CC BY
372
ПРАВО НА ЖИЛИЩЕ: ИСТОРИЯ И СЕГОДНЯШНИЙ ДЕНЬ
Л.В. Сотникова, преподаватель кафедры государственно-правовых
дисциплин ЮУрГУ
Жилищная проблема для нашей страны -одна из наиболее острых и массовых. Право на жилище является, на сегодняшний день, пожалуй, одним из самых декларативных социально-экономических прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации1.
Впервые право граждан на жилище было закреплено в Конституции (Основном Законе) СССР 1977 года (ст.44)2. Вскоре советская пропагандистская машина объявила право на жилище, «для которого создана надежная материальная база»3, величайшим завоеванием социалистического строя. Нередки были восторженные комментарии отдельных ученых, о том, что право на жилище представляет собой реальную и гарантированную возможность удовлетворения жилищных потребностей граждан. В жилищной сфере царила обстановка эйфории. Страна принимала рапорты об успехах в области жилищного строительства, темпы которого не имели прецедента в истории. Так, в материалах XXV съезда КПСС отмечалось, что в период с 1956 по 1976 гг. в СССР было построено свыше 2 миллиардов квадратных метров жилья и это позволило перейти к распределению вновь вводимой жилой площади по принципу: квартиру — одной семье4. Для сравнения за 70 лет советской власти в СССР было всего построено 3,5 млрд. кв. м. жилья5.
Но реальность была не столь радужна. Люди продолжали жить в бараках, подвальных помещениях, полуразрушенных строениях, «времянках», «коммуналках». Граждане, десятки лет, формально числясь в очередях, не могли улучшить свои жилищные условия. Так, в 1988 году 37-40 млн человек, то есть 14 % населения Советского Союза считались нуждающимися в улучшении жилищных условий (это лица, которые имели обеспеченность жильем менее 5 кв. м на человека), еще для 57 млн. человек эта цифра составляла от 5,1 кв. м до 7 кв. м на человека)6.
Разрыв между декларациями и фактическим положением дел в сфере обеспечения граждан жильем был огромен.
Распад Советского Союза вызвал небывалые кризисные явления во всех областях общественной жизни. В период 1992-1995 гг. жилищное строительство в России практически прекратилось. У страны не было денег.
Кроме того, стало ясно, что в условиях перехода к рыночным отношениям государство просто не в состоянии гарантировать обеспечение всех своих граждан бесплатным жильем.
Нельзя сказать, что государством вообще ничего не делалось в жилищной сфере, но положение дел лучше не становилось. 2005 год принес российскому обществу новое понятие: «национальный проект», которое было встречено далеко не однозначно. Так, одни восприняли попытки комплексной реформы социальной сферы (жилищной, здравоохранения, образования) и сельского хозяйства как очередную порцию популизма перед предстоящими выборами, другие видят в них катализатор, позволяющий ускорить модернизацию данной области, так как «проблемная социальная сфера ... способна существенным образом тормозить социальное развитие государства»7.
Жилище относится к тем естественным потребностям человека, без удовлетворения которых его существование нельзя называть человеческим. Человек не может жить без еды, одежды, медицинского ухода и жилища. Данные положения нашли свое отражение в международных документах. В частности, Всеобщая декларация прав человека, принятая Организацией Объединенных Наций в ст. 25 закрепляет, что каждый имеет право на такой жизненный уровень, включая одежду, жилище, медицинский уход и такое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи8. Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах обязывает государств - участников принимать все меры для обеспечения осуществления права каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий в себя достаточное питание, одежду и жилище, а также на непрерывное улучшение жизни (ст. 1 I)9.
Конституция Российской Федерации провозгласила право каждого на жилище (ст. 40). Слово «каждый» означает, что данное право гарантируется российским государством любому физическому лицу, законно находящемуся на территории России вне зависимости от гражданства. Однако, в научной и учебной литературе, право на жилище рассматривает-
ся с точки зрения субъективного права россиян, без учета особенностей его содержания и реализации для иностранных граждан. Представляется, что такой подход к определению субъектов рассматриваемого права противоречит ст. 17 Конституции Российской Федерации (признание и гарантированность в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права), и ст. 19 Конституции Российской Федерации (равенство всех перед законом и судом).
Содержание права на жилище эволюционировало вместе с развитием государства. Так, Конституция СССР 1977 г. обязывала государство обеспечить жильем всех граждан и данная обязанность базировалась на том, что львиную долю жилищного фонда занимал государственный и общественный сектор. Государство содействовало кооперативному и индивидуальному строительству, но его удельный вес был весьма невелик. Основной задачей было справедливо распределить под общественным контролем построенную жилую площадь, а также обеспечить невысокую плату за квартиру и коммунальные услуги.
Конституция Российской Федерации 1993 г., по иному подходит к решению жилищной проблемы своих граждан. Сохраняя положение, что каждый имеет право на жилище, она, тем не менее, гарантирует, в узком смысле «крышу над головой»10. Круг лиц, имеющих право получить жилье бесплатно или за доступную плату, ограничивается малоимущими и иными указанными в законе гражданами. Государство же в соответствии с ч. 2 ст. 40, в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления, поощряет жилищное строительство и создает условия для осуществления права на жилище.
Таким образом, удовлетворение жилищных потребностей, по большому счету, стало личным делом граждан. В принципе, такой подход к решению жилищной проблемы оправдан. Гражданин, у которого есть возможности и способности заработать себе на жилье, безусловно, и должен это делать сам. Государство должно взять на себя заботу об обеспечении жильем малообеспеченных, социально - незащищенных категорий своих граждан.
Следует отметить, что институт «права на жилшце» еще задолго до своего конституционного закрепления активно развивался в научной литературе.
Так, в 60-х годах XX в. вопросы содержания права на жилище исследовались В.П. Грибановым, А.Ю. Кабалкиным, В.Ф. Чигиром и другими. Большинство ученых данного пе-
риода отождествляли понятия «право на жилище» и «право на жилую площадь». Следует отметить, что термин «право на жилую площадь» был впервые введен в научный оборот в 1940 г. С. И. Асканазием, который понимал под ним особый гражданско-правовой институт”.
В. П. Грибанов и А. Ю. Кабалкин определяли, что право на жилье — это право гражданина, нуждающегося в жилье, на удовлетворение его жилищных нужд12.
Современное понимание права на жилище значительно шире понятия «право на жилое помещение». Так, В. П. Скрипко считает, что конституционное право на жилище - это гарантированная для каждого гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жильем, а также юридическая возможность стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением, его неприкосновенность, недопущение произвольного лишения жилища, а также вероятность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья13. А. Н. Кичихин, И. Б. Марткович, Н, А. Щербакова включают в содержание права на жилище право на неприкосновенность жилища, а также право граждан Российской Федерации на свободу' выбора места жительства14.
Е. В. Богданов в содержание конституционного права на жилище включает правомочия граждан: право пользования имеющимся жилым помещением; право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного и муниципального фондов и право на удовлетворение жилищной потребности путем приобретения жилого помещения в собственность по гражданско-правовым сделкам или в результате участия в жилищном строительстве15.
Огромный вклад в развитие учения о праве граждан на жилище внес П. И. Седугин, который сводил право на жилище к шести основным юридическим возможностям, «вытекающим из содержания ст. 40 Конституции Российской Федерации:
1) возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещением в домах государственного, муниципального и других жилищных фондов;
2) возможность улучшения своих жилищных условий, получения другого жилого помещения разными способами: малоимущими лицами, иными указанными в законе гражданами, нуждающимися в жилище, - путем получения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами; другими
лицами - путем строительства или приобретения жилых помещений за счет собственных денежных средств с привлечением денежных субсидий государства и кредитов банка;
3) возможность использования жилого помещения не только для проживания гражданина - собственника этого помещения и членов его семьи, но и путем передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на основании договора (коммерческого найма
и др.);
4) обеспечение для жителей жилых домов (жилых помещений) здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека;
5) большое значение имеет положение ст. 40 Конституции Российской Федерации о недопустимости произвольно лишать граждан права;
6) с конституционным правом на жилище тесно и непосредственно связаны и такие нормы Конституции Российской Федерации, которые предусматривают неприкосновенность жилища и защиту от проникновения в него других лиц помимо воли проживающих в нем (ст. 25), неприкосновенность частной жизни (ст. 23), право на судебную защиту (ст. 46) и др»16.
Анализ существующих теоретических взглядов на содержание права граждан на жилище, с учетом положений нового Жилищного кодекса Российской Федерации17 позволяет сделать вывод о возможности его понимания в узком (гражданско-правовом смысле) и широком (конституционно-правовом) смыслах.
Так, в узком смысле (гражданско-правовой аспект) право граждан на жилище может рассматриваться как право на конкретное, уже имеющееся у человека помещение, и недопустимость его произвольного лишения.
В широком смысле (конституционно-пра-вовой аспект) право граждан на жилище - это принадлежащее каждому от рождения неотчуждаемое право, включающее в себя гарантированные государством:
1) возможность быть обеспеченным жилищем, пригодным для постоянного проживания;
2) возможность удовлетворения жилищных потребностей;
3) право на неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения;
4) право на безопасность жилища;
5) право на свободное передвижение, выбор места жительства и места пребывания;
6) право на беспрепятственное осуществление принадлежащих гражданину жилищных прав.
Анализ содержательной стороны права на жилище невозможен без четкого понимания термина «жилище». Ни Конституция Российской Федерации, ни отраслевые нормативные правовые акты, в том числе и Жилищный кодекс Российской Федерации, не содержат данного определения, что нельзя отнести к положительным моментам. Таким образом, Конституция Российской Федерации провозглашает право на некое благо, объект, легального определения которому нет. Гражданское и жилищное законодательство в основном используют понятие «жилое помещение».
Проанализируем, как соотносятся между собой конституционное понятие «жилище» и понятие «жилое помещение». В литературе по этому поводу существует две точки зрения.
Первая: конституционное понятие «жилище» шире понятия «жилое помещение». Под жилищем понимается не только помещение, специально предназначенное для постоянного проживания граждан, но и подвалы, чердаки, пристройки, надворные постройки хозяйственного назначения, комнаты в гостинице, санатории, дома отдыха, отдельные палаты в больнице, палатки, охотничьи или садовые домики. К жилищу в правовом отношении приравниваются: транспортные
средства, находящиеся в частной собственности или только во владении и пользовании граждан; личные гаражи независимо от места их расположения; отдельное купе в поезде или отдельная каюта на корабле. Под понятие «жилище» также подпадают служебные помещения, временно приспособленные для жилья»18.
Вторая; понятие «жилище» фактически отождествляется с понятием «жилое помещение», причем жилым признается помещение, специально предназначенное для постоянного проживания людей. П. И. Седугин отмечает, что «термин жилище означает обычно особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната, другое жилое помещение, вместе с соответствующей вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т. п.)19.
В.Н. Литовкин, характеризуя жилище как место жительства гражданина, представляющее собой специальное сооружение, отвечающее этому назначению в той или иной мере, выделяет следующие его характеристики: 1) жилище как сооружение, представляет собой категорию целевого использования, которое заложено уже на стадии проектирования, то есть до начала строительства; 2) необ-
ходимость длительного проживания определяет потребительские свойства жилища: все-погодность сооружения, его постоянство, его недвижимость, а также обязательный стандарт санитарных и технических условий, применительно к условиям местности20.
Если обратиться к словарному значению рассматриваемого понятия, то под жилищем (жильем, жилом) понимается место, где живут люди, где они поселились (дом, изба, комната и т. д.)21. Таким образом, понятие «жилище» неразрывно связано с местом постоянного проживания человека, то есть с местом его жительства.
Под местом жительства гражданина понимается место, где он постоянно или преимущественно проживает (ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации22, далее по тексту ГК РФ). Данная норма конкретизируется Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», ст. 2 которого содержит перечень мест, признаваемых местом жительства граждан23. Однако, помимо жилых помещений, данный закон к месту жительства относит гостиницы-приюты, специальные дома для одиноких престарелых, ветеранов, инвалидов, что нельзя признать верным. Данные помещения вряд ли можно назвать жилищем человека, так как специализированные учреждения, выполняют в отношении определенных категорий граждан скорее социальные функции, пребывание человека в них должно носить временный характер.
Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что под жилищем следует понимать не всякое место, где живут люди, а только то, где они живут постоянно и которое специально предназначено для постоянного проживания. Именно функциональное предназначение помещения уже с момента строительства является одним из главных критериев разделения помещений на жилые и нежилые. Функциональное предназначение строящегося здания должно задаваться уже на этапе проектирования. По окончании строительства здания, застройщик получает технический паспорт помещения, а сведения об объекте вносятся в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, с указанием на то, к какой категории относится помещение: к жилому или нежилому. Жилищный кодекс Российской Федерации при характеристике жилого помещения как объекта жилищных
прав (ст. 15) подчеркивает, что жилое помещение - это недвижимое имущество.
Таким образом, жилище можно определить как недвижимость - жилое здание (индивидуальный или многоквартирный жилой дом) или его часть (квартира, комната), специально предназначенные для постоянного проживания человека и отвечающие установленным нормативными правовыми актами требованиям.
Представляется, что иной подход к пониманию рассматриваемого объекта может с одной стороны создать ситуации необходимости защиты конституционного права на жилище, не являющего жилым помещением, с другой стороны он дает возможность государству в очередной раз слукавить перед своими гражданами. Если понимать под жилищем палатки, садовые домики, подвалы, чердаки и т. п., то реализация ст. 40 Конституции Российской Федерации не вызовет никаких затруднений. Как пишет В. И. Иванов: «Чум, яранга, цыганская кибитка, шалаш, пещера... издавна служили человеку жилищем»24. Этот перечень можно продолжить. Человек может жить в землянке, сарае, гараже, на вокзале и в колодце (армия лиц без определенного места жительства на сегодняшний день такова, что появились предложения законодательно закрепить статус «бомжа»)25. Такой подход порождает понимание жилища не только как вида помещения, но и как «определенного места на конкретной территории, имеющего адресно-географические координаты»26, что вообще «размывает» смысл рассматриваемого понятия.
1 Конституция Российской Федерации 1993 г.: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993 г. 25 декабря.
2 Конституция (Основной Закон) СССР 1977 г.: принята внеочередной седьмой Сессией Верховного Совета СССР 7 октября 1977 г. // Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
3 Бренжнев Л. И. Ленинским курсом. Речи и статьи. Т. 6. М., 1978. С. 633.
4 Материалы XXV съезда КПСС. М., 1976. С. 114.
5 Кичихин А. Н., Марткович И. Б., Щербакова И. А. Жилищные права: пользование и собственность / Под ред. И. Б. Мартковича. М.: ЮРИСТЪ, 1997. С. 16.
6 Жилище 2000. В 3 ч. Ч. 2. Социально-демографические проблемы / Сост. Р. X. Исеева; Под ред. Е. П. Федеорова. М.: Стройздат, 1989. С. 3 5.
7 Левицкая А. Ю. национальные проекты: от идеи к практике ее реализации // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 3-6.
8 Всеобщая декларация прав человека: утверждена и провозглашена Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1998. 10 декабря.
9 Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах: принята организацией Объединенных Наций 19декабря 1966 г. Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
10 Лейбло Ю. И., Толстопятенко Г.ГІ., Экштайн К. А. Научно-практический комментарий к главе 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина / Под ред. К. А. Экштайна М.: «Издательство ЭКОМ», 2000. С. 268.
" Асканазий С.И. Советское жилищное право. М., 1940. С. 62.
12 Грибанов В.П., Кабалкин А.Ю. Жилищные права советских граждан. М., 1964. С. 18-19.
13 Скрипко В.Р. Право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право. 1996. №2. С. 29.
14 Кичихин A. H., Марткович И. Б., Щербакова Н. А. Жилищные права: пользование и собственность / Под ред. И. Б. Мартковича. М., «ЮРИСТЪ».- 1997. С. 20-30.
15 Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. 2003. № 4. С. 25.
16 Седугин П. И. Жилищное право. Учебник. М.: НОРМА ИНФРАМ. 1998. С. 19-20.
17 Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 188 ФЗ // Российская газета. 2005. 12 января.
18 Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юрид. лит., 1994 г. С. 161-162; Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под общ. ред. Генерального прокурора Российской Федерации, профессора Ю.И. Скуратова и Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедева, М.: Издательская группа ИНФРАМ-НОРМА, 1996 С. 346
19 Седугин П. И. Жилищное право: Учебник для вузов. М.: НОРМА ИНФРА- 1998. С. 16.
20Литовкин В. Н. Право собственности и другие вещные права на жилище // Жилищное право. 2001. № 1. С. 33-35.
21 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка в 4 тт. Т, 1. СПб.: Диамант. 1996. С.542.
22 Собрание законодательства Российской Федерации 1994. №32. Ст. 3301.
23 Российская газета. 1993. 10 авг.
24 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. Ред. В. Д. Карповича. 2-е изд., доп и переб. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. С. 283.
25 Школяренко Е. А. Статус бездомных и лиц без определенного места жительства: необходимо четкое правовое регулирование // Журнал российского права 2004. № 5. С. 63-70.
26 Иванов В. И. Комментарий к статье 40 Конституции Российской Федерации / Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В. Д. Карповича. М.: Юрайт- М; Новая Правовоая культура, 2002. С. 283.
