CC BY
332
Право против коррупции
Ю. А. Тихомиров, Е. Н. Трикоз
Коррупция как социально-правовое явление: понятие, признаки, масштабы. Дошедшие до нас правовые памятники позволяют заключить, что коррупция является «ровесником» человеческой цивилизации и зародилась в период формирования первых государственных образований в Египте, Индии, Китае в III—II тыс. до н. э. Распространенность и общественная опасность этого явления резко возрастают в периоды крупных социальных потрясений, приводят порой к полному уничтожению законности и одновременному росту зависимости населения от произвола чиновников. Не стала исключением и современная Россия. Сегодня коррупция в нашей стране уже вышла за рамки отдельных совершаемых в органах власти и управления преступлений и может быть отнесена к одному из самых опасных и всепроникающих социально-негативных явлений, характеризующих современное российское общество и государство и представляющих угрозу национальной безопасности.
Коррупция — это черная тень государства. Неизбежное усиление административного регулирования в условиях расширения и интенсификации экономических, финансовых, технических и иных связей и зависимостей в обществе придает бюрократии известную независимость, злоупотребление которой в корыстных целях служит питательной почвой для коррупционных проявлений при попустительстве со
Тихомиров Юрий Александрович —
первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки;
Трикоз Елена Николаевна — старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
стороны граждан и институтов гражданского общества. Индивид и бизнес не защищены от произвола чиновников, что отмечают иностранные (Ф. А. Хайек и др.) и отечественные ученые.
Существует так называемая узкая трактовка понятия коррупции как социального явления, заключающегося в подкупаемости и продажности государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Другие ученые предпочитают трактовать коррупцию более широко и ее ядром считают должностное злоупотребление1. В документах международного права также содержится широкое определение коррупции и расширенный круг субъектов правонарушений, связанных с коррупцией. Например, по определению междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы, коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений, и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других.
В целях более точного уяснения содержания понятия коррупции полагаем необходимым различать кор-рупциогенное поведение и собственно
1 См. подробнее: Аминов Д. И, Гладких В. И,
Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути его преодоления: Учебное пособие. М., 2002; Криминология / Под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. М., 2002. С. 369.
коррупционную деятельность, которые опосредованно или непосредственно посягают на авторитет и законные интересы государственной службы и публичной власти в целом.
Отличительными признаками кор-рупциогенных действий в управленческой сфере выступают следующие три взаимосвязанные категории: а) ресурс, доступ к которому является целью участвующих в коррупционном сговоре; б) интерес, который является движущей силой деятельности участников коррупционных действий (частный или групповой, отличный от общественного или публичного); в) ущерб, который может нанести общественным интересам («всеобщему благу») любое потенциально коррупционное поведение.
Отличительными признаками коррупционных действий в управленческой сфере являются следующие: сделка между должностным лицом или служащим и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц; обоюдно возмездныьй, но не обязательно материальный характер такой сделки; заведомая противоправность такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности нормами позитивного законодательства.
К сожалению, степень развития коррупции в современной России представляет серьезнейшую общественную опасность, ибо речь идет о существовании «обширных и устойчивых коррупционных сетей, которые не просто извлекают прибыль из своей противоправной деятельности, но уже инвестируют ее в развитие самой коррупции», и одномоментная «ампутация» такой системы коррупционных отношений может даже привести к социально-экономическому коллапсу2.
2 См.: Сатаров Г. А. Диагностика российской коррупции: социологических анализ. М., 2002. С. 11.
Для обозначения актуальности рассматриваемой проблемы приведем некоторую статистику.
В современной России ежемесячные издержки от преодоления «административных барьеров» в сфере торговли и производства исчисляются суммой от 18 до 19 млрд рублей, что составляет около 10 % розничного товарооборота. Ежегодно россияне тратят на взятки 2,8 млрд долл., а на выплату подоходного налога — 5,8 млрд долл.3
Международная организация «Transparency Intern ational»15 ноября 2005 г. опубликовала свое исследование, касающееся, в частности, масштабов коррупции в России (всего исследование проведено для 159 стран). Согласно выводам организации ситуация в нашей стране ухудшилась по сравнению с предыдущим годом: Российская Федерация заняла 126-е место по уровню коррумпированности по сравнению с 90-м местом в 2004 г. Менее коррумпированными по сравнению с Россией признаны, например, Буркина-Фасо, Уганда и Афганистан. Возглавляют рейтинг Исландия, Финляндия и Новая Зеландия с наиболее низким уровнем коррупции. США находятся на 17-м месте. Самыми коррумпированными признаны Бангладеш и Чад (158-е место).
Причины коррупции и основные формы ее проявления. Проблема причинно-следственных коррупционных отношений тесно связана с таким явлением, как «коррупцио-генность». Именно она непосредственно порождает, способствует порождению коррупции или ее росту (например, неопределенность правовых норм, закрытость или непрозрачность правоприменительных процедур, отсутствие контроля общественности за распределе-
3 См.: Чуклинов А. Е. Проблема коррупции
и антикоррупционная политика в России // Преступность и коррупция: современные российские реалии. Саратов. 2003. С. 213.
нием и использованием бюджетных средств и внешних заимствований). Одним из факторов коррупциоген-ности являются так называемые каучуковые нормы права, создающие потенциал для коррупции, о чем подробнее сказано ниже.
Среди причин высокого уровня коррупции в сфере бизнеса можно выделить несколько основных. Результаты опроса, проведенного «ОПОРОЙ РОССИИ», показывают, что больше половины респондентов считают главной причиной безответственность власти. Решение проблемы борьбы с коррупционными преступлениями заключается не только в ужесточении санкций, а в обеспечении неотвратимости наказания, особенно для высокопоставленных чиновников и иных лиц, (политиков, крупных предпринимателей, лидеров криминальной среды и т. д.). Ибо примеры их безнаказанности как ничто другое деморализуют и развращают представителей иных, более многочисленных общественных слоев и групп, способствуют повсеместному распространению «низовой» коррупции.4
Можно также выделить и сугубо личностные истоки коррупции в сфере управления. Деформированное сознание является первоисточником отклонений в деятельности государственных и муниципальных служащих от нормативных моделей их статусов и статусов органов, в которых они работают, от должностных регламентов и характеристик. Другая причина ложных и ошибочных представлений госслужащих заключается в их невысокой общей культуре и низком уровне профессионализма. Поэтому весьма важно выяснять уровень и глубину знания компетенционных и статусных правовых норм служащими органов государственной и
4 См.: Скобликов П. Уголовная ответственность за коррупцию: Условное осуждение // Уголовное право. 2003. № 3. С. 68.
муниципальной власти при вступлении в должность, а также путем проведения для них аттестации и конкурсов, собеседований и специальных антикоррупционных тестов.
Наиболее поражены коррупцией такие сферы и виды деятельности, как экспорт нефти (по экспертным оценкам, за рубеж контрабандным путем в отдельные периоды вывозилось до 20% добываемой в стране нефти), древесины, цветных и редкоземельных металлов, всех стратегических товаров, импорт алкоголя и некоторых продуктов питания, иная внешнеэкономическая деятельность; приватизация, лицензирование и регистрация предпринимательских и коммерческих структур; банковское кредитование; земельные отношения; автобизнес и эксплуатация автотранспорта; финансовый, санитарно-эпидемиологический и иной контроль деятельности предпринимательских и коммерческих структур5.
Но особенностью современной коррупции является то, что она последовательно расширяет зоны своего влияния за счет новых, ранее достаточно защищенных от нее сфер, в частности, правоохранительной деятельности и высших эшелонов власти, что делает ее особенно опасной6. Сегодня практически нет ни одного органа государственной власти, коррупционные услуги которого не были бы востребованы бизнесом. В распределении российских рынков коррупционных услуг практически монопольно главенствует исполнительная власть. На ее долю приходится 98,97% общего объема рынка коррупционных услуг
5 См.: Дорохов Н. И. Некоторые аспекты оценки коррупции как социально-правового явления // Военно-юридический журнал. 2006. № 4.
6 См.: Мишин Г. К. Элитно-властная коррупция как приоритетное направление ограничения политической коррупции и антикоррупционной политики в целом // Государство и право. 2003. № 4. С. 112 и след.
(для сравнения судебная власть — 0,86% и законодательная власть — 0,17%). Причем наибольший коррупционный доход приносят эксклюзивные властные функции исполнительной власти, в частности, такие, как нефинансовая контрольная и надзорная деятельность — 34,6%, лицензирование — 34,2%, фискальное взимание налогов и налоговый контроль — 22,0%7.
Одно из наиболее серьезных препятствий к созданию эффективной модели противостояния коррупции проявляется в том, что нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государственной и негосударственной службы. Можно выделить следующие виды неправовых этических коррупционных нарушений: присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию того или иного государственного служащего; публичное неделовое и регулярное общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования государственного служащего; зарубежные командировки за счет заинтересованных лиц и т. п.
Под коррупционными правонарушениями понимаются содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности. Основными видами коррупционных правонарушений являются гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и уголовные преступления. Так, гражданско-правовые коррупционные деликты - это обладающие призна-
7 Диагностика российской коррупции: Социологический анализ / Исследование Фонда «ИНДЕМ» //http://www.anticorr.ru/ г^е^/2003
ками коррупции, но не являющиеся преступными, нарушения правил дарения, предусмотренных соответствующими статьями ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных соответствующими статьями названного Кодекса и других законодательных актов. Достаточно условным является разделение собственно дисциплинарных (служебных) и административных коррупционных проступков. Под дисциплинарным проступком имеется в виду такой вид правонарушения, как использование публичным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки установленному законодательством (иным нормативным регулированием) порядку несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание (например, ст. 419 ТК РФ о видах ответственности за нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов). Административные коррупционные проступки представляют собой административное правонарушение (ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ), совершенное с использованием служебного положения с целью получения незаконных преимуществ.
Коррупционные уголовные правонарушения — это предусмотренное УК РФ общественно опасное деяние, непосредственно посягающие на авторитет публичной службы, выражающееся в незаконном получении государственным, муниципальным или иным публичным служащим, либо служащим коммерческой или иной организации (в том числе международной) каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот) либо в предоставлении последним таких преимуществ.
Для коррупционного преступления характерны следующие черты:
непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы, а также непубличной службы (службы в коммерческих и иных организациях); незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим либо служащим коммерческой или иной организации преимуществ (имущества, услуг или льгот); использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы; наличие у совершившего коррупционное преступление признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях к ст. 285 и ст. 201 УК РФ, за исключением дачи взятки должностному лицу (ст. 291 УК РФ) и подкупа (ч. 1 или 2 ст. 204 УК РФ), которые наказываются вне зависимости от обладания виновным служебным статусом; наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб интересам публичной или непубличной службы; наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.
Нормативные способы противодействия коррупции. Коррупция как социальная болезнь резко ослабляет наше государство и правопорядок. Люди утрачивают веру в объективность действий чиновников и невольно примиряются с их игнорированием публичных интересов и преобладанием частно-корыстных интересов. Между тем коррупция как общественное явление органически противоположна праву, выражающему правильно понятые общие и личные интересы в легальных формах. Действия же вопреки праву с открытым нарушением законности, плутоватое использование в противоправных интересах различных юридических форм и процедур (конкурсов и т. п.), «теневые» способы решения дел (договоренности и т. п.) деформируют правосознание и поведение не только
участников отношений. Они негативно отражаются на структуре и содержании общественных отношений в широком смысле, а публичные институты оказываются декоративными и неэффективными.
Борьба с коррупцией — это проблема не только уголовного права, а проблема общеюридическая, социальная и политическая8. Юридические способы предотвращения, выявления и устранения коррупции являются лишь составной частью мер по противодействию коррупции, которые можно подразделить на две достаточно большие группы. В первую группу входят превентивные меры, направленные против потенциальной коррупции и ее институциональных предпосылок, во вторую — карательные меры борьбы, направленные против внешних проявлений уже существующей коррупции и конкретных коррупционеров (например, наказание за взяточничество).
Необходимо действенное и развернутое антикоррупционное законодательство, которое должно постоянно совершенствоваться и дополняться, ибо коррупция, как и общество, не остаются неизменными. Но в Российской Федерации система специального законодательства, направленного на борьбу с коррупцией, в том числе в управленческой сфере, формируется очень медленно. Так, еще 15 лет назад был издан Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», но его нормы об обязательности представления чиновниками деклараций о доходах и имуществе начали реа-лизовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 году. Еще одним правовым актом Президента РФ стал Указ 1993 г. «О загранкоман-
8 См.: Лопатин В. Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. № 7. С. 23.
дировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти». В Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300, отмечается, что национальные интересы России в сфере борьбы с преступностью и коррупцией требуют консолидации общества и государства, искоренения экономической и социально-политической основы этих противоправных явлений.
В Федеральном Собрании РФ за последние годы рассматривался целый ряд законопроектов, посвященных коррупции, в том числе проект федерального закона № 148067-3 «О противодействии коррупции», принятый в первом чтении 20 ноября 2002 г. Нужно ускорить его принятие, тем более, что региональное правотворчество уже опережает федеральное (например, Закон РТ от 4 мая 2006 г. № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан»). За это время Межпарламентская Ассамблея СНГ успела разработать и принять модельный акт «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (Постановление МПА СНГ № 22-15 от 15 ноября 2003 года), где были закреплены принципы и приоритетные сферы антикоррупционной политики, многоуровневая система мер по ее эффективной реализации, предусмотрены антикоррупционная экспертиза правовых актов и антикоррупционный мониторинг. В этом модельном законе четко обозначены наиболее подверженные коррупции сферы правового регулирования, в том числе государственная власть, государственная и муниципальная служба, сфера правотворчества, бюджетного кредитования, осуществления государственных и муниципальных закупок, лицензирования отдельных видов деятельности, экспертизы и сертификации продукции и услуг.
Судить о степени эффективности борьбы с коррупцией следует не только по количеству принятых законодательных актов, но, прежде всего, по конкретным шагам, направленным на реализацию положений соответствующих нормативно-правовых актов, в частности, по доведению «коррупционных дел» до суда и реального наказания виновных.
Сегодня достигает критических размеров количество поступающих в суды общей юрисдикции административных дел по спорам между гражданами и государством (служащими государственных органов). Основной массив административных правонарушений с признаками коррупции образуют жалобы на неправомерные действия должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (90 — 120 тыс. дел в 2001 — 2004 гг.), а также дела о признании незаконными нормативных правовых актов (около 10 тыс. дел ежегодно). Но нередко при рассмотрении таких споров судебные органы оказываются погруженными в коррупционные интересы их участников, произвольно используя при этом право на судейское усмотрение, так называемую вилку назначения наказания между низшим и высшим его пределом, а также возможности квалификации деяний, которые могут стать предметом коррупционной сделки. В УК РФ нет специального состава преступления, именуемого коррупцией, но есть ряд составов, которые охватываются понятием коррупции, например, получение и дача взятки (ст. 290, 291 УК РФ), злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ) и др.9
9 См. также: Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г. № 6.
Однако специфика коррупционных деяний такова, что в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства они часто бывают объективно недоказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции — взяточничество и коммерческий подкуп отличаются особенно высокой латентностью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок. Данные судебной статистики лишь в малой степени отражают действительное состояние дел и не дают полной картины.
Так, следует обратить внимание на практику назначения реального наказания за должностные преступления, предусмотренные ст. 285 — 293 УК РФ. Например, в Краснодарском крае в 2004 г. за эти преступления было осуждено к лишению свободы всего 8% от общего числа осужденных, из них на срок до 1 года — 38,8%, на срок от 1 года до 2 лет — 16,6%, на срок от 2 до 3 лет — 22,2%, на срок от 3 до 5 лет — 22,2%. К другим видам наказания были приговорены: к штрафу — 37,9%, к исправительным работам — 3,1%, к лишению права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью — 0,8%, условно к лишению свободы — 48,2%. В Ставропольском крае за получение взятки к реальному отбыванию лишения свободы не был осужден ни один взяточник, к штрафу — 10,7%, остальные — условно к лишению свободы. Но при назначении наказания взяткодателям и взяткополучателям, особенно высокопоставленным, наиболее востребованным оказался институт условного осуждения. В связи с этим исследователи приходят к выводу о том, что содержание ст. 73 «Условное осуждение» УК РФ должно быть кардинально изменено с целью сокращения рамок судейского усмотрения. При существующих широких возможностях суд может не
только ошибаться, но и злоупотреблять своим положением, расширяя сферу коррупции, мздоимства и теневой юстиции10.
Велика роль международно-правовых антикоорупционных документов. Международно-правовые нормы антикоррупционного характера содержатся в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 г.), «Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка», принятом резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН от 17 декабря 1979 г., Руководстве ООН «Практические меры по борьбе с коррупцией», «Международном кодексе поведения государственных должностных лиц» (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.), «Двадцати принципах борьбы с коррупцией», утвержденных резолюцией Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г., и др.
Подписав в г. Мериде (Мексика) 9 декабря 2003 г. Конвенцию ООН против коррупции11 , Российская Федерация фактически включилась в процесс обновления национальной правовой базы с целью приведения ее в соответствие с международными стандартами12 . Во время саммита стран «большой восьмерки» в Санкт-Петербурге наша страна также присоединилась к антикоррупционной Инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц.
10 См.: Данелян Р. С. Судейское усмотрение и институт условного осуждения // Российский следователь. 2006. № 10.
11 Принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. на 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ.
12 См.: Камынин И. Международное зако-
нодательство о борьбе с коррупцией и нормы УК РФ // Законность. 2005. № 11.
В Конвенции ООН против коррупции сделан акцент на усиление прозрачности функционирования публичных и частных институтов, развитие этических кодексов и правил. В ней странам-участникам рекомендуется принять меры по усилению финансового контроля и отчетности. В соответствии со ст. 6 Конвенции каждое государство-участник обеспечивает создание специального органа (или органов) по предупреждению коррупции. Сопоставительный анализ норм УК РФ и положений Конвенции ООН показывает, что в российском уголовном законодательстве сохраняется ряд противоречий с данным международным документом13.
1. В Конвенции шире, нежели в УК РФ, описаны составы преступлений, связанных со взяточничеством (активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц).
2. Имеется расхождение между Конвенцией и УК РФ в вопросе о предмете подкупа в публичном и в частном секторе.
3. Конвенционный подход к определению субъекта преступления должностного (публичного) лица оказывается намного шире, чем используемое в примечании к ст. 285 УК РФ определение должностного лица как субъекта соответствующих преступлений.
4. Согласно Конвенции подкуп иностранных должностных лиц и служащих международных организаций как разновидность транснациональной коррупции с исключительной степенью опасности подлежит криминализации как международное преступление.
5. В отличие от УК РФ, который более строг к государственным должностным лицам и более либерален к частным управленцам, Конвенция четко закрепляет равный и однотипный подход к коррупционным
13 Богуш Г. И. Конвенция ООН против коррупции 20003 г.: Общая характеристика и проблемы имплементации //http://www. sartraccc.sgap.ru/index.htm
злоупотреблениям как в частном, так и в публичном секторах.
6. Конвенция содержит положение об обязательстве государств-участников принимать законодательные и иные меры для установления ответственности юридических лиц за участие в коррупционных преступлениях.
7. Конвенция содержит положение об обязательстве государств-участников принимать в максимально возможной степени такие меры, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации:
(a) доходов от преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией, или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов;
(b) имущества, оборудования и других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении преступлений, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией.
Сравнительный анализ показывает, что Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.14 дает более широкий круг субъектов коррупционных преступлений по сравнению с предусмотренным УК РФ. В Конвенции более широко сформулировано понятие предмета взятки или коммерческого подкупа. Момент окончания получения и дачи взятки и коммерческого подкупа перенесен на более раннюю стадию, чем та, которая установлена ст. 290, 291 и 204 УК РФ, а именно на стадию покушения на преступление, определенную в ч. 3 ст. 30 УК РФ.
Институциональные и организационные меры противодействия коррупции. В повестке дня — создание и эффективное использование системы антикоррупциогенных действий. Она должна включать:
а) последовательное применение соответствующих норм уголовного,
14 Ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ.
налогового и других кодексов, федеральных законов;
б) принятие федерального закона «О противодействии коррупции»;
в) правильное определение прав, обязанностей и ответственности органов публичной власти и их служащих;
г) введение четких процедур принятия административных решений;
д) использование методики анализа правовых актов на предмет коррупциогенности;
е) глубокое и широкое разъяснение антиправового характера коррупции и ее отрицательных последствий для общества, государства и граждан;
ж) активизация гражданской позиции людей и общественного контроля.
Потребности усиления борьбы с коррупцией обусловили выделение этой задачи в качестве самостоятельного направления проведения административной реформы. Один из первых «откликов» — это создание Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции, антикоррупционных комиссий в субъектах РФ и разработка различных антикоррупционных программ. Особенно важно налаживание системы обучения навыкам преодоления коррупции и проведение соответствующих тренингов служащих федеральных и региональных органов исполнительной власти, которые были организованы в 2006 — 2007 гг. усилиями представителей Центра стратегических разработок.
Этой работе придает систематичность и еще больший размах изданный в феврале 2007 г. Указ Президента РФ № 129 о создании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве РФ положений Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
уже представил некоторые свои предложения по активному продвижению основных идей, положений и требований этих двух ратифицированных Россией антикоррупционных конвенций.
Надо признать, что отечественная юридическая наука, испытывая устойчивую приверженность проблематике законности и правопорядка, долгие годы не уделяла должного внимания коррупции как самостоятельному объекту исследования. В теории права речь шла о правонарушениях в широком смысле, в административном праве — об административных правонарушениях, в трудовом праве — об укреплении трудовой дисциплины, в уголовном праве — о составах должностных преступлений. Увеличение реальных масштабов коррупции в России за последние полтора десятилетия побудило многих ученых специально заняться изучением и решением этой проблемы.
В конце 90-х годов начались разработки ученых-экономистов в Высшей школе экономики, среди результатов которых — доклад ректора ГУ-ВШЭ Я. И. Кузьминова в ноябре 2001 г. на конференции по административному праву в Институте законодательства и сравнительного правоведения и его статья «Механизмы коррупции и их особенное проявление в государ-
15
ственном аппарате»15.
В разработку проблем борьбы с коррупцией включились первоначально специалисты в области уголовного права. Выделение принципов антикоррупционной политики, стандартов реализации гражданами политических прав, антикоррупционных стандартов в сфере правотворчества, реализации властных полномочий и компетенции государственных и муниципальных служб, бюджетного процесса, проведения антикоррупционной экс-
15 См. в кн.: Административное право: теория и практика. М., 2002.
пертизы актов как вида криминологической экспертизы — все это позволило провести интересные научные обсуждения и дискуссии16.
Более широкий подход к проблематике коррупции отстаивали представители Фонда «ИНДЕМ», развернувшие с 1996 г. многоаспектные исследования. Выразительным итогом явилось учебное пособие «Антикоррупционная политика»17, которое легло в основу соответствующего учебного курса. В юридическом плане шагом вперед стала первая аналитическая разработка по анализу коррупционности законодательства в рамках Центра стратегических разработок. В настоящее время данная методика антикоррупционного анализа получила признание и широкое распространение в стране18. Сейчас подготовлен ее обновленный вариант.
Стали защищаться диссертации по антикоррупционной тематике19, появились юридические справочники, которые способствовали анализу понятий и терминов20. Продолжая исследования в этом направлении, один из авторов данной статьи разработал два аспекта проблемы. Первый — выявление связи между статусом госслужащих, их административным усмотрением и возможными коррупционными про-явлениями21 . Второй — разработка
16 См. подробно: Тогонидзе Н. В. Политическая коррупция в России (Материалы «круглого стола») // Государство и право. 2003. № 3—4.
17 Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004.
18 См.: Анализ коррупционности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / ЦСР. М., 2004.
19 См.: Нурутдинов А. 3. Коррупция как общеправовой феномен: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004.
20 Антикоррупционная политика: Справочник / Под ред. А. В. Малько. М., 2006.
21 См.: Тихомиров Ю. А. Управление на
основе права. М., 2007. С. 281—318.
правовых процедур отношений между властью и гражданами в соответствии с европейскими стандарта-ми22 . Тем самым предотвращение и преодоление коррупции выражено не столько в виде отдельных мер, сколько в рамках легального государственного управления.
Эффективно использовать в борьбе с коррупцией правовые средства. Действия на основе закона — и по смыслу и по форме — должны ограничить это зло. В Российской Федерации постепенно формируется антикоррупционное правовое обеспечение управленческой, экономической и социальной деятельности.
Отрадно, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» есть ряд норм, применение которых позволяет предотвращать и преодолевать коррупционные проявления. Среди обязанностей государственного служащего выделим соблюдение Конституции РФ и законодательства, исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом, соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, неразглашение сведений, охраняемых федеральным законом, представление сведений о доходах и имуществе (ст. 15). Ограничения и запреты, связанные с госслужбой (ст. 16, 17), являются непосредственно антикоррупционными нормами. Имеются в виду такие «грехи» чиновников, как полученные вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей от физических и юридических лиц, работа на платной основе в коммерческой организации, использование не по назначению государственных средств и имущества.
Новизной отличается порядок урегулирования конфликта интересов
22 Администрация и частные лица. Европейский и российский опыт поиска взаимопонимания. М., 2006.
на гражданской службе, когда личная заинтересованность служащего может повлечь необъективное исполнение им должностных обязанностей (ст. 19). Одним из важных способов недопущения и устранения такой ситуации служат комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов. Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 утверждено Положение об этих комиссиях.
Как видно, набор средств предотвращения и устранения коррупционных проявлений в деятельности государственных служащих достаточно велик. Добавим к ним известные меры административных и уголовных санкций за соответствующие правонарушения. Теперь нужно:
а) обеспечить усвоение всеми служащими своих прав и обязанностей и их правильное использование;
б) добиться соблюдения правил служебного поведения;
в) строго оценивать деятельность и поведение служащих с антикоррупционной точки зрения во время приема их на работу (назначения, конкурсов, выборов) и проведения периодической аттестации кадров;
г) последовательно примененять набор мер воздействия к служащим, допускающим отступления от установленных норм;
д) соблюдать запрет замещать после увольнения с гражданской службы в течение двух лет должности и выполнять работы в организациях, если ранее к функциям служащего относились руководство или контроль за ними.
Все большее влияние на преодоление коррупции в целом ряде государств оказывают международно-правовые акты. Так, в «Международном кодексе поведения государственных служащих», утвержденном резолюцией Генеральной ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., установлено, что государственная служба должна быть основана на
доверии и подразумевает обязанность действовать в публичных интересах. Государственные служащие должны стремиться к тому, чтобы исполнять свои обязанности эффективно, действенно, честно и в соответствии с законами или административными актами. Они должны всегда обеспечивать эффективное и действенное использование тех публичных средств, которые находятся под их контролем. Госслужащие должны быть внимательными и честными при исполнении своих функций и, прежде всего, в отношениях с общественностью. Особо выделены конфликт интересов и дисквалификация, раскрытие активов, недопустимость принятия подарков и других ценностей, сохранение конфиденциальной информации.
Рассматривая коррупцию как угрозу для правового государства, прав человека и справедливости, Комитет министров Совета Европы принял 11 мая 2000 г. Рекомендации «О кодексах поведения для государственных служащих». Содержащиеся в них правила во многом воспроизведены в нашем законодательстве, но в меньшей степени реализованы в реальной деятельности. Нужны большие усилия в этом направлении.
Предупреждению коррупционных проявлений способствует не только упорядочение служебной деятельности, но и правильное установление статуса органов публичной власти. Применительно к органам исполнительной власти речь идет, прежде всего, об обеспечении высокого качества таких актов, как положения о госорганах, где должны быть четко определены цели и задачи органа (министерства, службы, департамента, управления), его функции, полномочия, взаимоотношения, основания и виды ответственности. Такая регламентация позволит устранить расплывчатые нормы типа «может», «рассматривает» и ввести строгий
порядок принятия решений и управленческих действий.
В этом же плане следует использовать большой позитивный потенциал административных регламентов, которые сейчас активно разрабатываются и вводятся в условиях административной реформы. Эти регламенты определяют порядок реализации государственных функций и оказания публичных услуг, т. е. последовательность действий, информированность клиентов, затраты времени, перечень документов, обжалование решений. Открытость и предсказуемость управленческих действий и решений резко ограничивают поле коррупционных проявлений.
Следует обратить внимание на наиболее распространенные коррупционные факторы при установлении статуса органов исполнительной власти, которые могут проявляться в разных ситуациях: 1) при подготовке статусных актов нередко проявляется субъективизм, давление, отсутствие единого подхода к формированию компетенций и четкой схемы соответствующих законов и положений; 2) изменение статусных актов происходит под влиянием реформ и пересмотров тематического законодательства; 3) на эти акты нередко влияют новые взаимоотношения власти с бизнесом. В результате часть функций, ранее выполняемых органами исполнительной власти, передается саморегулируемым организациям. Этот процесс также потенциально коррупциогенен; 4) при реализации статусных актов действуют такие же и новые коррупционные факторы, связанные с осуществлением компетенции.
Коррупциогенность статусных актов может влечь за собой, с одной стороны, действия и решения уполномоченных лиц, совершаемые в легальной форме, но противоправные по мотивам и результатам использования; а с другой, — противоправные действия и решения, совершаемые взамен установленных в законе.
Эти нарушения можно выявить следующим образом: (1) проанализировав соответствие фактически совершенных действий нормативно установленной компетенции органа, должностного лица; (2) оценив полученные материально-финансовые блага и оказанные услуги для заинтересованных лиц, а также их соответствие нормативным основаниям; (3) проанализировав соответствие фактического круга «клиентов» нормативно установленному; (4) оценив соотношение между нормой закона (по видам действий и кругу лиц) и фактическими результатами ее применения.
Анализ и оценку осуществления компетенции государственного органа рекомендуется проводить с использованием следующих средств:
а) установление компетенции в статусных законах, положениях и иных актах, сравнение отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности);
б) изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов в рамках целевых программ;
в) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) с реально осуществленными мерами, в том числе в соответствии с административными процедурами;
г) анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций;
д) рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков, «входящих» и «исходящих» (по субъектам и содержанию);
е) рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий;
ж) выявление удельного веса устных решений;
з) определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в выполнении функций органа.
Особое значение приобретает содержательный анализ коррупци-
огенности правовых актов. Один из авторов данной статьи участвовал в разработке соответствующей ме-тодики23. В ней дана характеристика коррупционных факторов, которые могут создавать юридические условия для коррупционных решений и действий. К их числу относятся две группы факторов. Первая охватывает ошибки технико-юридического свойства — это множественность вариантов диспозиций правовых норм, широкие рамки принятия ведомственных и локальных актов, коллизии правовых норм, а также правовые пробелы и лакуны. Ко второй группе относятся неверное определение компетенции госоргана, госслужащего, широта дискреционных полномочий, отсутствие административных и конкурсных процедур, завышенные требования к лицу при реализации им своих прав, отсутствие специализированных запретов, ограничений для госслужащих, отсутствие оснований и видов ответственности госслужащих, отсутствие контроля как такового.
Данная антикоррупционная методика рассчитана, прежде всего, на анализ и оценку проектов законов. Следующим шагом должно стать распространение ее действия на все виды правовых актов. Естественно, потребуется детализировать индикаторы коррупциогенно-сти применительно к нормативным и ненормативным актам, особенно в части их соотношения между собой, к актам региональных и муниципальных органов.
Методические рекомендации подобного рода не должны быть достоянием только ученых, напротив, их надо активно использовать. Первый шаг — это включение требований проведения антикоррупционной экспертизы законопроектов в
23 Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / Краснов М. А, Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А. и др. М.: Центр стратегических разработок. 2004.
регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ, законодательных органов субъектов РФ. Аналогичным требованием следовало бы дополнить регламенты организации и взаимодействия органов исполнительной власти в части подготовки правовых актов и административные регламенты.
Причем проведение аналитической работы на этапе подготовки правового акта нужно сочетать с анализом возможной коррупциоген-ности на этапе его реализации. Здесь придется использовать более широкую и специальную информацию, в том числе документальную, материалы правоохранительных органов, сигналы общественности.
Возникает вопрос: как обеспечить необходимое единообразие в работе по анализу коррупциогенности правовых актов? Если этого не сделать, то многие органы — и палаты Федерального Собрания РФ, и правительственные и ведомственные структуры, и Генеральная прокуратура РФ, и Счетная Палата РФ, и региональные органы — могут давать оценки одних и тех же актов на основе разных критериев. К сожалению, пока в ряде регионов появились «копии» упомянутой выше Памятки. Принятие же общей методики позволит другим органам действовать на ее основе и с учетом той специфики, которая может быть отражена в их рекомендациях (указаниях).
Ситуация в целом едва ли будет меняться кардинальным образом, если реагировать только на текущие события и факты. Отрицательные тенденции удается изменить лишь путем предвидения коррупционных ситуаций в будущем, по мере социально-экономического развития. Уже теперь стали очевидными коррупционные риски, которые неизбежны при определенных обстоятельствах. К последним можно отнести:
а) некоторые сферы деятельности, например, торговлю, распределение финансовых средств, реше-
ние налоговых вопросов, оказание услуг, решения по госзакупкам;
б) отдельные должности, использование которых потенциально может побуждать к коррупционным действиям;
в) пункты, где пересекаются потоки массовых обращений граждан (выдача разрешений и т. п.);
г) дефицит продукции, товаров и услуг, который может возникать в ходе социально-экономического развития;
д) реформы и перестройки управления, хозяйствования и обслуживания, в ходе которых могут возникать «правовые вакуумы».
Все это требует от ученых и практиков повышенного внимания к анализу и предвидению коррупционных рисков и принятию мер по их предотвращению или минимизации последствий коррупции. И тут многое зависит от использования
правового мониторинга с применением специальных юридико-диагно-стических средств24. Сочетание его с активизацией общественного контроля будет способствовать сужению объема коррупционных действий. Помогут отчеты органов и должностных лиц, изучение ситуаций общественными объединениями, публичные информации о решениях, широкий доступ граждан к документам публичных органов в соответствии с рекомендациями Совета Европы.
Таким образом, противодействие коррупции должно идти по всему правовому фронту. Само право по своей природе органически чуждо коррупции, и нет сомнений в его победе.
24 См.: Тихомиров Ю. А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.
Об антикоррупционной экспертизе
Э. В. Талапина
По данным опроса ВЦИОМ (ноябрь 2006г.), лишь 1% россиян считает, что коррупция в нашей стране практически отсутствует. И напротив, 78% граждан охарактеризовали степень коррупции как «высокую» и «очень высокую». Системное явление коррупции требует системных же мер реагирования. В этом контексте важным направлением противодействия является превентивная антикоррупционная политика, в том числе антикоррупционная экспертиза законодательства с целью устранения из него положений, способствующих коррупции.
Талапина Эльвира Владимировна —
старший научный сотрудник ИГПАН, кандидат юридических наук.
Методика анализа нормативных актов на коррупциогенность
Идея проверки законодательства на коррупциогенность зародилась в 2002—2003 гг. в экспертных кругах. Счетная палата РФ, ГУ-ВШЭ, Фонд «ИНДЕМ», Национальный антикоррупционный комитет вводят термин «коррупциогенность за-конодательства»1 (иногда говорят о взяткоемкости, что не одно и то же). В более широком плане уче-
1 См.: Антикоррупционная политика / Под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004; Головщин-ский К. Диагностика коррупциогенности законодательства. М., 2004; Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5.
