RF is analyzed.
Keywords: information, personal data, journalist, law of the Russian Federation "About the Mass media", editorial inquiry, journalist inquiry.
На страницах научных журналов достаточно много внимания уделяется вопросу реализации 29 статьи Конституции Российской Федерации, четвертая часть которой гарантирует каждому из нас право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также классификации информации на общедоступную и информацию ограниченного доступа [1].
Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» делит всю информацию, в зависимости от порядка ее предоставления или распространения, на четыре группы:
- информацию, свободно распространяемую;
- информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях;
- информацию, которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению;
- информацию, распространение которой в РФ ограничивается или запрещается [2].
Пальцева Елена Сергеевна
Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Петрозаводского государственного университета
Elens S. Paltseva
Candidate of Juridical Sciences, an Associate Professor at the Department of Civil Law and Civil Proceedings of Petrozavodsk State University
e-mail: [email protected]
УДК 342.7
При этом данное деление не является исчерпывающим, ибо статья дополнена нормой о том, что законодательством Российской Федерации могут быть установлены виды информации в зависимости от ее содержания или обладателя.
Правоприменение этой статьи осложняется разнообразием видов информации как на уровне федерального законодательства, так и на уровне подзаконных нормативных актов. Речь идет о правовых актах, которые в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, применительно к сфере действия акта вводят заслон для свободной циркуляции информации. Эта информация по официальным запросам (от редакций, адвокатов и т. д) не предоставляется со ссылкой на введенные ограничительные условия.
В работе средств массовой информации, журналистов наличие информации необходимо не в силу удовлетворения частного интереса, а с целью донесения до читателя (зрителя, слушателя) актуальных, важных и проверенных (достоверных) сведений по общественно значимым вопросам. Это специфическая группа субъектов, запрашивающих информацию в органах власти.
В силу этого отказ в предоставлении информации зачастую рассматривается ими как нарушение статьи 29 Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее по тексту: Закон РФ «О СМИ»), а также Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, которая рассматривает право на информацию в рамках свободы выражения мнения. Согласно статье 10 Конвенции, «каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ».
Кроме того, Европейский суд по правам человека неоднократно высказывал позицию, что государство обязано не препятствовать свободному потоку информации. Пресса и неправительственные организации организуют дискуссии и публичные дебаты. В противном случае пресса не могла бы исполнять свою крайне важную роль публичного контролера (см. Постановление Европейского суда от 25 июня 1992 г. по делу «Торгейр Торгейрсон против Исландии» (Thorgeir Thorgeirson v. Iceland), Series A, № 239, § 63).
Суд уделяет особое внимание сбалансированности интересов в делах, связанных с правом на информацию. Практика Европейского суда по правам человека показывает, что свобода информации является неотъемлемой частью свободы слова, т.е. право на информацию - это часть свободы слова, и распространение информации, выражение своего мнения обеспечивают эту свободу. На основе ст. 10 Конвенции можно прийти к выводу, что право выражения мнения защищает и форму выражения идей и мнений, и их содержание [6, с. 160].
Отказ в предоставлении информации должностным лицом или органом власти может быть обжалован в рамках Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации от 08 марта 2015 № 21-ФЗ (ред. от 03.07.2016), по правилам главы 22 [3].
В этой связи интересным представляется вопрос о процессуальном статусе журналиста зарегистрированного средства массовой информации, а именно: наделен ли данный субъект правом на самостоятельное обращение в суд с целью защиты своего профессионального права на получение информации.
С точки зрения субъектного состава участников производства СМИ в Законе о СМИ выделяются: учредитель, редакция, издатель, журналист. Кроме этого, участниками правоотношений по организации и деятельности СМИ выступают органы исполнительной власти, регистрирующие устав редакции СМИ, выдающие лицензии на использование технических средств эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания; доступ к сети Интернет обеспечивает соответствующий провайдер и т.д. В системе всех этих субъектов необходимо выделить только тех, которые непосредственно производят интеллектуальный продукт и выступают в качестве непосредственных субъектов волеизъявления в правоотношения [6, с.5].
Вопрос о том, имеет ли журналист как непосредственный участник создания СМИ самостоятельно защищать право на информацию, на практике отнюдь не праздный, т. к. имеет в первую очередь финансовую составляющую. Речь идет о размере государственной пошлины.
Налоговый кодекс Российской Федерации от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ (часть вторая) устанавливает размер государственной пошлины, который зависит от статуса заявителя: если заявитель физическое лицо (журналист), то размер пошлины составляет 300 рублей, если же иск подается юридическим лицом (редакцией, учредителем) - пошлина 2000 рублей [4]. С уверенностью можно предположить, что мало какая редакция, особенно муниципальных, районных СМИ, будет инициировать судебные споры и доказывать в
суде свое право на информацию.
Рассмотрим эту ситуацию на примере конкретного судебного дела.
Журналист республиканского печатного издания Республики Карелия «ТВР-Панорама» при написании статьи «Как квартирный вопрос испортил депутата Селянина» направила на бланке редакции запрос председателю Законодательного собрания Республики Карелия с просьбой предоставить ей сведения о расходах республиканского бюджета, выделяемых на наем квартир для депутатов Законодательного собрания, переехавших из других районов Карелии в Петрозаводск на период работы в карельском парламенте. Служебных квартир в ведении Заксобрания нет, потому депутатам выделяются деньги для найма жилья.
На момент подачи запроса (январь 2015 года) закон Республики Карелия «О статусе депутата Законодательного Собрания Республики Карелия» от 25 июля 2002 года № 612-ЗРК (с изменениями на 5 декабря 2016 года)» не определял ни размер площади на каждого члена семьи, ни максимальный размер стоимости, подлежащей возмещению в случае заключения договора коммерческого найма. Тема имела, безусловно, общественный интерес, т. к. касалась разумности трат бюджетных денег и имела коррупционную составляющую.
В предоставлении запрашиваемой информации было отказано со ссылкой на федеральный закон «О персональных данных». Отказ был обжалован в Петрозаводском городском суде.
Судебный спор столкнул журналиста с судебной системой таким образом, что вместо поиска ответа на вопрос: «Является ли информация о размере компенсации депутатам парламента за найм жилья открытой для избирателей?» журналист был вынужден доказывать наличие у него самостоятельного права на обращение в суд и на защиту своих служебных интересов в судебном порядке.
Суд первой инстанции, а впоследствии и апелляционная инстанция отказали журналисту в удовлетворении исковых требований, мотивируя свое решение тем, что журналист, направляя запрос на бланке редакции (редакционный запрос), действует от имени и в интересах редакции. Следовательно, при данных конкретных обстоятельствах журналист является ненадлежащим истцом.
В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» указано, что при проверке полномочий представителей редакции следует иметь в виду, что главный редактор представляет редакцию в суде без специального оформления этих полномочий, поскольку такое право главного редактора основано на положениях ч. 5 ст. 19 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» [5]. Под главным редактором следует понимать лицо, возглавляющее редакцию (независимо от наименования должности) и принимающее окончательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации (абз. 10 ч. 1 ст. 2 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»).
Запросы были оформлены на бланке редакции, следовательно, данные запросы следует признать редакционными.
Соответственно, отказ в предоставлении запрашиваемой информации затрагивает права редакции, а не лица, подписавшего запрос.
При обращении в суд журналист действовала в своих интересах, то есть не от имени и в интересах редакции газеты, что явствует из ее объяснений и адресованных суду документов. Однако, в отличие от главного редактора, наделенного полномочиями представлять редакцию в отношениях с иными лицами и в суде без специального оформления этих полномочий, его заместитель по информационным проектам такого права не имеет (Апелляционное определение Судебной коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 15 июня 2015 года).
На наш взгляд, позиции судов являются спорными в силу следующих причин.
В соответствии с Законом РФ «О СМИ», журналист, редакция и учредитель - это взаимосвязанные, но самостоятельные субъекты, наделенные самостоятельными правами и обязанностями.
Правам журналиста посвящена статья 47 закона. В частности, там сказано, что журналист имеет право искать, запрашивать, получать и распространять информацию.
В силу статьи 39 Закона РФ «О СМИ» редакция имеет право запрашивать информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц.
Данная статья определяет форму реализации журналистом своего права на получение информации -
запрос на бланке редакции.
Права и обязанности журналиста, специально прописанные в Законе РФ «О СМИ», наделяют его самостоятельным статусом, и введенная форма запроса не означает, что отношения журналист - учредитель (редакция) надо рассматривать как представитель - доверитель. Журналист через предусмотренную форму запроса лишь реализует свое самостоятельное право на получение информации.
Кроме того, действующее законодательство не гарантирует журналисту защиту его профессиональных прав редакцией (если она юридическое лицо) или учредителем, поскольку нет нормы, обязывающей редакцию (учредителя) обращаться в суд в интересах журналиста в случае нарушения его прав.
В соответствии с ч. 1 и ч. 2 статьи 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.
Статья 3 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 № 138-Ф3 предусматривает, что право на обращение в суд есть у заинтересованного лица, он вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.
Отметим еще один аспект: если журналист нарушает свои обязанности, то он привлекается к ответственности (и к гражданской, и к уголовной), наделяется процессуальным статусом ответчика или обвиняемого: надлежащими ответчиками по искам о защите чести, достоинства и деловой репутации являются авторы не соответствующих действительности порочащих сведений, а также лица, распространившие эти сведения. Если оспариваемые сведения были распространены в средствах массовой информации, то надлежащими ответчиками являются автор и редакция соответствующего средства массовой информации (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» (п.5).
Исходя из приведенных норм, журналист является лицом, наделенным процессуальным правом самостоятельно защищать свои права, независимо от наличия или отсутствия подтверждающих полномочий от редакции, главного редактора или учредителя.
Иное толкование приведенных норм означало бы введение необоснованного запрета самостоятельно защищать свои профессиональные права.
Из сказанного следует, что журналист вправе действовать самостоятельно при защите своих нарушенных профессиональных прав, т. е. обладает гражданской процессуальной дееспособностью.
Желая разрешить возникшую ситуацию на законодательном уровне, Законодательное Собрание Республики Карелия по инициативе общественной организации «Правозащитный Союз Республики Карелия» выступило с законодательным предложением о внесении изменений в Закон РФ «О СМИ», а именно о введении понятия «журналистский запрос». Законопроект был зарегистрирован в Государственной Думе РФ 28 сентября 2015 года.
В ходе рассмотрения проект поддержали два субъекта - республика Татарстан и Ульяновская область (в лице своих представительных органов власти). Парламент Кабардино-Балкарской Республики подготовил отрицательный отзыв (всего на этапе предварительного рассмотрения поступило три отзыва).
Не согласилось с поправками и Правительство РФ, указав следующее: «Следует отметить, что согласно статье 2 Закона «О СМИ» производство и выпуск средства массовой информации осуществляет редакция, окончательные решения по указанным вопросам принимает главный редактор. В соответствии со статьей 19 Закона «О СМИ» главный редактор представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем, гражданами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами, а также в суде. Ответственность за выполнение требований, предъявляемых к деятельности средства массовой информации, также несет главный редактор.
Таким образом, именно главный редактор с учетом текущих задач средства массовой информации определяет необходимость направления редакционного запроса, а также целесообразность обращения в суд в случае отказа в предоставлении информации.
Учитывая изложенное, Правительство Российской Федерации не поддерживает представленный законопроект» (официальный отзыв Правительства РФ на проект федерального закона № 888954-6 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», внесенный Законодательным Собранием Республики Карелия).
При рассмотрении законопроекта в первом чтении проект не набрал кворума. Участие в голосовании по этому вопросу не принимала фракция «Единая России» и КПРФ (проголосовал 1 депутат из 92), за поддержку проекта выступила «Справедливая Россия», отдав 52 голоса из 64 и ЛДПР - 52 голоса. В итоге при кворуме в 226 голосов проект получил поддержку только 105 депутатов.
Объем запрашиваемой информации журналист определяет самостоятельно и запрос информации на редакционном бланке - это лишь форма реализации журналистом своих прав, данных ему статьей 47 Закона РФ «О СМИ». Поэтому отказ журналисту в предоставлении информации необходимо рассматривать как умаление его профессиональных прав и прав редакции. Каждый из этих субъектов: и редакция, и журналист могут обращаться в суд за защитой своих профессиональных прав. В этом специфика работы редакций, которую, на наш взгляд, не усмотрел Верховный суд Республики Карелия и создал весьма опасный прецедент, когда самостоятельность журналиста в поиске информации ограничил усмотрением редактора (учредителя).
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31. Ст. 3448.
3. Кодекс об административном судопроизводстве Российской Федерации от 08 марта 2015 № 21-ФЗ / / Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340.
5. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2010. №8.
6. Велиева Г.М. Защита свободы информации в практике Европейского суда по правам человека // Современное право. 2014. №4. С. 159 - 164.
7. Уваров А.А. Средства массовой информации как институт гражданского общества (правовые аспекты) // Информационное право. 2014. № 1. С. 3 - 7.
