CC BY
17ПРАВО В ЖИЗНИ ГОСУДАРСТВА И ЛИЧНОСТИ
УДК 347.22
Е. В. Воскресенская, Н. Н. Жильский, Э. А. Шаряпова
Право застройки в современном гражданском и градостроительном законодательстве: необходимость реформы
E. V. Voskresenskaya, N. N. Zhil'skiy, E. A. Sharyapova. The right of building in the modern civil and town-planning legislation: need of reform
В статье проведено исследование права застройки, осуществленной в соответствии с российским правопорядком. В работе отражено доктринальное обоснование исследуемого ограниченного вещного права, последовательно и обстоятельно обоснована необходимость введения в действующее законодательство РФ ограниченного вещного права застройки.
Проведенное авторами исследование выявило, что правовое регулирование права застройки, предлагаемое в текущей редакции законопроекта, предусматривающего изменения в градостроительном и гражданском законодательстве по рассматриваемому вопросу, содержит определенные недостатки и требует доработки.
Ключевые слова: право застройки; вещное право; градостроительство; гражданское право; градостроительное право.
Контактные данные: Е. В. Воскресенская: 191119, Санкт-Петербург, Лермонтовский
In the article the research of the right of building executed according to the Russian legal order is carried out. The paper reflects the doctrinal justification of the investigated limited real right, consistently and thoroughly justified the need to introduce into the current legislation of the Russian Federation limited real right of development. The study conducted by the authors revealed that the legal regulation of the right of development, proposed in the current version of the bill, providing for changes in urban planning and civil legislation on the issue, contains certain shortcomings and requires improvement.
Keywords: building law; property law; town-planning; civil law; town-planning law.
Contact details: E. V. Voskresenskaya: Ler-montovskiy Ave 44/Ä, St. Petersburg, Rus-
Елена Владимировна Воскресенская — директор Юридического института Санкт-Петербургского университета технологий управления и экономики, доктор юридических наук, доцент.
Николай Николаевич Жильский — заведующий кафедрой правового регулирования градостроительной деятельности Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета, доктор юридических наук, профессор.
Эмма Алексеевна Шаряпова — доцент кафедры правового регулирования градостроительной деятельности Санкт-Петербургского государственного архитектурно-строительного университета, кандидат философских наук.
© Воскресенская Е. В., Жильский Н. Н., Шаряпова Э. А., 2018
пр., д. 44, лит. А; (812) 313-39-41; е1еп-voskr@mail.ru | Н. Н. Жильский, Э. А. Шаряпова: 190005, Санкт-Петербург, 2-я Красноармейская, д. 4; (812) 316-44-54; kprgd@ spbgasu.ru.
sian Federation, 190103; (812) 313-39-41; elenvoskr@mail.ru | N. N. Zhil'skiy, E. A. Sharyapova: 2nd Krasnoarmeyskaya Str. 4, St. Petersburg, Russian Federation, 190005; (812) 316-44-54; kprgd@spbgasu.ru.
Подавляющая часть ученых — специалистов в области гражданского права считает реформирование гражданского и градостроительного законодательства в сфере института вещных прав необходимым, уместным и своевременным [1, с. 351; 2, с. 68; 3, с. 54]. Существо реформы вещного права, согласно Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, применительно к интересующему нас вопросу состоит в том, чтобы реализовать принцип единого объекта в виде земельного участка и объектов недвижимости, расположенных на нем, как основного и руководящего, ввести право застройки, которое будет призвано заменить обязательственную аренду в целях строительства (в особенности в отношении земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности) [4]. Необоснованность и несовершенство целого ряда предлагаемых к введению в действующее законодательство положений о праве застройки заставляет обратиться к современному его состоянию в российском правопорядке, в Градостроительном кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ) [5] и Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ) [6].
Сегодня в России в условиях схожих политических, социоэкономических и правовых реалий логическим этапом увеличения нужд гражданского оборота становится включение в проект Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации» целого подраздела (подраздел 2) [7], содержащего общие положения о вещных правах, и подраздела, содержащего положения об отдельных ограниченных вещных правах, создающих вместе новую систему вещных прав. Таким образом, предпринимается попытка вывести отечественное вещное право (и законодательство) на качественно новый уровень, сближающий его с романо-германской вещно-правовой традицией.
Согласно Пояснительной записке к рассматриваемому законопроекту, необходимость введения права застройки состоит в том, чтобы «охватить максимально широкий круг случаев, в которых одно лицо имеет экономическую потребность в пользовании имуществом другого лица» [8]. На этом объяснение концептуальной необходимости введения права застройки заканчивается, в то время как именно ответ на вопрос «зачем» является локомотивом вещной-правовой реформы.
В самой простой форме в правоотношениях по застройке земельных участков участвует не менее двух субъектов — собственник земли и лицо, которому земля передается для строительства. В реальности эти отношения гораздо более сложные, в них задействованы и девелоперы, и инвесторы, и подрядчики, и субподрядчики и т. д. [9; 10].
При этом даже в самом простом правоотношении при правовом регулировании, как правило, всегда встает вопрос о том, на что направлено такое регулирование, чьи интересы оно защищает первоочередно. Представляется, что для ответа на вопрос, в чем состоит концептуальная необходимость введения права застройки, нужно ответить на два вопроса: первый — чьи интересы защищаются при за-
стройке земель на праве аренды, и второй — чьи интересы будут защищаться в случае введения права застройки [11; 12]. Разумеется, это политико-правовой вопрос, но он имеет важнейшей значение для обоснования необходимости введения права застройки.
Существо права застройки сводится к тому, что застройщик имеет право владения и пользования чужим земельным участком в целях возведения на нем здания или сооружения и его последующей эксплуатации. Именно так отечественный законодатель определяет его концепцию в ст. 300 законопроекта. В российской литературе неоднократно обращалось внимание на узость определения права застройки и отсутствие отражения в нем его существенных черт.
Право застройки устанавливает обязанность застройщика по возведению на земельном участке здания или сооружения, с которой тесно связана другая — обязанность по надлежащему использованию земельного участка. Из этих двух обязанностей логически вытекает и третья — обязанность по эксплуатации здания или сооружения. Поэтому в праве застройки эксплуатируется не только земельный участок в целях строительства, но и возведенное здание или сооружение в целях, которые преследует застройщик, в публичных целях и в целях, которые может преследовать собственник земельного участка. С учетом этого важным представляется раскрыть содержание понятие «эксплуатация».
В действующем российском законодательстве вопросу эксплуатации здания или сооружения посвящена одноименная гл. 6.2 ГрК РФ [5]. Анализ ст. 55.24 ГрК РФ позволяет прийти к выводу о том, что под эксплуатацией здания или сооружения следует понимать их использование по назначению в виде технического обслуживания, текущего ремонта и эксплуатационного контроля. То есть «эксплуатация» охватывает собой лишь совокупность действий по поддержанию надлежащего технического состояния здания или сооружения в том объеме, который установлен законодательными актами публичного права. Таким образом, следует признать, что, например, капитальный ремонт, иные работы, не предусмотренные законодательством, но направленные на поддержание физического состояния объекта недвижимости, его коммерческой привлекательности, имиджа, в течение длительного срока действия права застройки собственником возведенного здания или сооружения может не осуществляться и вовсе. В свою очередь это создает для собственника земли риск к окончанию срока действия права застройки получить совершенно обесцененный объект недвижимости как с имущественной, так и с неимущественной точки зрения. Более того, требования, предусмотренные гл. 6.2. ГрК РФ и иными нормативными актами в этой области, носят публичный характер (ответственность за их нарушение предусмотрена ст. 7.22 Кодексом об административных правонарушениях РФ (далее — КоАП РФ) [13], иными нормы гл. 7 КоАП РФ) и относятся лишь к жилым домам и жилым помещениям, а не частноправовой, и, соответственно, за их нарушение следуют публично-правовые, но не частноправовые санкции.
Итак, в объем понятия права застройки необходимо включать поддержание застройщиком в надлежащем состоянии возведенное или реконструированное им здание или сооружение в целях расширения содержания обязанности по эксплуатации. С практической точки зрения это будет означать следующее: наряду с публично-правовыми нормами, определяющими эксплуатацию как обязанность поддерживать в определенном техническом состоянии здания или сооружения наряду с ответственностью за нарушение такой обя-
занности лицами, владеющими зданием или сооружением, будет предусмотрена гражданско-правовая ответственность застройщика перед собственником земельного участка. При этом само содержание «гражданско-правовой» обязанности по поддержанию в надлежащем состоянии в отсутствие его раскрытия в договоре сторонами должно означать эксплуатацию в порядке, предусмотренном действующим законодательством, а в присутствии особых указаний в договоре — эксплуатацию в порядке, предусмотренном действующим законодательством и договором.
Дополнительно такая гражданско-правовая обязанность стимулировала бы застройщика к соблюдению и требований, установленных публичным правом для эксплуатации зданий или сооружений. Факт соблюдения или нарушения подобного договорного требования по окончании срока действия права застройки в случае спора стороны могли бы, например, определять на основании оценочных показателей об износе недвижимого имущества, результатов экспертизы, техническом и ином состоянии здания или сооружения. Тем более указанное выше кажется правильным, что недвижимость, не подлежащая сносу по окончанию срока действия права застройки, публичным собственником земли может направляться на предоставление жилья малоимущим слоям населения. Значение такого расширения понимания эксплуатации в праве застройки в виде увеличения его содержания может сыграть важную роль и для коммерческой недвижимости, возведенной на праве застройки. В последнем случае эксплуатация, по нашему мнению, должна трактоваться несколько шире и включать в себя также коммерческую эксплуатацию.
Может показаться, что вменение застройщику подобной обязанности входит в определенное противоречие с правом застройщика определять физическую судьбу возведенного им здания или сооружения, вытекающим из его права собственности на них. Однако, во-первых, снос здания или сооружения с необходимостью требует его восстановления, так как застройщик обязан не только возвести, но и эксплуатировать здание или сооружение. Во-вторых, в праве застройки, предусматривающем поступление возведенных зданий или сооружений в собственность собственника земли, с необходимостью требуется их восстановление в случае сноса таких объектов к моменту окончания срока действия предоставленного права [14, с. 18]. В-третьих, взятие на себя застройщиком дополнительных гражданско-правовых обязанностей наряду с несением публично-правовых в отношении поддержания здания или сооружения в надлежащем состоянии являет собой выражение его воли на стадии заключения договора и представляет собой адекватный гражданско-правовой риск, в особенности в сфере коммерческой недвижимости, в том смысле, что у застройщика, эксплуатанта коммерческой недвижимости, возможно, возникнет необходимость в сносе здания, которое он обязался поддерживать в надлежащем состоянии, обусловленная экономической конъюнктурой.
Некоторые авторы полагают [15, с. 124], что установление права застройки для эксплуатации уже существующих на земельном участке объектов застройщиком противоречит сути права застройки. Однако тот факт, что право застройки может устанавливаться не только в целях строительства, но и реконструкции, опровергает такую позицию. Реконструкция в рамках права застройки не противоречит, вопреки названию, его правовой природе, так как экономическая и правовая цель состоят в том, чтобы предоставить право собственности лицу, в пользу которого устанавливается право застройки, на объект, подлежащий либо созданию, либо приведению в состояние, близкое к новому, и использованию в течение определенного периода времени. Если
принять иную позицию, то множество застроенных участков не сможет стать предметом «облагораживания», что потребует дополнительных затрат в виде сноса имеющихся строений либо поиска иных, менее выгодных для сторон, правовых механизмов. Представляется, что в целях реконструкции также требуется ограниченное вещное право, предоставляющее достаточные гарантии лицу, производящему реконструкцию, в то время как создание отдельного вещного права в данном случае нецелесообразно: оно вполне может быть охвачено правом застройки.
Традиционно право застройки имеет областью применения строительство, прежде всего жилья, в связи с чем объектами, подлежащими возведению, называют здание или сооружение. Такой подход воспринят в концепции российского права застройки. Возможно, это стало следствием того, что в ст. 130 законопроекта, определяющей понятие недвижимой вещи, законодатель среди указания на общий критерий отнесения вещи к недвижимой выделил именно здания и сооружения наряду с объектами незавершенного строительства.
На наш взгляд, неверно сводить объекты, которые могут быть возведены или реконструированы на праве застройки, исключительно к зданиям или сооружениям. Это может создать проблемы правоприменения на случай строительства или реконструкции нестандартных объектов, которые в силу толкования могут быть не отнесены к понятиям «здание» и «сооружение», несмотря на их достаточно широкое содержание. Представляется, что правильным было бы унифицировать понятие тех объектов, которые подлежат возведению, реконструкции и эксплуатации под общим термином «недвижимое имущество». О каком именно недвижимом имуществе должна идти речь с учетом того, что закон не указывает назначение зданий или сооружений, стороны определят уже самостоятельно в договоре об установлении права застройки.
Таким образом, под правом застройки следует понимать ограниченное, свободно отчуждаемое и передаваемое вещное право срочного, возмездного владения и пользования чужим земельным участком в целях возведения нового или реконструкции уже расположенного на нем недвижимого имущества, его последующей эксплуатации и поддержания в надлежащем состоянии в течение всего срока действия предоставленного права. В России на случай включения в перечень ограниченных вещных прав права застройки следует признать, что лицами, которые вправе устанавливать право застройки на свой земельный участок, могут выступать физические и юридические лица, а так же лица, уполномоченные ими на такую передачу. При этом такое установление права застройки возможно с множественностью лиц как на стороне собственника земельного участка, так и на стороне застройщика. В последнем случае должны применяться правила об общей собственности (гл. 16 ГК РФ).
Литература
1. Аббасова A. М., Анисимов А. П. Право застройки в свете реформы гражданского и земельного законодательства // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2015. № 3. С. 350-353.
2. Арсланов К. М. О взаимосвязи российского гражданского права с германской правовой системой // Ученые записки Казанского университета. Сер.: Гуманитарные науки. 2012. № 4. С. 67-72.
3. Бевзенко Р. С. О целесообразности и желательности введения права застройки в российское право // Закон. 2016. № 6. С. 53-57.
4. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации: одобр. решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11. С. 6-99.
5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2018) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 16.
6. Гражданский кодекс Российской от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2018) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
7. О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации: проект Федерального закона № 47538-6 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 27.04.2012). [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/58064654/ (дата обращения: 01.08.2018).
8. О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации: пояснительная записка к проекту Федерального закона № 47538-6. [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/58024598/ (дата обращения: 02.08.2018).
9. Voskresenskaya E., Mokhorov D., Tebryaev A. Ecological state of the urban environment as an object of forensic analysis within the period of introducing the judicial reform of Russia // MATEC Web of Conferences. 2018. Vol. 170. Article Number 01058, DOI https://doi.org/10.1051/matecconf/201817001058.
10. Voskresenskaya E., Zhilskiy N., Shariapova E. Legal regulation of land granting for construction in cities with federal status // MATEC Web of Conferences. 2018. Vol. 170. Article Number 01057, DOI https://doi.org/10.1051/matecconf/201817001057.
11. Voskresenskaya E., Snetkov V., Tebryaev A., Askarov Z. Atypical real estate objects: legal regime and control system // MATEC Web of Conferences. 2017. Vol. 106. Article Number 08055, DOI https://doi.org/10.1051/matecconf/201710608055.
12. Voskresenskaya E., Snetkov V., Tebryaev A. Current-day matters of administration and law in the field of high-rise construction // E3S Web of Conferences. 2018. Vol. 33. Article Number 03051. [Электронный ресурс]. URL: doi.org/10.1051/e3sconf/20183303051 (дата обращения: 02.07.2018).
13. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 11.10.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.10.2018) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
14. Воскресенская Е. В. Субъекты саморегулирования: теоретико-правовой аспект // Ленинградский юридический журнал. 2016. № 1. С. 17-24.
15. Емелькина и. А. Природа права на строение, возведенное на чужом земельном участке, в свете изменения гражданского законодательства о вещном праве // Вестник гражданского права. 2012. № 6. С. 124-125.
