Научная статья на тему 'Право собственности муниципальных образований: некоторые особенности осуществления и правового регулирования'

Право собственности муниципальных образований: некоторые особенности осуществления и правового регулирования Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
1724
195
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Область наук
Ключевые слова
ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ / ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПРАВА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ / THE EXERCISE OF MUNICIPAL PROPERTY / ДИСПОЗИТИВНЫЙ / DISPOSITIVE / ИМПЕРАТИВНЫЙ МЕТОДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ / MANDATORY METHODS OF LEGAL REGULATION / ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ / LOCAL GOVERNMENTS / LAW OF MUNICIPAL PROPERTY

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Чердакова Лариса Анатольевна

В статье анализируются научные подходы к вопросу о месте института муниципальной собственности в праве и законодательстве с обоснованием авторской позиции. Подвергнуты обобщению выявленные автором юридически значимые признаки, характеризующие правовую сущность деятельности муниципальных образований по осуществлению права собственности.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Ownership of Municipalities: Some Features of Implementation and Legal Regulation

The article analyzes the scientific approaches to the question of the location of the municipal property law and legislation to justify the author’s position. Subjected to generalize identified author legally significant featuresthat characterize the legal nature of the activities of municipalities to implement the right of ownership.

Текст научной работы на тему «Право собственности муниципальных образований: некоторые особенности осуществления и правового регулирования»

УДК 347.23:342.553

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

© Чердакова Л. А., 2015

Восточно-Сибирский филиал

Российского государственного университета правосудия, г. Иркутск

В статье анализируются научные подходы к вопросу о месте института муниципальной собственности в праве и законодательстве с обоснованием авторской позиции. Подвергнуты обобщению выявленные автором юридически значимые признаки, характеризующие правовую сущность деятельности муниципальных образований по осуществлению права собственности.

Ключевые слова: право муниципальной собственности; осуществление права муниципальной собственности; диспозитивный; императивный методы правового регулирования; органы местного самоуправления.

Особенность правовой регламентации отношений муниципальной собственности, обусловленная прежде всего тем, что регулируются они нормами различной отраслевой принадлежности, позволила ученым говорить о праве муниципальной собственности как о «комплексном межотраслевом институте» [1], о праве собственности как об «отрасли законодательства» [2] либо, напротив, «перетягивать» институт муниципальной собственности в рамки той или иной отрасли права.

Известно, что совокупность относительно обособленных правовых норм, расположенных внутри отрасли права и регулирующих качественно однородную группу общественных отношений, принято называть институтом права. Приведенное определение редко оспаривается. Однако существенной ошибкой является встречающееся указание на то, что «институты права бывают... отраслевыми, состоящими из норм одной отрасли права., и сложными или комплексными, включающими в себя совокупность норм, входящих в состав различных отраслей права, но регулирующих взаимосвязанные родственные отношения» [3], в частности институт собственности.

По нашему мнению, ошибка заключается в смешении понятий, образующих феномены системы права и системы законодательства. Формирование системы права происходит сугубо на основе объективных критериев предмета и метода правового регулирования, чему противоречит тезис о

наличии межотраслевых институтов. Представляется, что межотраслевых институтов права нет и быть не может. Тем более не существует комплексных отраслей права. Их наличие сломало бы саму логику построения системы права, традиционно определяемую двумя критериями: предметом и методом правового регулирования.

Неоднозначное мнение о содержательном равенстве отраслей права и законодательства высказывает Р. З. Лившиц. По мнению автора, установление данного тождества «связано с преодолением устоявшихся представлений об отличии отрасли права от отрасли законодательства» [4]. Б. Н. Алейников, рассуждая о праве собственности, оспаривает один из аргументов Р. З. Лившица, когда тот говорит о том, что критерии объективного (характерного для отрасли права) и субъективного (характерного для отрасли законодательства) расплывчаты и четкую грань между ними провести невозможно, если же «эту грань видеть в идее (отрасль права) и ее осуществлении (отрасль законодательства), то разрыв между сущим и должным канонизируется» [5]. Исходя из посыла о том, что «законодательство также обладает свойством объективности..., но иного, "низшего порядка"», потому здесь «субъективные аспекты. проявляются значительно заметнее, чем в системе права» [6], Б. Н. Алейников приходит к убеждению, согласно которому право собственности в объективном смысле выступает как институт каждой отрасли

права и как отрасль законодательства. В обоснование своей позиции автор называет «критерии выявления отрасли законодательства о собственности», относя к ним: предмет отрасли, цель, принципы, функции и общую часть отрасли. Перечисленные критерии, за исключением, пожалуй, предмета отрасли, не представляются нам отражающими суть «отрасли законодательства о собственности». Так, например, цель «законодательства о собственности», обозначенная Б. Н. Алейниковым как «достойное и свободное развитие человека», может являться целью любой отрасли законодательства; то же можно сказать и о принципах свободы и справедливости, на которые указывает автор как свойственные, по его мнению, «отрасли законодательства о собственности».

По мнению В. П. Мозолина, «в связи с появлением, наряду с имуществом, новых объектов субъективных прав собственности... общее межотраслевое понятие права собственности следует считать родовым понятием, применяемым ко всем. объектам права собственности» [7]. В свою очередь полноправному субъекту-собственнику в условиях рыночной экономики необходима сложноструктурная модель права собственности, предполагающая принадлежность одного и того же имущества одновременно нескольким собственникам. Такая модель, распространенная на деятельность государственно-публичных юридических лиц, по мнению профессора, будет способствовать положительному воздействию на экономику страны.

Как мы можем наблюдать, признание права собственности межотраслевой категорией или институтом и конституционного, и муниципального, и гражданского права выглядит весьма соблазнительным с точки зрения унификации подхода к определению сущности этих явлений. Вместе с тем собственность проявляет свою природу в процессе достижения конечного результата — присвоения, равно как и право собственности получает юридическое признание и формализацию в рамках отрасли гражданского права. Гражданское право вполне приспособлено для любых способов осуществления права собственности, в том числе права муниципальной собственности; гражданское законодательство предусматривает основания возникновения и прекращения права собственности, его содержание, поз-

воляющее обозначить меру возможного поведения собственника, равно как и его обязанности. Все эти отношения входят в предмет правового регулирования данной отрасли права.

При этом не меньшее значение в контексте правового регулирования отношений муниципальной собственности имеет императивный метод, что объясняется публичным характером правовых актов, регламентирующих данные отношения, диспозитив-ные правила здесь сведены к минимуму или вовсе отсутствуют. Таким образом, эффективное осуществление права собственности муниципальными образованиями возможно лишь при условии достижения баланса дис-позитивного и императивного методов правового регулирования.

Более того, муниципальные образования обладают возможностью правового регулирования отношений по осуществлению права собственности на местном уровне путем издания муниципальных правовых актов. Предоставленное органам местного самоуправления право принимать нормативные правовые акты свидетельствует о том, что муниципальное образование своей властью определяет содержание права муниципальной собственности и способы его осуществления, в отличие от физического или юридического лица, которые осуществляют принадлежащее им право собственности, не определяя своей властью правила собственного поведения. Думается, что правовое регулирование реализации правомочий муниципального образования должно в большей степени осуществляться на местном уровне власти, который наиболее приближен к объектам муниципальной собственности, способен учитывать их особенности и значение для населения муниципального образования с целью соблюдения его исторических и культурных традиций.

Любое субъективное право определяется мерой возможного поведения, оно предполагает некоторую свободу выбора такого поведения управомоченным лицом. Объем и способы реализации субъективных прав муниципального образования должны определяться им как субъектом этих прав по собственному усмотрению. Вместе с тем проведенный анализ действующего законодательства, регулирующего отношения, связанные с осуществлением муниципальными образованиями права собственности, позволяет сделать вывод об отсутствии абсолют-

ной свободы в действиях муниципальных образований. Сказанное объясняется следующими причинами, которые одновременно выступают и признаками осуществления права собственности муниципальными образованиями:

1. Субъективные права муниципального образования одновременно являются для него обязанностями. Так, к числу вопросов местного значения, решение которых должно обеспечивать муниципальное образование, относятся владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления обладают правом самостоятельно осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом от имени муниципального образования. Соответственно, для муниципального образования реализация правомочий собственника является не только правом, но и обязанностью, которая осуществляется в публичных интересах. Думается, именно поэтому законодатель в отношении публично-правовых образований использует термины «компетенция» или «предметы ведения», а не «права и обязанности».

Однако представляется более точным соображение, согласно которому праву органа местного самоуправления соответствует его обязанность перед муниципальным образованием по осуществлению данного права. Теоретически данная оговорка объясняется не только стремлением к юридической чистоте конструкции правоотношения в целом, но и тем, что в содержание субъективного права не может входить обязанность по его осуществлению.

2. Муниципальному образованию предоставляется право собственности для достижения строго определенной цели — осуществления местного самоуправления. Достижение обозначенной в законе цели становится возможным посредством решения вопросов местного значения, к числу которых относится осуществление правомочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом.

3. Субъектом права муниципальной собственности являются муниципальные образования как самостоятельные участники имущественных отношений, в то время как субъектом осуществления права собственности являются органы местного самоуправления и муниципальные предприятия, учреждения. Такое положение дел обусловлено особым статусом муниципальных

образований, позволяющим сочетать публичные и частноправовые начала в организации их деятельности. Гражданское законодательство исходит из того, что муниципальное образование — это особый вид субъектов наряду с физическими, юридическими лицами и государством. С целью практической реализации местного самоуправления на территории Российской Федерации и осуществления своей хозяйственной деятельности муниципальное образование становится субъектом гражданских правоотношений, обладая как субъект некоторой особенностью: властно-публичные признаки муниципального образования при вступлении его в гражданское правоотношение не должны проявляться. Указанный порядок необходим для обеспечения равного правового режима для всех субъектов гражданского права и соблюдения их имущественных интересов.

4. Осуществление права муниципальной собственности необходимо для удовлетворения муниципальных нужд, которые в свою очередь определяются потребностями населения соответствующей территории. Соответственно, те действия, которые вправе совершать муниципальное образование как собственник, социально ориентированы. Вместе с тем органы местного самоуправления вправе осуществлять отдельные государственные полномочия, реализация которых не входит в перечень вопросов местного значения. При этом финансирование исполнения государственных полномочий осуществляется за счет выделяемых Российской Федерацией, ее субъектами субвенций, а также за счет средств муниципальных образований. Право муниципальной собственности может осуществляться также в целях обеспечения деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих. Таким образом, осуществление права муниципальной собственности не ограничено лишь вопросами местного значения и социальным характером преследуемой цели.

5. Отношения по поводу осуществления права собственности муниципальными образованиями регулируются нормами различной отраслевой принадлежности, что неизбежно указывает на необходимость достижения баланса императивного и дис-позитивного методов правового регулирования. Вместе с тем именно гражданское право со свойственным ему диспозитивным

методом определяет правовой режим способов осуществления права собственности муниципальными образованиями, регулирует основания приобретения и прекращения права муниципальной собственности, его содержание, позволяющее обозначить меру возможного поведения собственника, равно как и его обязанности.

При этом не меньшее значение в контексте правового регулирования отношений муниципальной собственности имеет императивный метод, что объясняется публичным характером правовых актов, регламентирующих данные отношения.

6. Муниципальные образования обладают возможностью правового регулирования отношений по осуществлению права собственности на местном уровне путем издания муниципальных правовых актов. Предоставленное законом право органов местного самоуправления принимать нормативные правовые акты свидетельствует о том, что муниципальное образование своей властью определяет содержание права муниципальной собственности и способы его осуществления, в отличие от физического или юридического лица, которые осуществляют принадлежащее им право собственности, не определяя своей властью правила собственного поведения.

Думается, что правовое регулирование реализации правомочий муниципального образования должно в большей степени осуществляться на местном уровне власти, который наиболее приближен к объектам муниципальной собственности, способен учитывать их особенности и значение для населения муниципального образования с целью соблюдения его исторических и культурных традиций.

Таким образом, отношения муниципальной собственности регулируются как правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Федерации, так и муниципальными правовыми актами.

7. При осуществлении права собственности муниципальные образования вправе распоряжаться по своему усмотрению не всем объемом поступающих в бюджет денежных средств, несмотря на тот факт, что средства местных бюджетов принадлежат им на праве собственности. Также они ограничены целями использования средств местного бюджета.

Данное правоположение объясняется следующими причинами. Помимо собственных доходов местных бюджетов муници-

пальные образования получают дотации из бюджета субъекта Российской Федерации, субсидии, которые предоставляются для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, а также субвенции на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Использовать указанные средства муниципальные образования могут лишь при условии строгого соблюдения их целевого назначения.

8. Способы и средства осуществления права собственности муниципальными образованиями определяются в императивном порядке действующим законодательством и не могут избираться муниципальным образованием самостоятельно.

Таким образом, являясь публично-правовым субъектом, муниципальное образование выражает интересы всего населения отдельно взятой территории и каждого находящегося в ее пределах лица. В отличие от лица физического, способного реализовать принадлежащее ему право непосредственно путем совершения собственных действий, муниципальное образование способно осуществлять право собственности посредством органов власти либо путем создания унитарных предприятий, учреждений.

Сформулированные выше умозаключения позволили обобщить характерные признаки осуществления права муниципальной собственности. К числу таковых следует отнести:

1) расхождение между субъектом права муниципальной собственности и субъектом осуществления этого права: субъектом права муниципальной собственности является муниципальное образование, субъектами осуществления права муниципальной собственности — органы местного самоуправления, муниципальные предприятия, учреждения;

2) осуществление права муниципальной собственности тесно связано с вопросами местного значения и социальным характером преследуемой цели, но не ограничивается ими;

3) формирование и выражение воли от имени населения представительным органом местного самоуправления, а непосредственное совершение действий, связанных с реализацией правомочий владения, пользования и распоряжения, — исполнительно-

распорядительным органом местного самоуправления;

4) использование императивно-диспози-тивного метода в правовом регулировании отношений, связанных с осуществлением права муниципальной собственности, и многоуровневый характер правового регулирования;

5) определение законом способов и средств осуществления права муниципальной собственности на всех уровнях власти и невозможность их избрания муниципальным образованием по своему усмотрению;

6) двуединый характер правомочий собственника и его обязанностей, обусловленный публичным характером преследуемой цели и частноправовой природой возникающих отношений.

Думается, что эффективность осуществления права собственности муниципальными образованиями зависит, в том числе, от детально регламентирующего механизм осуществления законодательства. Принятые за последние годы нормативные правовые акты создали правовую основу регулирования способов осуществления права муниципальной собственности, которая должна получить дальнейшее развитие непосредственно на местном уровне власти. Именно на уровне осуществления местного самоуправления муниципальные образования имеют возможность, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций, разрабатывать нормативные акты и, определяя муниципальные нужды, обеспечивать их посредством эффективной работы и качества муниципальных услуг. ^

1. Товарова Е. В. Органы местного самоуправления и их полномочия в сфере управления муниципальной собственностью : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 8.

2. Алейников Б. Н. Право собственности как отрасль законодательства // Современное право. 2008. № 10. С. 14.

3. Иванов А. А. Теория государства и права / под ред.

B. П. Малахова. М., 2009. С. 219.

4. Лившиц Р. З. Отрасль права — отрасль законодательства // Сов. государство и право. 1984. № 2. С. 28.

5. Там же. С. 28.

6. Алейников Б. Н. Указ. соч. С. 14.

7. Мозолин В. П. Модернизация права собственности в экономическом измерении // Журн. рос. права. 2011. № 1.

C. 29.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Алейников Б. Н. Право собственности как отрасль законодательства // Современное право. — 2008. — № 10. - С. 14-18.

Иванов А. А. Теория государства и права / под ред. В. П. Малахова. - М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. — 333 с.

Лившиц Р. З. Отрасль права — отрасль законодательства // Сов. государство и право. - 1984. -№ 2. - С. 26-32.

Мозолин В. П. Модернизация права собственности в экономическом измерении // Журн. рос. права. - 2011. - № 1. - С. 29-30.

Товарова Е. В. Органы местного самоуправления и их полномочия в сфере управления муниципальной собственностью : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Е. В. Товарова. - СПб., 2006. - 20 с.

Ownership of Municipalities: Some Features of Implementation and Legal Regulation

© Cherdakova L., 2015

The article analyzes the scientific approaches to the question of the location of the municipal property law and legislation to justify the author's position. Subjected to generalize identified author legally significant features that characterize the legal nature of the activities of municipalities to implement the right of ownership.

Key words: law of municipal property; the exercise of municipal property; dispositive; mandatory methods of legal regulation; local governments.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.