CC BY
163
III. ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СПОСОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА
И .А. КОНЮХОВА
ПРАВО НАРОДОВ НА САМООПРЕДЕЛЕНИЕ КАК ПРИНЦИП ФЕДЕРАЛИЗМА
Понятие права народов на самоопределение
Право народов на самоопределение — общепризнанный в международном и внутригосударственном праве принцип. В первых статьях Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и Международного пакта о гражданских и политических правах установлено: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие»1. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.), закрепляется, что способами осуществления народом права на самоопределение считаются создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому государству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно опре-
1 Права человека. Сборник международных договоров. - Нью-Йорк, 1989. -
С. 9, 21.
деленного народом1. Последнее подразумевает возможность политического самоопределения внутри государства, и в этом смысле право народов на самоопределение выступает в качестве принципа федерализма.
В ст. 5 федеральной Конституции одним из принципов федеративного устройства России провозглашается право народов на самоопределение в Российской Федерации. Для уяснения содержания данного принципа в российской конституционной модели федерализма необходима ясность в следующих вопросах. Что вкладывает Конституция РФ в понятие народы, которым гарантируется право на самоопределение? В каких формах допустимо самоопределение народа в рамках суверенного государства и в каких случаях реализация права на самоопределение влечет за собой возникновение именно федеративных отношений?
В Конституции Российской Федерации термин «народ» употребляется в нескольких значениях.
Во-первых, говорится о многонациональном народе России как политической общности, источнике и субъекте публичной власти. Народ как политическая общность — это граждане Российской Федерации, обладающие политическими правами и свободами по Конституции РФ. Согласно преамбуле российской Конституции многонациональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ многонациональный народ России признается носителем и единственным источником власти в Российской Федерации.
Во-вторых, упоминается о народах, проживающих на соответствующей территории, основой жизни и деятельности которых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9 Конституции Российской Федерации). В этом случае народ рассматривается как население.
Наконец, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (Преамбула и ст. 5 Конституции РФ).
Конституция РФ, закрепляя самоопределение народов как принцип российского федерализма, закладывает тем самым, как
1 Международное право в документах. - М., 1982. - С. 10.
представляется, наднациональный подход к пониманию «народы» применительно к данному принципу. Народ как политико-территориальная общность, представляющий территорию — субъект Федерации, — не есть какая-то однородная в этническом или национальном отношении общность. Это общность лиц разной национальности, исторически объединенных проживанием на одной территории, которая по политическим параметрам и демографическим, экономическим, социальным показателям развития несет или способно нести бремя субъекта Федерации. Таким образом, ключе-вым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы — этническая общность, религиозная общность и т.д. усиливают консолидированность, но не являются обязательными. Народ как общность может быть многонациональным, его представители могут исповедовать разную веру и т.д., что и характерно для Российской Федерации.
Самоопределение народа как территориальной общности людей есть одновременно определение юридического статуса территории, на которой они проживают. Если анализировать с этих позиций народы как субъекты самоопределения в форме республик в составе Российской Федерации, то речь должна идти не только о лицах так называемой титульной национальности, а о всех гражданах Российской Федерации, постоянно проживающих на территориях данных республик и обладающих политическими правами и свободами граждан Российской Федерации. Автор присоединяется к мнению Л.Ф. Болтенковой, которая справедливо замечает, что о какой бы форме самоопределения ни шла речь, субъектом его должны быть не только конкретные «титульные» нации, а народ в целом, то есть население исторически определенной территории. Кроме сохранения своего имени в названии республики и признания языка государственным, ничто другое не должно быть исключительным правом людей «титульной» нации1.
Таким образом, следует различать право народов на самоопределение и право нации на самоопределение. Исходя из понимания нации как общности граждан, объединяемых государством, единство
1 Болтенкова Л.Ф. Российская государственность: состояние и перспективы развития. - Москва, 1995. - С. 62.
которого они олицетворяют, формой самоопределения для нее является формирование суверенного государства, в том числе путем отделения от другого суверенного государства. Отношения, связанные с образованием суверенного государства, носят международно-правовой характер. Самоопределение народа в такой форме может быть осуществлено лишь в случае, если народ будет признан на международном уровне одновременно как нация, имеющая право на суверенную государственность. Однако основное функциональное значение принципа самоопределения народов связано с его рассмотрением как способа политико-территориальной организации общности людей во внутригосударственных отношениях. В этом случае самоопределение реализуется путем образования субъекта федерации, территории местного самоуправления, использования различных форм национально-культурной автономии, но исключает создание суверенного государства.
О проблемах разного понимания права народов на самоопределение в России в советский и современный периоды
Представляется, что в истории государственной организации советской России была изначально допущена подмена понятия права народов на самоопределение внутри России понятием права нации на самоопределение, вплоть до отделения и создания самостоятельного государства. В Декларации прав народов России от 20 (15) ноября 1917 г. было провозглашено право народов «на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства». Этот принцип получил воплощение в Договоре об образовании Союза ССР от 30 декабря 1922 г., а в дальнейшем в конституциях СССР и конституциях союзных республик. В них было закреплено право союзных республик на свободный выход из Союза ССР (ст. 26 Договора: «За каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза»)1.
Исторически сложившаяся в России концепция национального суверенитета до сих пор оказывает свое влияние. В принятых в
1 Сборник нормативных актов по советскому государственному праву. - М., 1984. - С. 54.
90-х годах декларациях о государственном суверенитете ряда республик — субъектов РФ можно встретить подмену права народа на самоопределение правом нации на самоопределение в форме суверенного государства. Иногда эти понятия ставятся рядом и в какой-то мере отождествляются. Так, в преамбуле Декларации о государственном суверенитете Башкирской ССР, принятой 11 октября 1990 г., говорится о том, что республика, принимая данную декларацию, реализует право башкирской нации на самоопределение. В Декларации о государственном суверенитете Марийской ССР от 22 октября 1990 г. провозглашается «неотъемлемое право марийской нации, всего народа республики на самоопределение». В Декларации о государственном суверенитете республики Татарстан записано, что Татарстан является формой самоопределения как татарской нации, так и всего народа республики1. Эти положения повторяются в некоторых республиканских конституциях. Несмотря на противоречие положений вышеназванных деклараций Конституции РФ, республики продолжают на них ссылаться как на действующие документы.
По нашему мнению, нужно очень корректно употреблять термин «нация» и отказаться от его использования в отношении лиц титульной национальности, проживающих на территориях республик в составе России, независимо от их численности. Во-первых, если признавать, что лица титульной национальности составляют нацию, которая имеет право на самоопределение, то как быть с лицами, принадлежащими к другой национальности, доля которых также весьма значительна на территории республики или даже превышает численность лиц титульной национальности и составляет абсолютное или относительное большинство в республике? По логике и справедливо -сти они также имеют право называться нацией и требовать права на самоопределение. В многонациональной России пытаться определить, кто из народов сформировал на территории России общность в виде нации, а кто нет — дело не совсем благодарное. Во-вторых, если исходить из посылки, что лица титульных национальностей, проживающие в республиках, и есть нация, тогда возникает вопрос, а почему лица титульной национальности, проживающие в автономной области и автономных округах не составляют нацию? Объявление бывшей автономной республики государством еще не означает, что про-
1 Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. - М., 1990.
живающие в нем лица титульной национальности автоматически преобразуются в нацию, претендующую на государственный суверенитет. Наконец, в-третьих, если за основу понимания субъекта права на самоопре-деление берется нация, а не народ, то понимание нации не только в этническом, но и одновременно в этатическом значении в республиках-государствах может привести к претензиям на самоопределение в форме суверенного государства. Вместе с тем республики сами являются составными частями суверенного государства и имеют лишь статус субъектов Федерации.
Несмотря на обозначенные проблемы, связанные с разным пониманием Федерацией, с одной стороны, и рядом республик — с другой, конституционного принципа права народов на самоопределение, следует все же заметить, что идея наднациональности народов как носителей права на самоопределение постепенно проникает и в конституционное законодательство республик — субъектов Российской Федерации. Так, ст. 1 Конституции Республики Саха (Якутия) провозглашает данную республику государством, основанным на праве народа на самоопределение. При этом народ рассматривается как общность граждан республики всех национальностей. Специально подчеркивается, что никакая часть народа не может себе присвоить право осуществления государственной власти в республике. В конституциях республик Адыгея, Мордовия, Марий Эл, Хакассия многонациональный народ республики провозглашается единственным источником власти1. В преамбуле Конституции Республики Бурятия говорится о «многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и грач 2
ждан других национальностей»2.
1 Конституции республик в составе Российской Федерации. - М., 1996. -Вып. 2. - С. 5, 75, 101,133, 197.
2 Конституции республик в составе Российской Федерации. - М., 1995. - С. 70.
Пределы права народов на самоопределение как принципа федерализма
Наряду с разногласиями вокруг того, что следует вкладывать в понятие народа как субъекта права на самоопределение, другим актуальным и дискуссионным вопросом является понимание пределов права на самоопределение.
На международном уровне ведущим элементом права на самоопределение, обозначающим его пределы, выступает право народов распоряжаться своей судьбой. Согласно Заключительному акту СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.), государства-участники уважают право народов распоряжаться своей судьбой, действуя в соответствии с целями и принципами Устава ООН и соответствующими нормами международного права, включая те, которые относятся к территориальной целостности государств. Исходя из этого, все народы всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда и как они желают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономическое, социальное и культурное развитие. Широта пределов самоопределения, заложенная в Заключительном акте СБСЕ, касается случаев, когда народнация рассматривается в качестве потенциальной государство образующей общности. Высшей формой свободы самоопределения здесь является образование народом-нацией государства. Для федеративных государств право народов распоряжаться своей судьбой содержит в себе возможность свободно определять свой внутренний политический статус и, как правило, не допускает такую же свободу в определении внешнего политического статуса.
В ст. 5 (ч. 3) Конституции РФ говорится о праве народов на самоопределение в Российской Федерации. Слова «в Российской Федерации», анализируемые в единстве с содержанием принципа государственного суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности, означают, что в конституционном измерении данный принцип не охватывает право субъектов РФ на самоопределение вне Российской Федерации и соответственно на односторонний вы-
ход из состава России. Отсюда следует, что народы в России как субъекты, которым гарантируется право на самоопределение, представляют собой такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им самоопределиться территориально и политически на правах либо составной части — субъекта Федерации, либо в виде административно-территориальной автономии, территории местного самоуправления, общественных форм национально-культурной автономии, представляющих собой формы самоопределения, универсальные как для федеративного, так и унитарного государства, возникновение которых не влечет за собой изменений в федеративном устройстве государства.
О праве на сецессию
Несмотря на очевидную транспарентность конституционной формулы установления пределов права народов на самоопределение в Российской Федерации, отдельные республики в составе России долгое время трактовали данный принцип расширительно, усматривая в нем возможность объявления в одностороннем порядке государственной независимости и выхода из состава РФ. Так, право на сецессию в одностороннем порядке содержалось в Конституции Республики Тыва в прежней редакции. Высшие органы государственной власти Республики Татарстан проведением 21 марта 1992 г. республиканского референдума о признании статуса Татарстана как независимого субъекта международного права также продемонстрировали позицию, подразумевающую допустимость одностороннего самоопределения Республики вне пределов федера-тивных отношений. Одностороннее провозглашение в начале 90-х годов независимости Чечни ее органами государственной власти не только поставило данную Республику вне конституционного и государственного пространства России, но и привело к вооруженному конфликту, затянувшемуся на многие годы.
Если обратиться к мировому опыту, то можно обнаружить, что современные конституции всех федеративных государств за исключением Эфиопии (Конституция 1994 г.) не предусматривают права на сецессию.
Попытки некоторых кантонов покинуть Швейцарию в XIX в. были пресечены военным принуждением. Желание южных штатов
стать независимыми обернулось гражданской войной в США с 1861 по 1865 г. Позже Верховный Суд США продекларировал, что Соединенные Штаты Америки должны быть едиными и территориально неприкосновенными. Поэтому стремление в дальнейшем штата Техас покинуть США и присоединиться к Мексике было блокировано. В 1938 г. Мексика сама не позволила сецессию одному из мексиканских штатов. Специальное судебное решение препятствует выходу составным частям Австралийской федерации. В 1970-х годах военными действиями была запрещена сецессия в Нигерии.
Имеются, однако, и противоположные примеры. В начале 1930-х Венесуэла покинула Федерацию Великая Колумбия; в 1965 г. Сингапур вышел из Малайзии, используя мирный путь; в 1991 г. путем мирной сецессии вышли из СССР прибалтийские республики. Один из последних примеров — приобретение в результате референдума осенью 1999 г. независимости от Индонезии бывшей португальской колонией — Восточным Тимором.
Каждый из приведенных мирных случаев сецессии имеет свои правовые, исторические и политические мотивы. Отсюда резонен вопрос, возможно ли найти какое-либо политико-правовое решение с использованием конституционных рычагов для реализации права на выход из состава федерации в отношении субъекта РФ в случае, если население будет настойчиво выражать свое желание на отделение от России? Для России такая проблема была совсем недавно в связи с военным конфликтом в Чечне, и, несмотря на то, что в настоящее время вопрос о сецессии данной Республики не ставится, сама по себе вероятность повторного инициирования такой акции существует. Актуальным в политико-правовом смысле этот вопрос является и для Грузии, где Абхазия уже более десятилетия живет в состоянии борьбы за отделение и присоединение к России.
В международном праве отсутствуют ясные нормы, устанавливающие, в каких случаях и при каких условиях народы имеют возможность реализовывать свое право на самоопределение в виде се-цессии.
Думается, что, во-первых, вопрос о самоопределении в форме сецессии возможно ставить только в отношении определенной категории народов, чье развитие в течение долгого исторического времени в составе конкретного государства свидетельствует о невозможно-
сти интеграции либо мирного сосуществования с государственной системой и культурой превалирующей нации, а также других народов.
Во-вторых, обязательным условием сецессии должно стать соблюдение правовых рамок реализации данной акции. Это подразумевает необходимость конституционно-правовых основ для выхода из состава федерации: нормы в федеральной Конституции (что достижимо в том числе путем принятия поправок к ней) либо решение Конституционного Суда, разъясняющего действующие конституционные нормы, на предмет допустимости реализации права на сецес-сию.
Другим важным правовым условием является наличие специального федерального конституционного либо федерального закона, определяющего порядок выхода из состава федерации. В нем должны быть определены гарантии и механизм защиты граждан, территорий местного самоуправления, других субъектов федерации, а также федерации в целом, интересы которых могут быть затронуты в случае выхода конкретной территории из состава государства. Выполнение такого условия предполагает создание транзитного периода, в течение которого все вопросы защиты прав и интересов должны быть решены еще до реализации акции сецессии. По причине того, что подобное условие не было выполнено в период выхода из состава СССР прибалтийских и некоторых других бывших советских республик, определенные слои русского населения в новообразованных государствах оказались недостаточно защищен-ными в их правах и интересах, что значительно усложнило их проживание внутри данных государств.
Наконец, еще одним важным политико-правовым условием выхода из состава государства является принятие такого решения населением отделяемой территории путем демократически организованного референдума, обеспечиваемого легитимной властью.
Одним из современных примеров правового определения условий сецессии является решение Верховного Суда Канады, урегулировавшего конфликт между Квебеком и Канадой. В своем акте от 20 августа 1999 г. Верховный Суд установил, что, с одной стороны, провинция Квебек не имеет права на одностороннее провозглашение независимости от Канады, но с другой стороны, — провинция может получить такое право на самоопределение, если большинство населения провинции путем референдума выразит волю о государственной независимости и если в результате переговоров официальных властей
Канады и Квебека соответствующие поправки в Конституцию Канады, позволяющие Квебеку покинуть Канадскую Федерацию и стать независимым государством, будут приняты.
Условия реализации права народов на самоопределение внутри федеративного государства
Для правильного понимания рассматриваемого конституционного принципа важное значение имеет определение условий реализации права на самоопределение в федеративном государстве.
Представляется, что к таким условиям должны относиться, по меньшей мере, следующие обстоятельства: наличие общности, которая может реализовать право на самоопределение, и отсутствие ограничений, существующих для выбора формы и содержания реализации этого права на самоопределение.
Одной из задач современной науки является выработка четких критериев и определение условий, при которых допустима та или иная форма самоопределения. В отечественной литературе установлены самые общие подходы к решению этой задачи. Например, Б.С.Крылов отмечает, что выбор формы самоопределения народа предопределен его волей и условиями существования1.
Весьма важно развить эти общие подходы, ибо пока их толкование весьма произвольно. Следует определиться, что понимается под волей народа и условиями его существования. Можно ли считать волей народа субъекта Федерации решения органов государственной власти данной территории, представляющих народ? К примеру, была ли выражена воля народа в случаях с республиками в составе России, издавшими декларации о государственной суверенитете? Воля народа может считаться выраженной в случае, если она осуществлена в формах непосредственной демократии — референдума и выборов. При этом положительные результаты их проведения соответственно либо непосредственно должны означать принятие юридически значимого решения или должен иметь место обязательный учет воли народа органами государственной власти при принятии ими правового акта. В этой связи справедливыми видятся замечания ученых, усматривающих в референдумах народов территорий — составных частей Федера-
1 Проблемы суверенитета в Российской Федерации. - С. 47.
ции, эффективную форму улаживания противоречий, создаваемых проблемой реализации права на самоопределение. Думается, что прав Э.В.Тадевосян, когда, проводя аналогию с референдумом в канадском Квебеке, ставит вопрос о том, «насколько легче было бы сегодня бороться с чеченским сепаратизмом, если бы соответствующий референдум был своевременно проведен в Чечне, когда националистические тенденции только проявились и когда большинство населения, по всем данным, отвергало сепаратизм»1.
Условия существования народа как общности весьма разнообразны: политические, демографические, географические, экономические, социальные, культурные, национальные.
Демографические условия — это признание того, что такая общность — народ действительно образована. Представляется, что право народа на самоопределение допустимо в том случае, когда он выступает как общность, компактно проживающая и имеющая общепризнанные и устойчивые в рамках данной группы людей политические, социальные, культурные традиции. Выполнение политических условий предполагает определение того, в состав какого территориального образования входит данная общность. Если эта общность в составе другого суверенного государства, то должна быть учтена и воля другого народа — народа данного суверенного государства в целом.
Еще одно важнейшее политическое условие при реализации права народа на самоопределение внутри суверенного государства связано с соблюдением во внутригосударственных отношениях принципа территориальной целостности. Данный принцип во взаимосвязи с принципом равноправия и самоопределения народов был закреплен в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.). Подтвердив равноправие и право народов на самоопределение, другие важнейшие принципы социального равенства, Декларация установила: «Ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или полити-
1 Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. - М.,1996. - № 10. - С. 10.
ческого единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной террито-рии»1.
Среди политических требований к основополагающему следует также отнести и такое: самоопределение народа возможно, если его осуществление не повлечет за собой нарушения прав человека и гражданина, других народов. На эти условия особо обращается внимание отечественными государствоведами, занимающимися исследованиями по вопросам реализации права народов на самоопределение как принципа российского федерализма. Так, Э.В.Тадевосян подчеркивает, что право народов на самоопределение может и должно осуществляться не иначе как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для «коренной» («титульной») нации и без малейшей дискриминации инонационального населения2.
Итак, самоопределение народов в Российской Федерации как конституционный принцип федеративного устройства нужно рассматривать с общегражданских наднациональных позиций. Этот принцип — условие существования и развития народов как многонациональных общностей, сформированных или формирующихся для самоопределения в рамках единых территорий — субъектов Федерации, в пределах которых создаются условия для их свободного развития, реализации гражданами основных прав и свобод. Важно учитывать, что данный принцип закреплен в Конституции Российской Федерации как принцип конституционного внутригосударственного права, обусловливающий демократический характер его реализации в рамках федеративного устройства, а не как принцип международного права. Поэтому его реализация во внутри-государст-венных федеративных отношениях не может быть связана с постановкой каким-либо народом, проживающим в пределах территории Российской Федерации, вопроса о праве на самоопределение в форме образования самостоятельного суверенного государства.
1 Международное право в документах. - М., 1982. - С. 10.
2 Тадевосян Э.В. Указ. соч. - С.7.
Правовые формы и порядок реализации права народов на самоопределение в Российской Федерации
Конституция РФ предусматривает конкретную правовую форму урегулирования порядка осуществления права на самоопределение в Российской Федерации в виде образования субъекта Федерации или изменения его статуса. В соответствии со ст. 65 (ч. 2) и 66 (ч. 5) порядок принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, изменения статуса субъекта Федерации устанавливается федеральным конституционным законом.
Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации
Конституция Российской Федерации предусматривает возможность изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации. Условия и порядок реализации такой юридической возможности определяются российской Конституцией и федеральным конституционным законом об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 66, ч. 5 и 137, ч. 1 Конституции РФ), который в настоящее время пока еще не принят.
Изменение конституционно-правового статуса подразумевает, по меньшей мере следующие модификации субъекта Федерации:
1) изменение вида субъекта Федерации, то есть преобразование из одного вида в другой (например, преобразование из края в республику, из автономной области в область и т.п.);
2) слияние субъектов Федерации или их размежевание (например, объединение республики и области в один субъект Федерации, выход автономного округа из состава края или области и т.д.);
3) получение специального конституционно-правового статуса, отличного от статуса других субъектов Федерации, определенного непосредственно в Конституции России.
Конституция РФ предусматривает лишь самые общие условия. В частности, устанавливается, что конституционно-правовой статус субъекта Федерации не может быть изменен в одностороннем порядке. Его изменения возможно лишь по взаимному согласию Федера-
ции и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ).
Из смысла норм федеральной Конституции вытекают основополагающие принципы изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации: конституционная законность, взаимный учет интересов Федерации и ее субъектов, учет особенностей субъектов РФ, взаимное согласование позиций. Наиболее детальное определение условий и порядка изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации должно быть определено в федеральном конституционном законе.
Важным условием изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ в контексте реализации права народов на самоопределение является применение процедур получения согласия народа данного субъекта РФ на такое изменение.
В конституциях и уставах некоторых субъектов Федерации определяются форма и порядок выражения согласия их народов на изменение конституционно-правового статуса. Например, Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа (ст. 70 Конституция Республики Дагестан). Государственно -правовой статус Удмуртской Республики не может быть изменен без согласия народа Удмуртской Республики, выраженного путем референдума (ч. 2 ст. 4). Согласно Конституции Республики Тыва (ст. 1) изменение конституционно-правового статуса Республики осуществляется на основе волеизъявления двух третей ее граждан, обладающих избирательным правом, и в соответствии с законом Республики.
Как уже отмечалось выше, народ субъекта РФ как политико-правовая общность представляет собой совокупность всех граждан России, проживающих на территории данного субъекта и обладающих избирательным правом. Поэтому недопустимо установление приоритетных прав для какой-либо этнической общности при решении вопроса об изменении статуса субъекта РФ. В этой связи нельзя признать конституционными положения ст. 60, ч. 4 Конституции Республики Бурятия, в соответствии с которыми изменение государственно-правового статуса республики осуществляется путем референдума, при этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе больше
половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании.
Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации
Российская Федерация не является закрытой по своей структуре. Конституция России допускает возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта федерации, определяемую в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ).
В настоящее время такой порядок урегулирован Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1.
Названный Федеральный конституционный закон устанавливает основные условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта федерации.
Под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта подразумевается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части (ст. 1, ч. 1 Федерального конституционного закона). Образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает процедуру, предусматривающую изменение состава субъектов федерации, не связанное с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ст. 1, ч. 2).
Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ осуществляется в соответствии с Конституцией России, вышеназванным Федеральным конституционным законом, а также специальными федеральными конституционными законами о принятии в Российскую Федерацию и об образовании в ее составе нового субъекта.
Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется также в соот-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 52. -Часть 1. - Ст. 4916.
ветствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Россией с данным иностранным государством.
Федеральный конституционный закон закрепляет основные принципы и условия принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта.
Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе по взаимному согласию Российской Федерации и иностранного государства, присоединяемого полностью или частично. Никто не может принудить войти в состав Российской Федерации, как никто не может обязать Россию присоединить себе территорию.
При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально-экономические возможности.
Наряду с общими принципами и требованиями Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. устанавливает конкретные условия и порядок принятия в Российскую Федерацию.
Инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении соответствующего международного договора является данное иностранное государство. Президент Российской Федерации после поступления такого предложения уведомляет о нем Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания, а также Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.
Федеральный конституционный закон предусматривает разные правовые последствия по приему иностранного государства и его части. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства в целом, этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. При принятии части иностранного государства этому субъекту
может быть предоставлен как статус республики, края, области, так и — автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором.
Рассмотрение предложения и принятие решений, касающихся заключения международного договора, осуществляются в соответствии с Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации». Международным договором могут быть урегулированы такие вопросы, как наименование и статус нового субъекта Российской Федерации; порядок приобретения гражданства Российской Федерации гражданами иностранного государства; правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях; действие законодательства России на территории нового субъекта РФ и др. Международным договором может устанавливаться также переходный период, в течение которого новый субъект РФ должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти России.
После подписания международного договора Президент России обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора. В случае, если Конституционный Суд РФ признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции России, этот международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с международным договором в Государственную Думу вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.
Проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы России, а также в систему органов государственной власти РФ. В проекте могут содержаться и другие положения, вытекающие из международного договора и протоколов к нему.
Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. установил основные условия и порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта.
Согласно его ст. 5 образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Оно может повлечь за собой прекращение существования субъектов федерации, территории которых подлежат объединению, а может и не привести к таким последствиям, и лишь изменить их статус и границы, если территории объединяются не полностью. В последнем случае может иметь место размежевание территорий по взаимному согласию с образованием нового субъекта федерации.
Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект федерации. Предложение об образовании в составе России нового субъекта направляется Президенту РФ. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта РФ, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта.
Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.
Обязательным условием принятия решения об образовании нового субъекта РФ является согласование этой акции с народом, составляющим политическую общность на соответствующей территории. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ. Если вопрос об образовании нового субъекта был вынесен на референдумы двух и более заинтересован-
ных субъектов федерации и не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов, повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах федерации, независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу, не ранее чем через год.
Если на референдумах заинтересованных субъектов федерации были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе России нового субъекта, проект федерального конституционного закона об образовании в составе России нового субъекта вносится в Государственную Думу Президентом Российской Федерации. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе России нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта федерации, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов) федерации, если наступают такие последствия, а также заключительные и переходные положения.
Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания РФ в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции Российской Федерации.
